Контроль как функция управления в социальной сфере региона

В российском обществе наметились некоторые тенденции выхода из того системного кризиса, в котором оно оказалось в 90-х годах XX века. Эти тенденции связаны, прежде всего, с усилением государственного регулирования социально-экономических процессов и продолжением рыночных реформ. Следует отметить, что эти весьма противоречивые тенденции делают необходимым теоретический анализ особенностей управления социальной сферой в современных условиях и, в частности, контроля как одной из важнейших функций этого управления.

Контроль как функция управления в социальной сфере выступает как разновидность социального контроля, имеющего прочную традицию в качестве социологической категории.

Социальный контроль — это одно из сложных явлений общественной жизнедеятельности. Он охватывает разнообразные сферы социальной действительности и находит специфическое выражение в рамках многих общественных процессов. Но, превде всего, естественно, он связан с проблемой власти и государственного управления, — той проблемой, которая актуализируется в современных российских условиях.

Ясно, что нашему государству необходима сильная, эффективная власть. И одновременно власть умная, компетентная, гибкая, органически включающая столь же гибкие и эффективные механизмы социального контроля.

В силу своей универсальности контроль выступает как необходимая составная часть любой высокоорганизованной деятельности, поддержания социального порядка, обеспечения безопасности общества и т. п.

Но особое значение он имеет в управлении социал>ной сферой, так как именно в ней происходит воспроизводство субъектов социального процесса, т. е. в пространстве социальной сферы реализуется социальная политика государства, социальные и гражданские права человека.

Специфика социальной сферы определяется деятельностью людей (являющейся интегративной стороной, свойством, конституирующим её становление), направленной на удовлетворение данной общественной потребности, социальными отношениями, возникающими в её ходе и социальными субъектами данной деятельности и отношений.

При этом в силу разнообразия социально-экономических, политических и культурных условий, проблема контроля в управлении социальной сферой имеет ярко выраженную региональную специфику.

Концепция социального контроля как самостоятельное направление социологических исследований была обоснована и сформулирована Г. Тардом, Э. Россом, У. Томасом, Ф. Знанецким и др. Значительное развитие эта теория получила в системно-функциональной школе в американской социологии.

Благодаря многолетним усилиям исследователей, понятие «социальный контроль» прочно вошло в категориальный аппарат современной социологии управления Концепция социального контроля, как правило, включается в лекционные курсы и учебные пособия и рассматривается в качестве перспективного направления социологических исследований.

Проблема контроля, безусловно, привлекала внимание отечественных исследователей. В 70−80 г. г. XX века появилось немало работ, в которых обстоятельно рассматривались различные виды социального контроля, подробно разбирались вопросы технологии контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни, а также в области управления социальной сферой (М.С. Студеникина,.

A.M. Яковлев, Г. А. Соловьев, К. Е. Игошев, И. В. Шмаров, А. Я. Слива,.

B.М. Горшенев, И. Б. Шахов и другие).

В этих работах раскрыта специфика отдельных институтов и механизмов социального контроля, конкретных форм и методов их деятельности.

Так же следует отметить исследования социологов г. Саратова, где сложилась своеобразная научная школа изучения социального контроля во главе с Г. В. Дыльновым, а также научную школу регионологии г. Саранска под руководством А. И. Сухарева.

Авторы последовательно проводят мысль о необходимости раскрыть роль социального контроля в стабилизации обстановки в стране, ее возрождении и прогрессивном развитии. В ряде работ рассматриваются региональные и муниципальные аспекты контрольной деятельности.

Большой вклад в определение понятия социальной сферы, ее развитие, обобщение накопленного практического опыта управлением социальными процессами в обществе внесли Э. М. Андреев, Г. А. Антонюк, Ю. Е. Волков, В. И. Герчиков, Т. М. Дридзе, Л .Я. Дятченко В. Н. Иванов, Л. Н. Коган, Н. И. Лапин, П. П. Лузан, А. И. Пригожин, В. З. Роговин, В. М. Рутгайзер, Ж. Т. Тощенко, В. В. Щербина и др. В их работах изложены результаты изучения проблем управления социальной сферой на предприятии и в организации, вопросы диагностики в системе социального управления, социального планирования и проектирования, предложены социальные технологии.

