Развитие организационных и правовых основ комплектования кадров правоохранительных органов Российской Федерации (1990-2005 гг.): По материалам ОВД и ФСИН России

Актуальность темы

исследования. Осуществляемые в России политические и социально-экономические преобразования, осложнение криминогенной обстановки, рост преступности, усиление социальной напряженности в обществе потребовали коренного улучшения деятельности правоохранительных органов, которое прямо связано с деятельностью их персонала.

Возрастание роли персонала, человеческого фактора в достижении поставленных целей вполне объективное и закономерное явление. Вопросы, связанные с укреплением кадрового потенциала правоохранительных органов Российской Федерации выступают одной из важнейших гарантий обеспечения законности и правопорядка. В этой связи научно обоснованное, проверенное практикой комплектование кадров правоохранительных органов (отбор и расстановка кадров, профессиональная подготовка, работа с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности) приобретают особое значение.

В отечественной правовой науке сложились предпосылки для теоретического обоснования правового обеспечения процесса формирования правоохранительных органов кадрами как составной части государственной кадровой политики и теории работы с кадрами в правоохранительных органах, внедрения ее основополагающих принципов в практику. Работа по комплектованию кадрами рассматривается как одна из важнейших функций субъекта управления правоохранительными органами, в связи с чем формирование, развитие и использование кадрового потенциала организации выдвигается на первый план. Отбор персонала, соответствующего оптимальному выполнению соответствующих функций, создание условий для реализации способностей сотрудником и развития его личности рассматриваются как факторы повышения эффективности служебной деятельности, и, как следствие этого, улучшения деятельности правоохранительных органов.

Нормативные правовые акты, регламентирующие прохождение службы в органах внутренних дел Российской Федерации и в Федеральной службе исполнения наказаний позволяют в своей совокупности решать вопросы совершенствования системы формирования профессионального кадрового состава.

В последние годы принят ряд нормативных актов по вопросам прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службе исполнения наказаний, пенсионного обеспечения, правовой и социальной защиты сотрудников. Однако по сути законодательство, регламентирующее государственную службу в органах внутренних дел, и определяющее приоритетные направления кадровой политики в системе МВД и ФСИН России, нельзя признать достаточно совершенным. До настоящего времени ряд служебных отношений урегулирован подзаконными актами, что не всегда положительно сказывается на работе с кадрами органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.

Анализ кадровой ситуации в органах внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, сложившейся в последние годы, показывает, что она в целом продолжает оставаться сложной и противоречивой.

В результате продолжающегося оттока квалифицированных кадров снизился качественный состав персонала. В целом по России удельный вес сотрудников со стажем службы в органах внутренних дел менее грех лет увеличился до 26,5%., а со стажем от трех до десяти лег до 46,1%. Доля сотрудников, проработавших в органах внутренних дел свыше 10 лет составляет 27,4%'. В уголовно исполнительной системе доля сотрудников со.

1 Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации. М., ГУК МВД России, 2004, С. 53 стажем службы до 3 лет составляет 32,2%, свыше 20 лет 3%. Право выходя.

— Л на пенсию имеет 11,3% сотрудников .

Основными источниками комплектования органов внутренних дел, как и в предыдущие годы, остаются гражданские организации (32%), Вооруженные силы России (11,4%), образовательные учреждения МВД России (29%)3. В уголовно-исполнительной системе комплектование кадрами происходит в зависимости от категории персонала из гражданских организаций (44,3−53,9%), из органов государственной власти (0,5−0,2%), из Вооруженных сил и других силовых структур (18,9% - 17,4%), из числа выпускников образовательных учреждений МВД и ФСИН России (2,3%). Характерно, что только за истекший год прием на службу сотрудников из указанных категорий сократился на 16,45% - 27,83%).

Темпы прироста уволенных сотрудников УИС только за истекший год по основным службам составили: оперативная — 31,12%, охраны — 1,37%), конвоирования и спец. перевозок — 5,89%, кадры и воспитательной работы с персоналом -29,67%, мед. персонал — 55,6%, ИТО, связи и вооружения -17,41%, воспитательной работы со спецконтингентом — 16,9%. Сокращение прироста уволенных на 21,5%) отмечается только в образовательных учреждениях4.

