Конституционный статус органов прокуратуры стран СНГ

Актуальность темы

исследования. Последнее десятилетие 20-го столетия характеризуется заметными социально-экономическими и политическими событиями, среди которых можно выделить и те, которые произошли в связи с распадом СССР. Речь идет прежде всего о появлении СНГ — Содружества Независимых Государств, в которое входят большинство бывших советских республик. Сегодня — это независимые суверенные государства. СНГ, с точки зрения мировой политической истории, является молодым государственным объединением. Его изучение — важнейшая задача правовой науки в целом и конституционного права в частности. В связи с этим обратим внимание на позицию В. Е. Чиркина о конституционно-правовой природе конфедераций, содружеств и иных политико-территориальных образований. Он пишет, что эти образования созданы на основе международных соглашений и регулируются в основном нормами международного права, но с элементами конституционно-правового регулирования. В меньшем объеме элементы конституционно-правового регулирования присущи СНГ.1.

Заметим, также, что в конституционном праве выделяется три основных направления: конституционное право Российской Федерации, конституционное право зарубежных стран и конституционное право как совокупность знаний о конституционно-правовых нормах, существующих в современном мире. Вместе с тем, процесс становления правового пространства в странах СНГ, внутренних правовых систем этих государств в целом и конституционного права в частности, приводит к осознанию того, что конституционное право.

1 Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. Учебник. М., 1999. С. 177. стран СНГ следует выделить в отдельную научную отрасльконституционное право стран СНГ.2.

В настоящее время становление правовых систем в государствах этого объединения еще не закончено. Постоянно изменяется, совершенствуется законодательство. Имеют место и негативные явления. В частности, растет преступность. В данных условиях особую значимость приобретает анализ проблем, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры стран-членов СНГ, и прежде всего ее конституционно-правового статуса как одного из важнейших правоохранительных органов, имеющего своей главной целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Тем более, что процесс становления прокуратуры в новых условиях, попытки совместить ее с демократическими принципами приводят законодателей стран СНГ к различному пониманию органов прокуратуры в национальных правовых системах своих стран, к определению их места среди государственно-правовых институтов.

Изучение конституционного статуса органов прокуратуры стран СНГ интересно и с исторической точки зрения. Они обладают едиными историческими корнями, общностью целей и задач, которые реализовывались ими в процессе их деятельности, когда они составляли единую и централизованную систему в рамках СССР. Своеобразие каждого государства, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность данного органа. В связи с этим весьма интересным, с научной точки зрения, представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ. Только такой подход дает возможность эффективно.

2 См. например: Ковешников Е. М., Марченко М. Н., Стешенко Л. А. Конституционное право стран Содружества Независимых Государств. М. 1999; Михалева H.A. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М., 1998. использовать опыт других государств с целью заимствования наиболее удачных и интересных решений.

Также по-разному решается вопрос о функциях органов прокуратуры. Одним из главных дискуссионных моментов остается судьба общего надзора. Ситуация, сложившаяся вокруг него, очень похожа на ту, которая наблюдалась в первые годы советской власти, когда после восстановления прокуратуры, пытались отмежеваться от прежней прокуратуры как не имеющей с новой ничего общего.3 Подобный процесс наблюдается в отношении общенадзорной функции и на современном этапе. В ряде стран СНГ это уже отразилось на конституционно — правовом статусе органов прокуратуры.

Степень разработанности темы. Состояние научной разработанности данной темы следует рассматривать в двух направлениях: во-первых, с точки зрения конституционного прававо-вторых, с точки зрения теории прокурорского надзора.

