Лицензирование предпринимательской деятельности: Правовой аспект

Актуальность темы

исследования. Формирование в России рыночной экономики вызывает необходимость постоянного совершенствования и поиска новых правовых средств государственного регулирования предпринимательской деятельности. При этом воздействие на субъектов предпринимательской деятельности реализуется в форме обязательных требований, которые предъявляются к ним на разных стадиях осуществления определенных видов предпринимательской деятельности. В ряду таких требований установлено и требование, состоящее в необходимости получения предпринимателем лицензии. Причем регламентация этого требования, как на уровне законодательных актов, так и принимаемыми в соответствии ними подзаконных нормативных актов, позволяет утверждать, что сложился правовой институт лицензирования предпринимательской деятельности.

Рассмотрение проблем лицензирования предпринимательской деятельности является достаточно актуальным, поскольку значительное число видов предпринимательской деятельности подлежат лицензированию. Среди них такие виды деятельности, как банковская деятельность, страховая деятельность, деятельность профессиональных участников рынка ценных бумаг, оценочная деятельность, аудиторская деятельность и др. И хотя количественный состав лицензируемых видов предпринимательской деятельности существенным образом уменьшился после вступления в действие Федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности"1, влияние этого института на деятельность предпринимателей несомненно велико. Складывающиеся при этом отношения требуют не только адекватного нормативного регулирования, но и серьезного теоретического осмысления.

Необходимо признать, что существующее нормативно-правовое регулирование лицензирования предпринимательской деятельности не является совершенным. Нормы Закона о лицензировании 2001 года не обеспечивают в полной мере регламентацию этого правового института, не установлен общий перечень лицензируемых видов предпринимательской деятельности, для его уяснения необходимо обращаться к иным законодательным актам, в которых.

1 СЗ РФ. 2001. N2 33 (часть 1). Ст. 3430. Действует с изменениями, включая от 11 марта 2003 года. Далее — Закон о лицензировании 2001 года, Закон о лицензировании. определен также и порядок лицензирования таких видов предпринимательской деятельности. Например, в Законе РФ от 27 ноября 1992 года № 4015−1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации"1 определены виды страховой деятельности и, соответственно, порядок предоставления лицензий на осуществление таких видов деятельностив Федеральном законе от 3 февраля 1996 года № 17-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР"2 установлен перечень банковских операций, которые подлежат лицензированию также в особом порядке, предусмотренном этим законом.

Недостаточность правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности проявляется и в отсутствии общего понятийного аппарата этого института, что представляет определенную сложность его практического применения. В частности, понимание лицензии как специального разрешения, данного в Законе о лицензировании 2001 года, не всегда прослеживается в иных законодательных актах, действующих в сфере лицензирования предпринимательской деятельности. Например, в ст. 11 Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395−1 «О недрах» (в ред. от 3 марта 1995 года)3 лицензия определена как документ. Отсутствие общего понятийного аппарата негативным образом влияет и на определение контрольных полномочий лицензирующих органов. Так, в соответствии с Законом о лицензировании 2001 года предусмотрена возможность приостановления действия и аннулирования лицензий лицензирующими органами в случаях выявленных нарушений, согласно же иным законодательным актам возможен отзыв лицензии, ограничение ее действия, аннулирование и приостановление также возможно, но уже по другим основаниям. Это только незначительная часть существующих проблем.

В настоящей работе сделана попытка выявить и теоретически осмыслить недостатки нормативно-правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности и предложить пути реформирования соответствующего регулирования.

Указанные обстоятельства определяют актуальность проблемы, ее научное и практическое значение и обусловливают выбор данной темы.

1 ВВС. 1993. № 2. Ст. 56. Действует с изменениями, включая от 10 декабря 2003 года. Далее — Закон об организации страхового дела.

2 СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492. Действует с изменениями, включая от 30 июня 2003 года. Далее — Закон о банках и банковской деятельности.

3 ВВС. 1992. № 16. Ст. 834. Действует с изменениями, включая от 6 июня 2003 года. Далее — Закон о недрах.