Во многом причины сложившейся кадровой ситуации кроются не только в недостатках организационной работы по управлению кадровыми процессами, но и в недооценке роли и значения личностных качеств.

Негативно отражается на результатах оперативно-служебной деятельности и отрицательно сказывается на престиже службы отставание нормативного правового регулирования прохождения службы в ОВД и УИС от формирующегося законодательства о государственной службе.

2 Работа с кадрами в уголовно-исполнительной системе. Информационно-аналитический сборник. Тверь. 2005 г. С. 25.

3 Состояние работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2001 год. М, ГУК МВД России, 2004, с. 52.

4 Работа с кадрами в уголовно-исполнительной системе. Информационно-аналитический сборник. Тверь. 2005 г. С. 35.

Снижение профессионального уровня сотрудников органов внутренних дел, престижа милицейской службы, сложная криминогенная обстановка, а также сложившаяся в органах внутренних дел непростая кадровая ситуация потребовали выработки Концепции кадровой политики в системе МВД России и формирования соответствующей нормативной правовой базы.

В связи с проводимой в Российской Федерации реформой государственной службы, административной реформой, затрагивающих интересы МВД и ФСИН России, успешное решение всего комплекса вопросов по кадровым проблемам органов внутренних дел предполагает в первую очередь формирование развитого «правового поля» прохождения службы, комплектования правоохранительных органов кадрами, что требует пересмотра целого ряда основополагающих правовых институтов и субинститутов прохождения службы, обновления нормативной правовой основы отбора на службу в ОВД и ФСИН России, первоначальной профессиональной подготовки, работы с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности, в целях формирования кадровых ресурсов, отвечающих современным требованиям.

Изложенное детерминирует необходимость научной разработки комплекса вопросов, связанных с правовым обеспечением формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел, что будет способствовать обеспечению упреждающего характера реагирования на негативные изменения кадровой ситуации, а также созданию надежного механизма управления кадровыми процессами.

Изучение различных сторон проблем комплектования правоохранительных органов кадрами на разных этапах исторического развития России, представляет большой научный и практический интерес, является актуальной задачей юридической науки.

Перечисленные обстоятельства объясняют выбор темы диссертационного исследования.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1990 г. когда была принята декларация «О государственном суверенитете РСФСР», и начался процесс становления организационных и правовых основ комплектования правоохранительных органов на законодательном уровне, до 2005 года. В рамках этого периода в диссертации прослеживается эволюция развития правового регулирования комплектования правоохранительных органов кадрами на законодательном уровне и в подзаконных нормативных правовых актах, изменение законодательства в связи с принятием Конституции России в 1993 году, а также в период до 1993 года. Именно в этот период был принят Закон Российской Федерации «О милиции», вступило в действие Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденное Постановлением Верховного Совета Российской Федерации 23 декабря 1992 г. Этот законодательный акт комплексно урегулировал порядок и условия прохождения государственной службы сотрудниками органов внутренних дел Российской Федерации. Положение внесло существенные изменения в правовое регулирование порядка прохождения службы сотрудниками органов внутренних дел, положительно сказалось на проводимой в системе МВД России работе с кадрами. До настоящего времени данное положение распространяет свое действие и на прохождение службы сотрудников уголовно-исполнительной системы, переданную в 1998 году из МВД в ведение Минюста России, а ныне функционирующую в Федеральной службе исполнения наказаний, подведомственной Минюсту России.

Степень разработанности темы исследования. Теоретические и методологические проблемы работы с кадрами освещали в своих трудах ученые и практики: Л. И. Антонова, С. Г. Атаманчук, Н. А. Беляев, А. И. Бойцов, А. В. Борисов, В. А. Власов, А. В. Горожанин, А. А. Гришковец, М. Г. Детков, А. Н. Дугин, М. И. Еропкин, Т. М. Занина, С. В. Зыбин, Т. В. Иванкина, А. Н. Исаенко, Ю. И. Калинин, Л. М. Колодкин, А. О. Костылев, А. В. Кудрявцев, В. Г. Кутушев, А. Я. Малыгин, Г. В. Мальцев, В. М. Манохин, В.А.