В российской литературе по конституционному праву вопрос о статусе прокуратуры освещается многими авторами: С. А. Авакьяном, A.C. Автономовым, М. В. Баглаем, Е. И. Козловой, O.E. Кутафиным, H.A. Михалевой, А. Г. Пархоменко, Б. А. Страшуном, Б. Н. Топорниным, Т. Я. Хабриевой, Н. Ю. Хаманевой В.Е. Чиркиным, Ю. Л. Шульженко, JI.M. Энтиным и др. Аналогичная ситуация наблюдается и в других странах СНГ. Вопросы правового статуса прокуратуры рассматриваются в трудах И. Бахтыбаева, В. Н. Бибило, Г. А. Василевича, Э. Г. Гасанова, J1.M. Давиденко, A.A. Данилевича, Г. С. Казиняна, В. П. Коржа, Л. Г. Максимова, Ф. Н. Мамедова,.

И.И. Мартиновича, Г. А. Мурашина, М. А. Потребенько, Н. В. Руденко, А. Б. Скакова и др. Вместе с тем, конституционному статусу.

3 Казанцев С. М. История царской прокуратуры. СПб. 1993. С. 3−6. прокуратуры стран СНГ достаточно внимания не уделено. Лишь в некоторых учебниках освещается данный вопрос, однако весьма лаконично. Конституционно-правовой статус прокуратуры заслуживает более предметного, полного и всестороннего рассмотрения.

Большое количество работ о прокуратуре написано специалистами теории прокурорского надзора. Это труды А. Д. Баскова, А. Д. Бойкова, В. Г. Бессарабова, В. Н. Додонова, С. М. Казанцева, В. В. Клочкова, В. Е. Крутских, В. Г. Мелкумова, И. Л. Петрухина, В. П. Рябцева, P.A. Руденко, К. Ф. Скворцова, В. М. Савицкого, А .Я. Сухарева, В. Б. Ястребова и др. Но и здесь конституционный статус органов прокуратуры освещен недостаточно полно и всесторонне.

Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является первым опытом изучения и сравнительного анализа становления и развития конституционного статуса органов прокуратуры в странах СНГ на уровне диссертационного исследования. Проведен комплексный анализ истории становления прокуратуры в советский период. При этом акцент делается на развитие именно ее конституционного статуса. Подробно и всесторонне рассматриваются положения современных конституций стран СНГ о системе и структуре органов прокуратуры, порядке назначения и освобождения прокуроров, о сроках их полномочий, принципах организации и деятельности прокуратуры. Особое внимание уделено анализу компетенции органов прокуратуры, которую автор рассматривает через основные направления ее деятельности, функции. Помимо конституций в работе широко использованы иные правовые акты стран СНГ. Это прежде всего специальные законы о прокуратуре и процессуальное законодательство. Акцент сделан на то, что все эти нормативно-правовые акты в первую очередь развивают и конкретизируют положения, закрепленные в конституциях. Одно из центральных мест в работе отведено вопросу о месте прокуратуры в системе разделения властей. Отмечается, что данный вопрос решается в странах содружества по-разному. Проведен всесторонний анализ конституционных и иных положений, посвященных указанной проблеме. Предлагается несколько новых определений в рамках темы исследования, а также ряд мер по совершенствованию законодательства о прокуратуре.

Цель и задачи исследования

В данном научном исследовании были поставлены следующие цели и задачи: во-первых, проанализировав становление и развитие прокуратуры в государствах СНГ, выявить основные тенденции изменения конституций, текущего законодательства или сохранения сложившейся в советские годы концепции прокурорского надзора в странах СНГво-вторых, рассмотрев современное законодательство о прокуратуре, выявить, вычленить те новшества в странах — членах СНГ, которые могли бы использоваться для дальнейшего совершенствования законодательства о прокуратуре в Российской Федерации.

Практическая значимость работы состоит в том, что проведенное исследование, а также сделанные на его основе выводы дают возможность полнее и глубже понять общие тенденции развития конституционного законодательства о прокуратуре в странах СНГ, а также модели ее организации и деятельности в этих странах. Диссертация может представлять интерес для работы научно-исследовательских институтов, занимающихся изучением права как в России, так и в странах СНГ. Материалы данной работы могут быть использованы в качестве учебного пособия для студентов, слушателей и аспирантов юридических ВУЗов. Положения диссертации полезны при разработке предложений по реформированию законодательства о прокуратуре в странах СНГ.

