В условиях развитого социалистического общества дальнейшее совершенствование управления экономикой, обеспечение научно-обоснованного руководства народным хозяйством составляют основу экономической стратегии КПСС и Советского государства. На ХХУ1 съезде партии подчеркивалось, что «вопросы руководства экономикой не просто хозяйственные, а политические, партийные. Экономическая политика, которую выдвигает партия на одиннадцатую пятилетку и 80-е годы, отражает коренные, жизненные интересы советского народа. Соединяясь, сливаясь с творчеством, инициативой, энергией масс, она обеспечивает неуклонное продвижение нашего общества по пути роста благосостояния трудящихся, создания материально-технической базы коммунизма!» *.
Для достижения высокой цели общественного производстванеуклонного подъема материального и культурного уровня жизни народа необходимы устойчивое поступательное развитие народного хозяйства, ускорение научно-технического прогресса и перевод экономики на интенсивный путь развития, более рациональное использование производственного потенциала страны, всемерная экономия всех р видов ресурсов и улучшение качества работы .
Совершенствование управления экономикой — единым народнохозяйственным комплексом — важнейшее условие повышения эффективности общественного производства и качества работы на основе широкого использования новейших достижений науки и техники, поскольку успешное решение грандиозных: задач коммунистического строительства во многом зависит от уровня экономического развития нашего го Материалы ХХУ1 съезда КПСС. — М.: Политиздат, 1981, с. 51.
2 Там же, с. 139. сударства. «Ведь именно в области экономики, — подчеркивалось на ХХУ1 съезде партии, — закладывается фундамент решения социальных задач, укрепления обороноспособности страны, фундамент внешней политики. Именно здесь создаются необходимые предпосылки успешного движения советского общества к коммунизму11*.
Вполне понятно, что переход к преимущественно интенсивным факторам развития экономики в СССР требует решения ряда ключевых народнохозяйственных задач. Одной из них является повышение качества продукции.
Борьба за повышение качества продукции необходима для успешного решения многих социально-экономических задач. В связи с этим ее следует рассматривать как курс не только современного, но и перспективного значения, магистральное направление экономического развития СССР. «Эффективная экономика, — отмечалось на ХХУ1 съезде КПСС, — это и высокое качество продукции, улучшение ее потребительских и технико-экономических свойств. Надо повысить качество всех видов промышленной и сельскохозяйственной продукции, постоянно расширять и обновлять ассортимент изделий в соответствии с современными потребностями научно-технического прогресса, а также о растущими запросами населения». Учитывая это, ХХУ1 съезд КПСС определил весьма высокий уровень требований, предъявляемых к качеству продукции: «Соответствие лучшим мировым и отечественным образцам — ни на что меньшее мы не можем и не должны соглашаться. К э-тому надо себя приучить, этого надо добиваться, решительно отбрасывая все устаревшее, отставшее, уцененное самой жизнью» 3.
Улучшение качества продукции — ключевой вопрос экономической политики КПСС, который постоянно находится в центре ее внимания и.
1 Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. 31.
2 Там же, с. НО.
3 Там же, с. 43. деятельности. Состоявшиеся майский и ноябрьский /1982 г./, а также июньский /1983 г./ Пленумы ЦК КПСС еще раз подтвердили, что последовательный курс на повышение качества продукции — это и потребность сегодняшнего дня и программная задача на будущее. Переход к интенсивному развитию экономики, соединение преимуществ социалистического строя с научно-технической революцией — задача, которая должна решаться и через улучшение качества продукции." Решающее значение, — подчеркнул в речи на июньском /1983 г./ Пленуме ЦК КПСС Генеральный секретарь ЦК КПСС товарищ Ю. В. Андропов,-приобретает ныне научно-техническая политика. Н>ас ждет огромная работа по созданию машин, механизмов и технологий как сегодняшнего, так и завтрашнего дня. Думается, однако, что стоило бы сосредоточить теперь главное внимание на таких целях соревнования, как повышение качества продукции, улучшение использования производственных мощностей, сырья, энергии, рабочего времени" *.
Вопрос о качестве продукции имеет прежде всего важный социально-экономический аспект. Ведь улучшение качества способствует повышению эффективности общественного производства, что чрезвычайно важно для роста материального и духовного уровня жизни советских людей. Изготовление продукции высокого качества эквивалентно ее дополнительному выпуску, продлевает сроки ее эксплуатации и использования, приводит к значительной экономии труда, сырья, материалов, топлива на единицу продукции. Строгие подсчеты свидетельствуют: изготовить лучше — значит изготовить больше. Например, Ворошиловградский тепловозостроительный завод им. Октябрьской революции впервые в стране освоил производство грузовых тепловозов 2 ТЭ 121 мощностью 8 тыс. лошадиных сил, технический уровень кото.
1 Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 14−15 июня 1983 г.
— М.: Политиздат, 1983, с. 10−12. рых выше уровня лучших зарубежных аналогов.
В отличие от ранее выпускаемого новый тепловоз мощнее на 25 процентов, а скорость его выше на 20 процентов. Или другой пример. Производственным объединением «Запорожтрансформатор» изготовлено б усовершенствованных силовых однофазных трансформаторов нового типа. Экономический эффект от их внедрения на Саяно-Шушенской ГЭС и Костромской ГРЭС составил около I млрд.руб.