Степень разработанности темы. Современное состояние диссертационных исследований в области правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности характеризуется наличием научных работ, анализирующих лицензирование предпринимательской деятельности как самостоятельного административно-правового института. Это, например, диссертационная работа С. А. Тарасова «Лицензирование как метод государственной разрешительной политики в сфере предпринимательской деятельности» (Москва, 2001).

Кроме того, лицензирование предпринимательской деятельности рассматривается наряду с иными правовыми средствами государственного регулирования. предпринимательской деятельности. Это диссертационные исследования C.B. Игнатьевой «Государственное регулирование предпринимательской деятельности в России: (теоретико-правовой аспект)» (Санкт-Петербург, 1996), К. Б. Комарова «Государственное управление: (средства в экономической сфере)» (Екатеринбург, 2000), Д. В. Уткина «Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности в России» (Москва, 2001) и др. Несколько иной подход к анализу лицензирования предпринимательской деятельности предложен в диссертационной работе В. Д. Мельгунова «Административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности» (Москва, 2001).

Некоторые исследования лицензирования предпринимательской деятельности, акцентируют внимание на комплексном характере этого правового института. Среди них диссертационная работа Ж. А. Ионовой «Правовые проблемы государственной регистрации и лицензирования предпринимательства» (Москва, 1997).

Несомненный интерес вызывает подход, избранный А. В. Хвалиной для исследования проблем лицензирования, и реализованный в диссертационной работе «Оказание юридической помощи хозяйствующим субъектам по спорам, возникающим из лицензионной деятельности» (Москва, 2001).

Предмет исследования. В основу диссертации положены российские законодательные и иные нормативно-правовые акты, регламентирующие общие и специальные вопросы лицензирования отдельных видов предпринимательской деятельностисудебная практика, обеспечивающая единообразное применение указанных нормативных актовисследования ведущих ученых-юристов в области предпринимательского права, административного права и гражданского права, а также теории государства и права.

В работе использован опыт законодательного регулирования лицензирования предпринимательской деятельности, существующий на Украине, в ФРГ и США.

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе теории предпринимательского, административного и гражданского права провести комплексное исследование проблем правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности. Исходя из указанной цели, автор ставит следующие задачи:

1. Систематизировать правовые нормы, регулирующие лицензирование предпринимательской деятельности, уяснить практику их применения.

2. Изучить работы ученых-правоведов, посвященные исследованию отношений, возникающих в указанной сфере.

3. Выявить и проанализировать следующие основные проблемы: а) понятие и принципы лицензирования предпринимательской деятельностиб) понятие и виды лицензий, предоставляемых на осуществление предпринимательской деятельностив) критерии лицензируемых видов предпринимательской деятельности, перечень видов такой деятельностиг) понятие лицензионных требований и условий, заявительного и разрешительного способов предоставления лицензий, характеристики лицензионных сборовд) соотношение лицензирования с иными правовыми средствами государственного регулирования (государственной регистрацией, сертификацией, аккредитацией, аттестацией) — е) полномочия органов власти в сфере лицензирования предпринимательской деятельностиж) применение санкций и мер ответственности за нарушение требований нормативных правовых актов о лицензировании предпринимательской деятельности.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: системный, логический, технико-юридический. Для уяснения современных подходов к теме проведен исторический анализ разрешительной системы осуществления торговой деятельности, введенной в России во второй половине XIX века. Кроме того, при исследовании темы диссертационной работы использован метод сравнительного правоведения, в рамках которого сопоставляется соответствующее нормативно-правовое регулирование рассматриваемых проблем лицензирования предпринимательской деятельности в Российской Федерации и на Украине.

Теоретической основой исследования являются научные труды отечественных правоведов как в области общей теории права, так и отраслевых юридических наук. Среди них следует выделить работы:

— ученых конца XIX — начала XX веков: П. П. Цитовича, Г. Ф. Шершеневича.