Положения, выносимые на защиту.

1. В научной юридической литературе остается спорным вопрос об этапах развития прокуратуры. В связи с этим предлагается следующая периодизация: первый период — функционирование прокуратуры в самодержавной Россиивторой период — функционирование прокуратуры в годы советской властитретий период — с 1991 года по настоящее время. Последний период связан с процессом распада СССР и созданием СНГ. Бывшие советские республики являются сегодня самостоятельными государствами. В них идет поиск новых решений касающихся статуса прокуратуры. Необходимо отметить, что в ряде этих стран можно наблюдать отказ от принятого в советский период подхода к данному вопросу.

2. Предлагается ряд новых определений, понятий в исследуемой сфере. Ключевым в данной работе является понятие конституционного статуса органов прокуратуры. Заметим, что статус — это совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных прав и обязанностей, неотделимых от лиц, органов, организаций, юридических лиц4. Права и обязанности государственных органов как часть их правового статуса определяются конституцией и соответствующими законами. Следовательно, государственные органы, положения о которых содержатся в конституциях, можно именовать конституционными. Исходя из вышесказанного, в наиболее краткой форме конституционный статус — это совокупность конституционных норм, регулирующих организацию и деятельность отдельно взятого государственного органа. Таким образом, конституционный статус.

4 Юридическая энциклопедия. Под ред. Б. Н. Топорнина. М., 2001. С. 1042. прокуратуры — это совокупность конституционных норм регулирующих ее организацию и деятельность.

3. В работе выделяется три основных разновидности процесса становления законодательства о прокуратуре стран СНГ: к первому можно отнести страны, которые в первую очередь приняли законы о прокуратуре, а после принятия конституций законы продолжают действовать, с изменениями и дополнениями, но исключаются положения, противоречащие принятым конституциямко второмустраны, в которых в период до принятия конституций действовали законы этих стран о прокуратуре, а после принятия конституций были приняты новые законы о прокурорском надзорек третьему типу относятся страны, где до принятия конституций отсутствовали специализированные законодательные акты о прокуратуре, которые издали лишь после принятия конституций.

4. В научной литературе остается спорным вопрос об уровне акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. С целью повышения статуса прокуратуры как единственного государственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, закону о прокуратуре, регулирующему вопросы, связанные с организацией и деятельностью данного органа, целесообразно придать статус Федерального конституционного закона «О прокуратуре Российской Федерации».

5. Спорным как в теории, так и на практике является вопрос о юридической силе протеста прокурора. В ряде стран СНГ сохранился ранее существовавший порядок, в соответствии с которым протест автоматически приостанавливал действие опротестованного акта. Данная мера является весьма эффективной. Ее целесообразно ввести в России. Такое решение особенно актуально в свете надзора прокуратуры за соответствием Конституции и федеральному законодательству правовых актов субъектов РФ.

6. В работе предлагается ряд положений, связанных с совершенствованием организации и деятельности прокуратуры: закрепление функций прокуратуры в Конституции РФконституционное закрепление права законодательной инициативы за прокуратурой в нашей странес целью уменьшения влияния политической конъюнктуры на вопрос о назначении и статусе Генерального прокурора предлагается предусмотреть в Конституции такой срок его полномочий, когда год назначения Генерального прокурора не совпадает с годом выборов Президента. Реальное воплощение предложенного возможно путем сокращения срока полномочий Генерального прокурора до четырех лет. При этом срок назначения Генерального прокурора и срок выборов Президента будет легко развести на период в два года и др.