Масштабные исследования и тщательный анализ реальной социальной ситуации и социальной политики нашли отражение в монографиях В. И. Жукова, К. И, Микульского, Г. В. Осипова, Т. И. Заславской, Н. М. Римашевской и других.

В продолжение российской социологической традиции анализа структуры общества в направлении более системной детализации ее элементов внесли важную лепту работы: В. Г. Афанасьева, B.C. Барулина, И. Н. Барыгина, В. В. Василькова, В. Г. Виноградского, Г. Е. Зборовского, М. В. Лашиной, В. П. Рожина, В. А. Ребрина, М. Н. Руткевича, Э.С.

Маркаряна, В. М. Соколова, А. К. Уледова, Р. И. Эпштейна, И. П. Яковлева и других.

Далее в отношении социальной сферы обозначились различные подходы, а дальнейший теоретический анализ связан с именами В. З. Роговина, С. И. Барзилова, Б. В. Князева, Н. И. Дряхлова, В. Я. Нечаева, С. Д. Шавеля, Г. М. Кац и других.

Наибольший вклад в разработку категории «социальная сфера» и вопросов управления в социальной сфере внесли ученые школы «социологии социальной сферы», сформировавшейся с 90-х годов прошлого века на базе Московского государственного социального университета (В.И. Жуков, В. Н. Ковалев, Г. И. Осадчая, О. А. Уржа и другие).

Вследствие этого, можно констатировать определенную степень изученности темы, что подготовило почву для дальнейших шагов по пути исследования. Однако сам за себя говорит тот факт, что на сегодняшний день нельзя назвать ни одной монсграфической работы, раскрывающей с достаточной полнотой специфику контрольной деятельности в социальной сфере.

Поэтому можно сделать вывод о том, что данный аспект управления социальной сферой недостаточно освещен в отечественной социологической литературе и нуждается в дальнейшем систематическом изучении.

Этим определяется выбор цели диссертационного исследования: раскрыть теоретико-методологические основы и социологический аспект регионального механизма контроля в управлении социальной сферой.

Исходя из целевой установки исследования, автор ставит следующие задачи исследования:

— представить управленческий контроль в социальной сфере как вид социального контроля в условиях модернизации российского общества.

— показать социальную сферу как специфический объект управленческого контроля.

— выявить основные связи контроля с другими функциями и методами управления в социальной сфере.

— проанализировать механизм управленческого контроля в социальной сфере регионе и выявить его основные компоненты и взаимосвязи между ними.

Объектом исследования выступает социальная сфера региона.

Предметом исследования является контроль как функция управления социальной сферой региона.

Теоретическая и методологическая основы исследования были сформированы на базе комплексного социологического подхода, связанного с системным подходом к исследованию предмета Именно такой подход, реализуемый в диссертационном исследовании, дает возможность перейти от общего теоретического обоснования принципов и функций управления социальной сферой к выработке конкретной и целостной концепции регионального управления этой сферой в контексте социально-контрольной деятельности.

В качестве методологической основы диссертации использованы, прежде всего, системный подход и структурно-функциональный анализ, позволяющие раскрыть взаимосвязь предмета исследования с глубинными общественными структурами и закономерными социальными процессами конкретного общества. В изучении отдельных сторон предмета исследования использовались специальные методы: анализ документов и статистических данных, экспертные оценки, вторичный анализ ряда социологических исследований, проведенных Институтом государственной службы и управления Пензенского государственного университета с участием автора.

Существенное значение в концептуальном обосновании диссертационного исследования имели идеи выдающихся отечественных и зарубежных исследователей о сущности, механизме и формах функционирования социального контроля, о социальной сфере и управлении.

В осмыслении современного состояния социальгой сферы в российском обществе, управленческого контроля в ней диссертант опирается на конструктивные идеи, выводы, обобщения, представленные в материалах дискуссий и обсуждений, развернувшихся в научной литературе, периодической печати последних лет.