— известных современных ученых: С. С. Алексеева, А. Б. Агапова, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, А. Б. Венгерова, Г. А. Гаджиева, Т. М. Гандилова, Е. Ю. Грачевой Е.П. Губина, Д. И. Дедова, И. В. Ершовой, J1.Г. Ефимовой, J1.A. Калининой, A.A. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, А. Н. Козырина, Ю. В. Кудрявцева, Г. А. Кузьмичевой, O.E. Кутафина, В. В. Лазарева, Б. М. Лазарева, В. В. Лаптева, П. Г. Лахно, C.B. Липеня, Н. С. Малеина, A.B. Малько, В. К. Мамутова, Н. И. Матузова, B.C. Мартемьянова, О. М. Олейник, В. Ф. Попондопуло, О. Н. Садикова, В. В. Толстошеева, К. Ю. Тотьева, Г. А. Туманова, Е. С. Фролова и др.

Научная новизна работы состоит в комплексном исследовании института лицензирования предпринимательской деятельности. В рамках данной работы проанализированы теоретические проблемы действующего нормативно-правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности, сформулированы конкретные предложения по совершенствованию такого регулирования.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие теоретические положения, выносимые на защиту:

1. Теоретические подходы к пониманию лицензирования предпринимательской деятельности различны. Основные из них заключаются в следующем. Лицензирование предпринимательской деятельности рассматривается как правовое средство государственного регулирования рыночных отношений. Существованием этого правового средства предопределено наличие в действующем законодательстве требования, состоящего в необходимости получения лицензии при осуществлении определенных видов предпринимательской деятельности. Вследствие этого, лицензирование предпринимательской деятельности может быть определено также в качестве элемента легитимации деятельности предпринимателя. Кроме того, наличием такого требования в законодательных актах обусловлено и существование лицензионного правового режима, действие которого распространяется на всех предпринимателей, осуществляющих лицензируемые виды деятельности.

Эти теоретические подходы к пониманию и, следовательно, к изучению лицензирования предпринимательской деятельности взаимосвязаны, они дополняют друг друга, отсутствие какого-либо из них не позволит всесторонне и полно проанализировать проблемы лицензирования предпринимательской деятельности.

2. Нормативно-правовое регулирование определения видов предпринимательской деятельности, подлежащих лицензированию, и порядка лицензирования этих видов предпринимательской деятельности является составной частью установления правовых основ единого рынка и относится к исключительной компетенции Российской Федерации.

3. Потребность информационного обеспечения предпринимательской деятельности предполагает необходимость ведения сводного реестра лицензий, предоставленных уполномоченными органами на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности. Полномочия по ведению такого реестра могут находиться в компетенции Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации.

4. Отсутствие права у индивидуального предпринимателя на получение лицензии на осуществление определенного вида предпринимательской деятельности должно быть установлено в законодательных актах, которые регламентируют общие требования к такому виду предпринимательской деятельности, а не в положении о лицензировании этого вида деятельности.

5. Критерием отнесения отдельных видов деятельности к лицензируемым видам деятельности, помимо указанного в Законе о лицензировании, является возможность воздействия при осуществлении такой деятельности на неограниченное число лиц и вовлечение их в эту деятельность, влияние на имущественные интересы этих лиц.

6. Термин «лицензионные требования и условия» может быть заменен термином «лицензионные требования», поскольку «требования» более общее понятие по отношению к понятию «условия». Лицензионные требования — это совокупность установленных специальными законами и положениями о лицензировании конкретных видов деятельности правил, соответствие которым является условием предоставления лицензии соискателю, их выполнение также обязательно для лицензиата при осуществлении лицензируемого вида предпринимательской деятельности.

При определении лицензионных требований необходимо конкретно указывать, кому они адресуются: соискателю лицензии или лицензиату.

7. Уплата лицензионного сбора (сбора за предоставление лицензии) должна осуществляться после принятия решения о предоставлении лицензии, при этом конкретный размер лицензионного сбора может быть предусмотрен только законом, и определяться исходя из специфических особенностей определенного вида предпринимательской деятельности.

8. Перечень оснований применения санкций за нарушение требований нормативных правовых актов о лицензировании предпринимательской деятельности должен содержаться в законодательных актах и носить закрытый характер. Основания применения таких санкций следует определять четко и конкретно, не допуская возможности выбора уполномоченным органом различных вариантов решения вопроса об их применении.

Практическая значимость исследования. Теоретические выводы и практические рекомендации, обоснованные в работе развивают и дополняют отдельные положения науки предпринимательского права, могут быть использованы при совершенствовании действующего нормативного регулирования в области лицензирования предпринимательской деятельности, в правоприменительной деятельности.