Минаев, А. Х. Миндагулов, В. Ф. Некрасов, JI.A. Николаева, И. Ф. Покровский, Е. З. Разумов, Ю. А. Розенбаум, А. Н. Роша, В. П. Сальников, П. П. Сергун, А. С. Серегин, В. В. Смирнов, А. В. Стремоухов, Л. Б. Тиунова, Ю. А. Тихомиров, Г. А. Туманов, В. М. Шамаров, С. Х. Шамсунов, A.M. Шаховой и другие.

Об актуальности и практической значимости научного исследования системы работы с кадрами в правоохранительных органах свидетельствует значительное количество диссертационных работ, посвященных различным аспектам отбора, расстановки, оценки и профессиональной подготовки кадров. Это труды В. Н. Бойко, А. Б. Борисова, В. Н. Бушкевича, Р. Б. Германа, Т. М. Заниной, Ю. В. Ищенко, JI.M. Колодкина, Х. Х. Лойта, А. Я. Малыгина, С. Г. Реброва, А. Е. Спицыной, С. И. Ушакова, В. М. Шамарова, В. И. Шевцова и других.

В процессе работы над диссертацией использованы работы В. М. Анисимкова, В. А. Дроздова, В. А. Минаева, Р. С. Мулукаева, Г. М. Мякишева, Н. Д Нечевина, Ю. В. Наумкина, А. Н. Никитина, С. А. Старостина, А. А. Ушакова, А. В Фатулы, И. Ч. Шушкевича, В. В. Черникова, Е. Ф. Яськова и других авторов, а также материалы периодических изданий, научных симпозиумов, научно-практических конференций, семинаров по рассматриваемой тематике.

Следует признать, что различные аспекты организационной и правовой основ комплектования кадрами правоохранительных органов Российской Федерации ранее рассматривались в ряде исследований. Вместе с тем динамика социальных изменений, правовых норм предопределила проведение новых исследований, определение новых подходов к познанию практики работы по комплектованию кадрами правоохранительных органов, ее правовому обеспечению. К тому же отдельные результаты ранее проведенных исследований являются спорными, отчасти устарели либо остались вне поля зрения исследователей. Следует отметить, что с исторических позиций, в рассматриваемый период и с использованием материалов ОВД и ФСИН России данная проблема не рассматривалась.

Объектом исследования являются организационная и правовая основы комплектования кадров органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно исполнительной системы Российской Федерации, правовые отношения, складывающиеся в процессе этой работы.

Предмет исследования составляют деятельность органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы по их комплектованию кадров в период 1990;2005 гг., отмененные и действующие нормативные документы.

Цель исследования состоит в комплексном изучении организационной и правовой основ комплектования кадров правоохранительных органов в процессе развития Российской Федерации с 1990 по 2005 гг., в оценке их состояния, выявлении основных факторов формирования и развития кадровой работы в органах внутренних дел и уголовно-исполнительной системе в условиях новой российской государственности.

Основные задачи исследования:

— определить понятие и содержание комплектования кадров правоохранительных органов, а также содержание основных понятий, связанных с этой проблемой;

— оценить состояние правового регулирования комплектования кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системысформулировать принципы комплектования кадров правоохранительных органов и их значение для правоохранительной деятельности;

— выявить и сформулировать проблемы, возникающие в процессе подбора, отбора на службу, в работе с резервом кадров для выдвижения на руководящие должности, определить источники и направления комплектования кадрами;

— проследить процесс развития организационных основ и правового регулирования комплектования кадров правоохранительных органов до и после принятия Конституции Российской Федерации, выработать практические рекомендации по совершенствованию системы отбора, подбора кадров, их продвижения по службе;

— определить направления и резервы комплектования кадров правоохранительных органов в условиях реформы органов государственной власти на современном этапе.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют диалектико-материалистический метод, в рамках которого применялись частнонаучные методы конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-логического и системного анализа.