Учитывая то, что тема диссертационного исследования находится «на стыке» ряда гуманитарных и экономических дисциплин, автор обращается к материалам смежных наук, к данным, опубликованным в специальной литературе.

Эмпирической основой диссертационного исследования были законодательно-нормативные документы Российской Федерации и Пензенской области, материалы государственной и ведомственной статистики, официальные документы контрольных органов (аппарата Главного федерального инспектора по Пензенской области, Счетной палаты Пензенской области, Контрольно-ревизионного управления (в настоящее время — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора) Минфина России в Пензенской области).

Для сравнительного анализа федерального и регионального законодательства в социальной сфере (бюджетного регулирования) были привлечены 25 экспертов из числа депутатов и ведущих специалистов аппарата Законодательного Собрания Пензенской области, специалистсв аппарата Главного федерального инспектора по Пензенской области, министерств и ведомств социального блока Правительства Пензенской области. Использовались материалы социологического исследования уровня и качества жизни населения, проживающих в зоне защитных мероприятий объекта хранения химического оружия в Пензенской области — 1 тыс. взрослых представителей семей (домохозяйств) в 2000 году с участием автора и 892 взрослых представителей семей (домохозяйств) в 2002 году по представленным выборкам (критерии отбора: количество членов в семье, источники доходов).

Научная новизна исследования связана с самой постановкой проблемы, недостаточно разработанной в социологическойлитературе.

Конкретные элементы новизны состоят в следующем:

— впервые представлена социологическая концепция контроля как функции управления в социальной сфере в условиях трансформации российского общества.

— выдвинуто и обоснованно положение о государственно-общественном управленческом контроле в социальной сфере как одной из разновидностей социального контроля и одном из условий формирования социального государства.

— показана связь функций контроля с программно — целевым и нормативными методами управления в социальной сфере.

— выявлена структура и технологии государственно-общественного контроля в социальной сфере региона. При этом структура представлена в следующих основных видах: государственный, муниципальный, ведомственный, внутриорганизационный, независимый (аудит) и общественный контроль. Технологии — в формах предварительного, текущего, последующего контроля и мониторинга, осуществляемых с помощью методов: анализа, обследования, проверки и ревизии. показана контрольная функция представительной власти субъекта Российской Федерации в связи с реализацией общегосударственных норм в региональном социальном законодательстве, представлена технология сравнительного анализа общегосударственного и регионального законодательства бюджетного регулирования социальной сферы. проанализирован механизм взаимодействия органов государственного управления, местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере.

Поставленные исследовательские задачи, а также методологические подходы и направления их реализации определили характер и содержание основных положений, выносимых на защиту:

1. Социальный контроль является объективно обусловлешым процессом, необходимым фактором развития общества. Контроль играет существенную роль в исполнении законов, в эффективности управления социальными процессами.

Контроль как социальный феномен носит двуединый характер: он направлен, во-первых, на выполнение конкретных управленческих решенийво-вторых, на поддержание, соблюдение социальных норм, создающих необходимые условия для реализации намеченных программ целенаправленной деятельности.

Контрольная функция служит одним из способов организованного воздействия на поведение социальных субъектов в целях решения определенных общественных задач (в т.ч. задачи создания правовой государственности). Социальный контроль содействует поддержанию целостности и организованности общества в период всесторонней модернизации, укреплению конституционного порядка, осуществлению объективно необходимых реформ в социальной сфере.

2. В условиях преобразований, которые происходят в российском обществе, роль контроля, осуществляемого органами государственного и муниципального управление неуклонно возрастает. Такой вывод диктуется не только логикой теоретических рассуждений и практическими уроками, которые наше общество вынесло из недавнего прошлого, но и рядом объективных факторов такими, как необходимость экономической, социальной и политической стабилизации, усиление борьбы с организованной преступностью, бюрократизмом и коррупцией в госаппарате, разработка действенных мер, способствующих нравственному оздоровлению общества.

3. Подчеркивая необходимость развертывания еще не использованного потенциала контрольной деятельности, осуществляемой системой управления в социальной сфере, не следует рассматривать ее как некое универсальное средство, обеспечивающее успех любой стратегии.