Методологическая база исследования. В диссертации использованы общенаучные и частнонаучные методы исследования. В работе применены: дескриптивный метод, заключающийся в описании объекта исследования, что по сути является первым приближением к объекту исследованияисторический метод, с помощью которого изучается объект в процессе его становления и развитияметод формально-логического анализа, который необходим для изучения норм и регулируемых ими отношенийсравнительно-правовой метод, при помощи которого выявляется общее и особенное, сравниваются нормы систем права различных государствфункциональный метод, позволяющий рассматривать функции исследуемых органов государства. В целом работа построена на теоретическом анализе становления и развития конституционно-правового статуса прокуратур стран СНГ. Автор стремился охватить и проанализировать все этапы, которые были связаны с процессами изменений и совершенствования конституционного статуса прокуратуры в странах Содружества.

Апробация результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования, его выводы нашли свое отражение в научных публикациях автора. Итоги разработки проблемы в целом и ее отдельных вопросов получили освещение в докладах и сообщениях, с которыми автор выступал на научных конференциях и семинарах.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

В настоящем исследовании был проведен сравнительный анализ становления и развития института прокуратуры в странах СНГ. При этом рассмотрены основные модели прокуратур, складывающиеся в государствах Содружества. Проанализированы принципы организации и деятельности прокуратуры, ее место в системе разделения властей, структура и система прокурорских органов, основы правового статуса прокуроров и функции.

Актуальным остается вопрос о конституционности функций прокуратуры. С нашей точки зрения их закрепление в конституции необходимо. Тем более, что положительный опыт в регулировании данного вопроса существует во многих странах СНГ. Открытым остается вопрос и о месте прокуратуры в системе разделения властей. Показаны различные подходы законодателей стран СНГ в решении этой проблемы, свидетельствуют о том, что прокуратура является органом, не вписывающимся в общепринятые рамки теории разделения властей. Тем не менее, прокуратура в большей степени тяготеет к такому виду власти как надзорная.

Остается спорным вопрос об уровне законодательного акта, который должен регулировать организацию и деятельность прокуратуры. Поэтому с целью повышения статуса прокуратуры как единственного органа надзорного типа, наделенного конституционным статусом, предлагается закону о прокуратуре, регулирующему вопросы связанные с организацией и деятельностью данного органа, придать статус Федерального Конституционного Закона.

В работе большое внимание уделено дискуссии об общем надзоре прокуратуры. В решении этой проблемы в странах СНГ не наблюдается единого подхода. Автор данной работы является сторонником сохранения функции общего надзора. Прокуратура в России изначально создавалась как прежде всего орган надзорного типа. История развития прокуратуры показала, что общий надзор жизнеспособен и необходим практически в любых политических условиях. Так было в дореволюционной России, в СССР, а теперь и в настоящее время. При этом ссылки на опыт западных стран, где общий надзор не является функцией органов прокуратуры, представляется не вполне обоснованным. Отметим, что прокуратура в этих странах не обладала данной функцией с момента ее образования.

Своеобразие каждого государства СНГ, своеобразие современного периода развития вносит определенные особенности в организацию и деятельность прокуратуры. В связи с этим весьма интересным с научной точки зрения представляется анализ общего и особенного в становлении и развитии конституционного статуса прокуратуры стран-членов СНГ, которому в работе уделено достаточно большое внимание. Главный вывод, который можно сделать на основе проведенного анализа, заключается в том, что сейчас в странах СНГ не существует единой модели прокуратуры как с организационной, так и с функциональной точки зрения, что в первую очередь связано не только с национальными особенностями разных стран, но и с их ориентированностью на определенный курс развития правовых систем, что естественно отражается и на прокуратуре. При этом отметим, что, «слепое» заимствование какихлибо форм организации прокуратуры вряд ли приведет к положительному результату. Поэтому подход к изменению правового статуса прокуратуры должен опираться прежде всего на традиции конкретного государства и сложившуюся в ней правовую систему. В то же время не следует отказывать и от опыта других государств, заимствуя полезные и эффективные правовые институты.