Для решения поставленных задач были использованы принятые в современной науке методологические принципы анализа социальной реальности, такие, как объективность, комплексность, системность, и др. Исследование проблемы осуществлялось с позиции историзма, требующего освещать события в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической ситуацией.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем комплексно проанализированы вопросы комплектования кадров правоохранительных органов в условиях проводимой административной реформы, рассмотрена практика комплектования кадров не только органов внутренних дел, но и уголовно-исполнительной системы, строящаяся во многом на положениях одних и тех же нормативных правовых актов. Новизна исследования заключается в анализе комплекса актуальных проблем работы по подбору кадров, осуществленном с позиции исторического опыта работы и правового регулирования процесса комплектования кадрами, накопленному в России в период с 1990 года, что позволяет решить некоторые современные проблемы на законодательном и практическом уровне.

Диссертация представляет собой монографическое исследование историко-правовых, методологических вопросов развития и комплектования кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, современного состояния и перспектив нормативной правовой базы, регламентирующей это направление деятельности.

В ранее проведенных исследованиях не рассматривались вопросы комплектования правоохранительных органов кадрами во взаимосвязи с реформами органов государственной власти, что и определило научную новизну диссертационного исследования.

Научная новизна работы состоит и в том, что в ней формулируется авторское определение понятия комплектования кадров, рассматривается ресурсный подход к проблемам отбора лиц на службу в органы внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, дается классификация принципов комплектования кадрами, рассматривается их практическое значение. Новыми являются доводы и аргументы автора по рассматриваемым в диссертации вопросам, интерпретация статистических данных, результатов исследований, различных точек зрения.

Диссертантом в контексте исследуемой темы подвергается всестороннему анализу и критической оценке ряд положений, касающихся организации правоохранительной деятельности на современном этапе, а также предлагаются варианты разрешения сложных правовых проблем, возникающих в работе по комплектованию кадров.

Положения, выносимые на защиту.

1. Работа по комплектованию кадров является составной частью системы работы с кадрами. Комплектование кадров правоохранительных органов является многоэлементной системой, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников с момента поступления на службу и в процессе продвижения по службе. Эта система, как представляется, включает такие элементы как профессиональный отбор и подбор, процедуры приема на должности, формирование резерва на выдвижение, перемещение по службе.

Под комплектованием кадров правоохранительных органов следует понимать организуемую на плановой основе в соответствии с требованиями нормативных правовых актов систему отбора, приема на службу, непосредственную работу по подбору и расстановке кадров, организации их продвижения по службе, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников правоохранительных органов.

2. Принципы комплектования кадров правоохранительных органовосновополагающие начала, определяющие требования, которым должны отвечать лица, несущие службу в этих органах. Совокупность основополагающих начал комплектования кадров правоохранительных органов юридически закрепляются в соответствующих нормативных правовых актах, издаваемых государством.

По своему происхождению принципы комплектования кадров представляют собой нашедшие нормативное воплощение идеи, взгляды на то, каким требованиям должен отвечать сотрудник правоохранительного органа, чем руководствоваться сотрудникам кадровых подразделений при подборе и назначении на должность их персонала. Практическая значимость принципов комплектования кадров основывается и подтверждается многолетней практикой кадровых аппаратов правоохранительных органов. Законодательно им должен быть придан официальный статус, определен способ реализации.

Практическая реализация принципов работы с кадрами определяет кадровую политику. Данные понятие рассматриваются в соотношении статики и динамики и образуют единое целое в совокупности деятельности и ее цели.

3. Эффективность функционирования органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы, их укомплектованность высокопрофессиональными кадрами во многом зависит от четко выстроенных систем отбора граждан на службу, от профессиональной подготовки сотрудников, создания резерва кадров для выдвижения на руководящие должности и планомерной, нормативно урегулированной работы с ним, т. е. от правового обеспечения комплектования кадров. Правовое регулирование комплектования кадров направлено, в конечном счете, на обеспечение четкости и планомерности работы кадровых служб, повышение качественного состава персонала, исключение элементов субъективизма в отборе и перемещении работников. Оно выступает в качестве гаранта прав граждан, привлекаемых на службу (работу) в правоохранительные органы.