Апробация результатов исследования. Работа подготовлена на кафедре предпринимательского (хозяйственного) права Московской государственной юридической академии, где проведено ее обсуждение и рецензирование Ряд предложений нашли отражение в публикациях автора, а также были предметом выступлений на межвузовских конференциях «Правовое регулирование предпринимательской деятельности» (Москва, 2002 год), «Актуальные вопросы теории гражданского и предпринимательского права» (Москва, 2003 год).

Структура диссертации определяется целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих двенадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение

.

Разнообразие правовых средств, ограничивающих свободу предпринимательской деятельности, зависит от экономической политики, проводимой государством. При этом отмечается, что «. научные споры должны идти не об отмене или сохранении свободы предпринимательства, а о пределах этой свободы"1. Как указывается, «свобода не может считаться неприкосновенным правомибо закон всегда ее касается, ограничивая во имя чужой свободы и общественной пользы, и судьей этих ограничений, может быть только сам закон, как высшее начало, а не подчиненное ему лицо"2.

Свобода экономической деятельности провозглашена Конституцией Российской Федерации в качестве одного из принципов экономических основ конституционного строя. В диссертационном исследовании рассмотрены проблемы лицензирования предпринимательской деятельности как одного из правовых средств ограничения такой свободы.

На день написания диссертации в России установлено более 120 видов деятельности, подлежащих лицензированию только на основе Закона о лицензировании. Это факт свидетельствует далеко не о либеральной политики нашего государства в сфере экономики. Мы отмечали, какое количество лицензируемых видов деятельности предусмотрено законодательством ряда западных стран, напомним только, что, например, на Украине оно, в два раза меньше по сравнению с российским.

Отказаться вообще от практики лицензирования любых видов деятельности, не только предпринимательской, представляется нецелесообразным, хотя можно подумать и о таком варианте, заменив лицензирование видов предпринимательской деятельности, связанных, например, с применением опасных объектов при ее осуществлении, сертификацией таких объектов. Если же вид деятельности, который предполагается осуществлять, связан с привлечением квалифицированных специалистов и должен осуществляться ими, то может быть достаточно и.

1 Попондопуло В. Ф. Проблемы правового режима предпринимательства (12.00.04) / Санкт-Петербургский гос. ун-т.-СПб, 1994. С. 17.

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Ч. 1. М., 1984. С. 34. документа, подтверждающего квалификацию этого лица, полученного в порядке аттестации.

Но следует учитывать, что опыт зарубежных стран с развитой рыночной экономикой (США, Германия, Япония, Австрия) свидетельствует о присутствии в законодательстве и практике такого правового института. Отказываться от этого средства регулирования и нам не стоит, другой вопрос — какие виды деятельности должны быть лицензируемыми. Отсюда необходимо решение вопроса о критериях лицензирования того или иного вида деятельности. Причем вопрос этот должен быть решен не формальным образом, как в действующем Законе о лицензировании, с использованием общих фраз и формулировки «о невозможности регулирования иными методами, кроме как лицензирование», а обстоятельно и четкотакие критерии должны быть сформулированы конкретно, некоторые предложения в этом направлении были представлены в диссертационном исследовании.

В диссертационной работе исследованы не только проблемы, связанные с теоретическими основами лицензирования (понятие, принципы, некоторые аспекты порядка проведения), но и вопросы истории возникновения и развития этого института, практики правового регулирования. Рассмотрение ряда вопросов теории государственного управления позволили изложить проблемы лицензирования и с иной точки зрения, проанализировать соотношение лицензирования предпринимательской деятельности с иными средствами государственного регулирования.

Представляется, что избранная структура работы, в которой лицензирование рассматривается в двух аспектах, с одной стороны, как одно из правовых средств государственного регулирования экономики, а, с другой, — как комплексный институт, показала всю сложность и многогранность указанной проблемы. При этом существующее нормативное регулирование не всегда отражает отмеченные моменты и нуждается в определенном пересмотре. Некоторые предложения, касающиеся совершенствования нормативно-правового регулирования лицензирования предпринимательской деятельности, были изложены в диссертационной работе.