Контроль эффективен лишь в контексте разумной, научно обоснованной социальной политики, использования программно-целевого механизма её реализации. Это должен быть научно обоснованный процесс, сочетающий в себе повышение эффективности институтов социального контроля с соответствующим нормативно-организационным обеспечением.

4. В современных условиях приоритетной задачей является теоретическое осмысление и практическое совершенствование контрольной функции деятельности органов законодательной и исполнительной власти, общественных организаций в социальной сфере.

Особого внимания заслуживает проблема укрепления социально-нормативной основы контрольной деятельности путем развития нормотворческой функции государства, как на федеральном, так и на региональных уровнях.

В этом направлении важно, чтобы в процессе правотворчества региональный законодатель учитывал конкретные особенности субъекта Российской Федерации. Без учета реальных факторов, прежде всего, бюджетного регулирования, нормотворческая деятельность будет носить декларативный, формальный характер, а продвижение к социальному государству будет осуществляться лишь на словах, а не на деле.

5. Программно-целевому управлению и нормативному обеспечению реализации социальной политики должен соответствовать механизм взаимодействия органов государственного управления, местного самоуправления и общественных организаций в осуществлении управленческого контроля в социальной сфере. Он содержит в себе следующие основные компоненты:

— контроль за соответствием регионального законодательства, местных нормативных актов, общегосударственным нормам и их исполнением в социальной сфере;

— оценка обоснованности выделяемых бкджетных средств для нужд учреждений и организаций социальной сферы, отдельных категорий гражданоценка эффективности использования государственной и муниципальной собственности, находящейся в управлении учреждениями и организациями социальной сферы;

— контроль за целевым использованием бюджетных и внебюджетных средств;

— выявление отклонений, представление соответствующим органам предложений по устранению нарушений, применение к нарушителям санкций административного характера и морального воздействия.

Отсюда следует, что развитие социально-контрольных функций управленческих структур служит закономерным, необходимым фактором процесса становления социальной государственности, от которого зависит стабилизация всех общественных структур, успешное осуществление модернизации российского общества.

Научно-практическая значимость проведенного исследования определяется, прежде всего, его актуальностью и связана с тем, что теоретические выводы являются определенным приращением знаний в области теории и практики формирования правового государства.

В работе содержится ряд авторских трактовок и новых методологических подходов к анализу конкретных особенностей, форм и условий осуществления социально-контрольных функций триадой властных структур в процессе реформирования российского общества.

Сформулированные в диссертации конкретные рекомендации могут быть использованы в практической работе по совершенствованию контрольной деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на современном этапе.

Результаты диссертационной работы имеют опредшенное значение для планирования и организации эмпирических исследований процесса социального контроля. Основные полокения и выводы диссертации могут найти применение в педагогической практике — в процессе преподавания общей и политической, экономической социологии, социологии управления, социологии государства, права и других дисциплин для специальностей социально-экономического и правового профиля.

Теоретические положения, методологические подхэды, практические рекомендации, содержащиеся в диссертации, докладывались и обсуждались на заседаниях, теоретических семинарах и научно-практических конференциях кафедры «Управление и социология» Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета.

Основные выводы исследования были представлены в виде сообщений и тезисов на всероссийских и международных научно-практических конференциях по темам: «Актуальные проблемы развития современного российского общества» (Пенза, 2003 г.), «Прогнозирование и программирование социально-экономических процессов» (Пенза, 2003 г.), «Менеджмент и маркетинг в социальной сфере» (Пенза, 2004 г.).

Социально-экономическое развитие общества: система образования и экономика знания" (Пенза, 2004 г.), основные положения диссертации отражены в восьми авторских публикациях.

Диссертация была обсуждена на кафедре «Управление и социология» Института государственной службы и управления Пензенского государственного университета (2004 г.) и рекомендована к защите.

Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографического списка использованной литературы.

Заключение

.

Проведенный в диссертационном исследовании социологический анализ некоторых теоретических и практических вопросов, связанных со сложной и многогранной проблемой социального контроля, осуществляемого тремя ветвями власти в условиях правового государства, позволяет сделать следующие выводы.