4. В процессе становления и развития новой российской государственности, изменениями статуса органов государственной власти Российской Федерации формирование системы комплектования кадров правоохранительных органов Российской Федерации проходило в два этапа: 1) до принятия Конституции Российской Федерации 19 993 г., когда система комплектования складывалась и во многом оставалась не завершенной- 2) после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, когда в соответствии с Конституцией в целом сложились организационные и правовые основы системы комплектования кадров правоохранительных органов.

Важнейшим фактором комплектования кадров правоохранительных органов и на первом и на втором этапах являлась социально-экономическая и политическая обстановка в государстве, которой определялись конкретные задачи этих органов и требования к их кадрам.

5. Поскольку нормативные правовые акты МВД и ФСИН России, регламентирующие отбор на службу в органы внутренних дел, и органы, исполняющие наказания, первоначальную профессиональную подготовку, формирование резерва кадров для выдвижения на руководящие должности в органах внутренних дел, и органах, исполняющих наказания, в должной мере не отражают действующее российское законодательство и современное состояние кадровой ситуации, необходимо их существенное обновление.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяются новизной подхода к анализу проблем комплектования кадров правоохранительных органов, правового обеспечения этой работы, в разработке рекомендаций и предложений по совершенствованию подбора сотрудников, отвечающих современным требованиям, предъявляемым к кадрам органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы. Диссертационное исследование проведено в двух взаимосвязанных аспектах — правовом и историческом. Оно опирается на опыт непосредственной работы автора по подготовке проектов законодательных и ведомственных нормативных правовых актов, касающихся различных аспектов работе по комплектованию кадров правоохранительных органов, на результаты проведенных исследований, которые рассматриваются как средство обоснования предлагаемых правовых и организационных решений, способствующих улучшению функционирования системы органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы в целом.

Теоретические выводы и рекомендации, изложенные в диссертационном исследовании, могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений МВД и ФСИН России, повышении квалификации работников кадровых аппаратов, совершенствовании законодательства и ведомственных нормативных правовых актов, научно-исследовательской деятельности при разработке смежных проблем работы с кадрами, в практической деятельности при организации работы по комплектованию кадров правоохранительных органов.

Достоверность научных результатов исследования обоснованность выводов и рекомендаций обеспечена:

— контент-анализом нормативных правовых актов и документов (директив, приказов, указаний, инструкций МВД СССР, МВД России, ГУИН Минюста России и ФСИН России, отчетов, обзоров, аналитических справок по работе с кадрами и т. п. за период с 1990 г. по настоящее время. Основная выборка производилась за период с 1993 по 2005 гг.);

— экспертной оценкой состояния и тенденций совершенствования правового обеспечения комплектования кадров органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы.

Диссертационное исследование базируется на изучении практики работы кадровых аппаратов органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы по комплектованию кадрами различных подразделений МВД и ФСИН России.

Использовались также специальная литература, периодические издания, а также научная литература по данной проблематике.

Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения и практические выводы исследования докладывались на международных научно-практических конференциях «Актуальные проблемы пенитенциарной науки и практики» (2004 г.), «Уголовно-исполнительная система России: стратегия развития» (2005 г.), использовались при подготовке и проведении учебно-методических сборов сотрудников кадровых аппаратов ФСИН России (2005 г.).

Автор принимал непосредственное участие в работе над проектами федерального закона «О правоохранительной службе», нормативных правовых актов по различным аспектам прохождения службы в органах внутренних дел и уголовно-исполнительной системе, принятых и действующих в настоящее время.

Ряд предложений и рекомендаций диссертанта, но вопросам совершенствования правового обеспечения работы с кадрами были использованы Правовым департаментом МВД России при подготовке заключений по законопроектам, использовались в научно-исследовательской работе ВНИИ МВД России и НИИ ФСИН России, учебном процессе Академии ФСИН России.

Структура и объем диссертации

Постановка перечисленных задач обусловила структуру и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы. Общий объем диссертации составляет 158 страниц машинописного текста.

Заключение

.

Предпринятая в рамках настоящей работы попытка комплексного исследования развития организационной и правовой основ комплектования кадрами правоохранительных органов Российской Федерации позволяет сформулировать ряд выводов и предложений. Основными из них являются следующие.

1. Работа по комплектованию кадрами является составной частью системы работы с кадрами. Комплектование кадрами правоохранительных органов само по себе является многоэлементной системой, обеспечивающей должный качественный состав сотрудников с момента поступления на службу и в процессе продвижения по службе. Эта система, как представляется, включает такие элементы как отбор, профессиональный отбор и подбор, процедуры приема на должности, формирование резерва на выдвижение, перемещение по службе.

Под комплектованием кадрами правоохранительных органов следует понимать организуемую на плановой основе в соответствии с требованиями нормативных правовых актов систему отбора, приема на службу, непосредственную работу по подбору и расстановке кадров, организации их продвижения по службе обеспечивающей должный качественный состав сотрудников правоохранительных органов.

2. Под принципами комплектования кадрами следует понимать основополагающие начала, руководящие идеи, отражающие убеждения и взгляды общества в лице его законодательных и правоохранительных органов на сущность, цели и задачи специфической деятельности по работе с кадрами правоохранительных органов с учетом политических, экономических и социальных закономерностей развития современного общества, а также нравственных, образовательных, функциональных требований (критериев) к сотрудникам, подбираемым и назначаемым на должность. По своему происхождению принципы комплектования кадрами представляют собой нашедшие нормативное воплощение идеи, взгляды на то, каким требованиям должен отвечать сотрудник правоохранительного органа, чем руководствоваться сотрудникам кадровых подразделений при подборе и назначении на должность их персонала.

Закрепленные в норме закона принципы не существуют сами по себе вне конкретной деятельности. Они выполняют познавательную, нормативную функцию и функцию преобразования, практического применения в реальных условиях деятельности. Если задачи деятельности закрепляют, что необходимо сделать для реализации ее цели, то принципы определяют, чем необходимо руководствоваться при ее осуществлении.

Сформулированные в законодательстве и подведомственных нормативных правовых актах принципы имеют общий характер, непосредственное практическое значение и относятся к содержанию всех направлений деятельности, организационным формам и практике осуществления кадровой работы, обеспечивающей решение основных задач комплектования кадрами.

Законодательная фиксация принципов кадровой работы в правовых актах создает предпосылки для того, чтобы объективные требования ее закономерностей, сформулированные в виде обязательных правил, неизбежно использовались персоналом кадровых аппаратов правоохранительных органов исходя из целей и задач соответствующих правоохранительных органов и их подразделений.

Реформы в правоохранительной сфере должны носить предсказуемый, плановый, поэтапный характер, основываться на принципах укрепления правоохранительных органов, их кадрового потенциала.

Принципы комплектования кадрами весьма разнообразны и относятся как к организации работы кадровых аппаратов, так и касаются общих и специальных требований, предъявляемых к отбору, расстановке, перемещению лиц, назначаемых на должность или перемещаемых по должности.

Посредством применения принципов комплектования кадрами реализуется кадровая политика государства. Практическая реализация принципов комплектования кадрами и есть кадровая политика. Данные понятие рассматриваются в соотношении статики и динамики и образуют единое целое в совокупности деятельности и ее цели.

3. Система комплектования кадрами правоохранительных органов, подбора и отбора граждан на службу представляет собой определенную логическую последовательность действий сотрудников кадровых аппаратов, руководителей структурных подразделений учреждений и органов, в результате которых собирается, обрабатывается и анализируется информация о кандидате на службу (работу), среде его функционирования. На основе этой информации впоследствии руководством органа вырабатывается управленческое решение о приеме (отказе в приеме) на службу (работу) и организуется его исполнение.