Прежде всего, следует подчеркнуть, что социальный контроль выступает необходимым атрибутом общественного развития, это объективно детерминированный процесс, специфика которого определяется особенностями конкретных этапов эволюции общества. Контроль правомерно рассматривать как органический элемент (функцию) системы социального управления. От систематичности, действенности контроля во многом зависит качественная сторона управления, его оперативность, гибкость, оптимальность. Функция контроля играет существенную роль в исполнении законов и обеспечении социальной стабильности общества.

Контроль как социальная функция носит двуединый характер: он направлен, во-первых, на выполнение конкретных управленческих решений, во-вторых, на поддержание, соблюдение социальных норм, создающих необходимые условия для реализации намеченных программ общественной жизнедеятельности. Контрольная функция служит одним их путей организованного воздействия на поведение социальных субъектов в целях решения тех или иных общественных задач.

На «поверхности» общественной жизни контроль проявляется, главным образом, в виде применения тех или иных санкций (принуждение, наказание) либо каких-то мер поощрения, стимулирования позитивной активности граждан. Но задача исследователяпопытаться раскрыть глубинную сущность того или иного социального феномена. На наш взгляд, сущность социального контроля заключается в том, что он способствует разрешению противоречий, возникающих в процессе функционирования и развития общества. Его осуществление связано с объективной необходимостью сохранения динамического равновесия субъекта и объекта в процессе общественных преобразований и реформ. Социальный контроль содействует поддержанию целостности и организованности общества, укреплению конституционного порядка, совершенствованию исторически конкретных общественных отношений.

Проблема стабилизации социальной системы и обеспечения ее устойчивого развития приобретает особую актуальность в нашем обществе на современном этапе. Процессы широкомасштабных преобразований, начатые во второй половине 80-х гг., достаточно сложны и противоречивы. Сделаны лишь первые шаги по пути формирования гражданского общества и правового государства. Командно-административная система в экономической сфере подорвана, но далеко не разрушена. Полностью не преодолены негативные последствия тоталитарного режима, его рецидивы и пережитки сильны не только в массовом сознании, но и в социально-политической практике.

Сумеет ли общество преодолеть эти опасные тенденции? Для этого необходимы не только решительность, готовность к переменам, но и действенные средства для реализации назревших задач. К их числу, несомненно, относятся не только властные структуры правового государства, но и элементы гражданского общества, осуществляющие важные функции в сфере социального контроля.

Такой вывод диктуется не только логикой теоретических рассуждений, практическими уроками, которые наше общество вынесло из недавнего прошлого. Разумеется, нельзя рассматривать правовую государственность и конституционный контроль, осуществляемый системой троевластия, как некое универсальное средство, обеспечивающее успех любой стратегии. Он эффективен лишь в контексте разумной, научно-обоснованной социальной политики. Но ясно другое: социальный контроль — не формальный элемент, а сущностная, объективно необходимая черта нашего времени.

В связи с этим важно подчеркнуть, что призыв к совершенствованию социального контроля не следует воспринимать как требование его ужесточения. Дело в том, что бесконтрольность является не только криминогенным фактором. Практика показала: любое ослабление социального контроля (или, говоря социологическим языком, дисфункции в его деятельности) ведет к множеству негативных последствий — нарастанию элементов стихийности в общественном развитии, кризису социальной системы, распространению негативных явлений в сфере духовной жизни.

Совершенствование контроля позволяет более активно и последовательно бороться с проявлениями бюрократизма в деятельности государственного аппарата, сводить к минимуму волокиту и формализм в осуществлении управления, добиваясь неукоснительного исполнения правовых норм и управленческих решений.

В связи с этим огромное значение имеет функционирование системы «сдержек и противовесов», возникающей и действующей в результате разделения властей в демократическом конституционном государстве. По сути дела такая система выступает в качестве эффективного политико-правового механизма, способствующего, с одной стороны, обеспечению целей и задач государства, а с другойзащите прав и свобод гражданина.

Многие современные отечественные политики, воспитанные на авторитарных традициях политической жизни недавнего прошлого, с большим трудом усваивают элементарную истину: в демократшеском обществе единственным сувереном — источником и ограничителем государственной власти является народ, гражданин, личность. И нельзя силой навязать ему чуждые его интересам политику, законы, юридические нормы. Вот почему, как мы пытались показать, всесторонняя теоретическая разработка и практическая оптимизация контроля со стороны законодательной, исполнительной и судебной власти демократического государства приобретает ныне приоритетное значение. Это, в первую очередь, необходимо для обеспечения успешной и эффективной деятельности всех звеньев социального контроля.

Можно выделить ряд основных направлений оптимизации контрольной деятельности. Пристального внимания заслуживает проблема совершенствования правовой основы социального контроля путем развития нормотворческой функции государства. Очень важно, чтобы в процессе правотворчества законодатель учитывал конкретные особенности социальной действительности. Он должен как бы «соизмерять» содержание и задачи разрабатываемых норм с возможностями конкретных механизмов социального контроля. Без учета этих реальных факторов правотворческая деятельность будет носить декларативный, формальный характер, а продвижение по пути к правовому государству будет осуществляться лишь на словах, а не на деле.

При определении критериев эффективности необходимо обращаться к категориям цели и результата. Меру приближения к цели, результативность можно рассматривать как важнейший показатель эффективности. При этом результативность контроля должна быть соотнесена с общей системой социальных ценностей и норм, а также целей, которые ставит перед собой конкретное общество. Это требование зачастую нарушалось в условиях чрезмерной централизации управления экономикой, тоталитарных методов в организации государственной деятельности, вследствие чего рождалась бюрократическая практика «контроля ради контроля». Такая практика, типичная для застойного периода истории нашей страны, является весьма вредной и недопустимой на современном этапе, когда ставятся и решаются задачи формирования правовой демократической государственности.

В условиях становления правового государства очень важно обеспечить такие условия, чтобы в полной мере раскрывался социально-контрольный потенциал каждой ветви государственной власти. Это возможно лишь в атмосфере демократизации всей общественной жизни, развития основных институтов народовластия. Реализация при" ципов демократии ставит целый комплекс сложных проблем перед органами контроля.

Жизнь показывает, что наиболее перспективным, глубинным резервом усиления действенности контроля служит развитие инициативы социальных групп, коллективов и ассоциаций, ширских кругов населения. Будучи объективной тенденцией в процессе социального контроля в гражданском обществе, демократизация не происходит автоматически, стихийно, а реализуется через сознательную деятельность организаций, партий, органов прессы и других социальных субъектов.

Предпосылкой практических мер в этом направлении, на наш взгляд, выступает развитие эмпирических и теоретических исследований данной проблемы. Прежде всего, следует отметить значение конкретно-социологических исследований реального процесса социального контроля, осуществляемого тремя ветвями власти, с применением новейших методик, средств обработки информации и т. д. Пока таких изысканий осуществляется очень мало.

Для их развития необходима разработка теоретической базы, а именно-формирование теории социального контроля на основе методологических принципов и концептуальных положений политической социологии, теории государства и права, сравнительного правоведения.

Теория социального контроля должна включать и тактическую, прикладную часть — систематизированный набор теоретически осмысленных практических рекомендаций для оптимизации контроля в различных сферах жизнедеятельности общества. Эта задача носит комплексный характер и может быть решена лишь усилиями специалистов различного профиля.

Необходимо продолжить формирование системы государственно-общественного контроля, так как сейчас отдельные элементы этой системы действуют зачастую разрозненно. Координация элементов этой системы должна основываться на программно-целевом механизме реализации социальной политики и управления в социальной сфере, опираться на соответствующую нормативную основу: социальное законодательство и государственные минимальные социальные стандарты (ГМСС).

Необходимо выработка единых принципов и подходов, реализуемых в государственном, муниципальном, ведомственном, внутриорганизационном, независимом (аудите) и общественных видах контроля, при сохранении «естественной» специфики каждого из них.

В решении этой задачи большую роль играет развитие технологий управленческого контроля (в формах предварительного, текущего, последующего контроля и мониторинга, осуществляемых с помощью методов: анализа, обследования, проверки, ревизии), которые должны иметь соответствующее социологическое обеспечение.