Правовое регулирование комплектования кадрами направлено, в конечном счете, на обеспечение четкости и планомерности работы кадровых служб, повышение качественного состава персонала, исключение элементов субъективизма в отборе и перемещении работников. Оно выступает в качестве гаранта прав граждан, привлекаемых на службу (работу) в правоохранительные органы.

Комплектование кадрами, как правовой субинститут, включает в себя совокупность норм, закрепляющих права и обязанности (компетенция) субъекта управления по работе с кадрами, права и обязанности кандидатов на службу в правоохранительные органы и действующего персонала, требования, предъявляемые к персоналу, прохождение службы, порядок замещения должностей.

4. Формирование организационной и правовой основ комплектования кадрами правоохранительных органов Российской Федерации неразрывно связанно с процессом становления и развития новой российской государственности, изменениями статуса органов государственной власти Российской Федерации.

Российская милиция и пенитенциарная система после распада СССР осуществляла свою деятельность в трудных условиях весьма сложной внутриполитической и экономической обстановки, продолжающихся бурных экономических и политических преобразований, распада ранее действовавших институтов власти и др. Законодательная база, по существу, устарела и не соответствовала новым правовым отношениям, возникшим в результате перестройки экономики. Экономический кризис и распад устоявшихся годами хозяйственных связей негативно отразились на материальном положении пенитенциарных учреждений. Рост преступности и отсутствие при этом должного финансирования привел к тому, что места лишения свободы оказались перегуженными, что значительно усложнило работу персонала учреждений. Низкая заработная плата работников милиции и пенитенциарной системы, несоразмерная с тяжелыми физическими и психологическими условиями работы, привела к оттоку квалифицированных кадров. К этому следует добавить их негативный имидж, созданный СМИ в угоду сложившейся политической конъюнктуре.

5. Несмотря на попытки улучшения системы стимулирования и социальной защищенности работников правоохранительных органов, многие законодательные положения остались нереализованными. Это было обусловлено объективными причинами политического и социально-экономического характера. Вместе с тем действующее законодательство укрепило правовое положение сотрудников, способствовало сокращению оттока кадров из милиции и уголовно-исполнительной системы, служило развитию социальных гарантий, в значительной мере способствовало привлечению персонала для работы в ОВД и УИС. Благодаря этому созданы предпосылки для закрепления сотрудников милиции и УИС, укрепления кадрового потенциала ведомства, обеспечения выполнения сотрудниками профессиональных обязанностей в соответствии с законом, исключения произвола при их увольнении в случае невыполнения приказов, противоречащих закону и др.

6. Опыт кадровой политики показывает, что она формировалась, проводилась и развивалась в соответствии с теми задачами, которые ОВД и УИС приходилось решать на различных этапах своей деятельности.

С учетом качественного состава кадров и потребности в замещении соответствующих должностей осуществляется формирование резерва. Требования, предъявляемые к кадрам, были дифференцированы в зависимости от выполняемых задач и функций. Важное значение в рамках научно обоснованной кадровой работы в органах и учреждениях УИС получила деятельность психологической службы.

7. После принятия Конституции РФ впервые законодательно были закреплены функции кадровых служб государственных органов, были разработаны Квалификационные характеристики выпускников образовательных учреждений МВД России (высшая и средняя квалификация) и Квалификационные требования к сотрудникам основных служб органов внутренних дел МВД России, была предпринята попытка нормативного закрепления профессионально-квалификационных характеристик по должностям в органах внутренних дел.

Еще одним весьма значимым направлением кадровой работы было закреплено оказание помощи сотрудникам, защита их прав и интересов. В этой связи первоочередное внимание было уделено вопросам укрепления и развития социальной сферы учреждений, оказание помощи в решении социальных и бытовых вопросов сотрудникам, ветеранам, семьям погибших или утративших трудоспособность сотрудников.

8. В рассматриваемый период впервые и в ОВД и в УИС были приняты Концепции совершенствования работы с кадрами, которые являлись первой программой формирования кадровых ресурсов органов внутренних дел и уголовно-исполнительной системы.

9. Политика государства в сфере охраны от преступных посягательств на права граждан, правопорядок и законность традиционно рассматривалась, прежде всего, под углом зрения борьбы с преступностью. Эта политика в зависимости от состояния внутреннего и внешнего положения страны соответствующим образом изменялась то в сторону ужесточения карательного воздействия, то его частичного смягчения. Но она всегда ассоциировалась с состоянием правопорядка в государстве, с необходимостью его укрепления в первую очередь в сфере противодействия преступности.

В нынешнем правовом поле сделан акцент на защиту прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка, обеспечение безопасности правоохраняемых ценностей. Вводимые в российское законодательство общепризнанные правовые нормы и механизмы должны опираться и взаимодействовать с утвердившимися и оправдавшими себя в современных условиях традиционными для нас правовыми институтами.

За минувшие десятилетие в правовом регулировании организации и деятельности правоохранительных органов произошли кардинальные изменения. Даже с учетом значительного удельного веса дискреционных полномочий, свойственных полиции всех стран мира, деятельность сотрудников правоохранительных органов введена в жесткие рамки закона, пусть и не всегда совершенного в технико-юридическом отношении.

10. Выполнение сотрудниками несвойственных функций отрицательно сказывается на их качественном составе, организации взаимодействия с населением. Ими утрачиваются оперативные навыки, интерес к работе в целом, установлению доверительных отношений с гражданами. Порочная практика использования милиционеров не по назначению способствует как повышению нагрузки по основной работе на других сотрудников, так и дисквалификации сотрудников, задействованных на других работах.

Другим немаловажным фактором, затрудняющим службу в органах внутренних дел, является недостаточность надежных гарантий правовой защиты сотрудников и низкий уровень обеспеченности материально-бытовыми условиями.

В этой связи каждый этап реформы должен сопровождаться укреплением статуса сотрудников правоохранительных органов, укреплением их социальной и правовой защиты. Реформирование правоохранительных органов должно быть последовательным, постепенным и прозрачным, а кадровая политика четкой, понятной и поддерживаемой как в самих правоохранительных органах, так и в обществе. Только в этом случае реформирование может иметь социальный эффект, обеспечит укрепление системы правоохранительных органов профессиональными кадрами и соответственно создаст предпосылку для реализации возложенных задач и функций.

11. В качестве предпочтительного кадрового резерва можно рассматривать гражданских специалистов среднего возраста, которые оказались без работы по сокращению штатов, ликвидации предприятий, в основном оборонного комплекса. Эти люди отличаются наименьшей коррумпированностью, порядочностью, техническими знаниями, без которых невозможно раскрытие преступлений. Именно на эту категорию должно быть направлено внимание сотрудников кадрового аппарата.

12. Улучшение количественного и качественного состава кадров правоохранительных органов возможно при выполнении следующих условий:

Систему кадрового обеспечения необходимо существенным образом модернизировать. Денежное содержание, материальное обеспечение сотрудников целесообразно довести до уровня, соответствующего сложности и опасности их труда, гарантирующего их экономическую независимость, надежную антикоррупционную защиту, способную предотвратить отток квалифицированных специалистов в коммерческие структуры.

Организовать тщательный профессионально-психологический отбор, повысить квалификационные требования к лицам, претендующим на работу в правоохранительных органах, установив в качестве обязательных критериев их профессиональной пригодности безупречную нравственную репутацию и служебную справедливость. Периодически осуществлять проверку их пригодности к качественному выполнению профессиональных функций.

Полностью исключить из числа кандидатов на службу ограниченно годных по заключению центра психологической диагностики, поскольку это приводит к постоянному росту группы повышенного риска и нежелательным последствиям.

Наладить взаимодействие правоохранительных органов и СМИ для формирования в глазах общественного мнения адекватного образа сотрудника, поскольку положительные примеры работы, в отличии от отрицательных, не становятся достоянием гласности.

До тех пор, пока работа в правоохранительных органах не станет престижной в глазах гражданского населения, будет сохраняться текучесть кадров, отсутствие конкурсного отбора лиц, поступающих на службу, закрепление профессионального звена сотрудников.