Можно было бы привести и другие примеры, свидетельствующие о дальнейшем повышении качества советских изделий, внедрении новых видов продукции. Только на Украине за годы десятой пятилетки внедрено в производство 4,6 тыс. наименований новых видов продукции, в том числе 3,2 тыс. машин, оборудования, аппаратов, приборов. За это же время снято с производства более 2 тыс. морально устаревших конструкций машин и приборов. И в целом по стране ведется огромная работа по повышению технического уровня промышленных изделий, внедрению новых изделий в серийное производство.
На ХХУ1 съезде КПСС подчеркивалось, что «поворот к эффективности и качеству партия органически связывает с работой по совершенствованию производства на базе современной науки и техники. Темпы обновления новой техники будут ускорены примерно в 1,5 раза. При этом нельзя допускать, чтобы предприятия выпускали устаревшие по своим конструктивным решениям изделия, применение которых не дает ощутимого повышения производительности труда» -1-.
В то же время следует отметить, что выпуск продукции низкого качества наносит существенный экономический вред, отрицательно сказывается на удовлетворении общественных потребностей. Как сообр щалось, например, в «Правде», почти каждый пятый телевизор с цветным изображением бракуется в магазинах и ремонтируется до про.
1 Материалы ХХУ1 съезда КПСС, с. III.
2 См.: Правда, 1980, 21 авг. дажи. На устранение дефектов и замену этих телевизоров ежегодно расходуется около 50 млн руб.
Повышение качества продукции приобретает также важное внешнеполитическое значение. Продукция советских предприятий, предназначенная для экспорта, должна не только не уступать зарубежным образцам, но и быть лучше по сравнению с ними. Благодаря значительному повышению качества советских изделий постоянно увеличивается объем внешней торговли.
Машины и оборудование, включая атомные реакторы, электрогенераторы, автомобили, самолеты, экскаваторы, станки с маркой СССР, различные виды сырья широко известны за пределами нашей страны. Среди них значительное количество изделий, выпускаемых предприятиями Советской Украины. Продукция Бердянского опытного нефтемас-лозавода экспортируется в 27 стран мира, Киевского опытно-показательного редукторного завода — в 36, Кременчугского автозаводав 50 и др.
Повышение качества советских изделий является одним из важнейших путей дальнейшего развития внешнеэкономических связей. На путях экономической интеграции внешние экономические связи позволяют укрепить мощь и сплоченность содружества стран социализма. Сотрудничество с развивающимися странами облегчает перестройку их экономики и общественной жизни на прогрессивных началах. А экономические и научно-технические связи с капиталистическими государствами упрочивают и расширяют материальную базу политики мирного сосуществования.
Рост качества продукции оказывает воздействие на повышение эффективности общественного производства, удовлетворение растущих материальных и духовных потребностей советского народа, а также расширение внешнеэкономических связей с другими странами, что обусловило постановку ХХУ1 съездом КПСС ряда задач первостепенной важности: «Значительно повысить качество всех видов выпускаемой продукции, расширять и обновлять ассортимент изделий в соответствии с современными требованиями развития народного хозяйства и научно-технического прогресса, а также растущими потребностями населения. Неуклонно увеличивать удельный вес продукции высшей категории качества в общем объеме ее выпуска-. Активно внедрять комплексные системы управления качеством продукции» -''.
Для их осуществления необходимо решить многие проблемы экономического, организационного, технического, правового, идеологического характера в плане совершенствования деятельности государственных органов и общественных организаций, трудовых коллективов, каждого, кто принимает участие в обеспечении производства продукции высокого качества. «Вот почему, — отмечалось еще на ХХУ съезде КПСС, — на повышение качества продукции должны быть нацелены весь механизм планирования и управления, вся система материального и морального поощрения, усилия инженеров и конструкторов, мастерство рабочих. К э тому должно быть постоянно приковано внимание партийных организаций, профсоюзов и комсомола» 2.
Сказанное выше свидетельствует о том, что исследование теоретических и практических правовых проблем государственного управления в области повышения качества продукции36, в свою очередь, приобретает особую политическую значимость и обусловливает актуальность темы избранного автором диссертационного исследования. Ведь.
1 Материалы ХХУI съезда КПСС, с. 141.
2 Материалы ХХУ съезда-КПСС. — М.: Политиздат, 1976, с. 44.
При государственном управлении качеством продукции осуществляется государственно-правовое воздействие на поведение, действия, общественные отношения людей при обеспечении надлежащего уровня ее качества. всемерное использование норм советского права как важнейшего инструмента регулирования общественных отношений в рассматриваемом области способствует повышению качества продукции, укреплению социалистической законности. «Наши законы. должны действеннее обеспечивать решение задач повышения качества продукции, соблюдения режима экономии» *.
Разработка теоретических и практических проблем правового регулирования качества продукции, совершенствования государственного управления в этой области является одной из задач правовой науки, что прямо вытекает из решений ХХУ1 съезда КПСС, постановлений ноябрьского /1981 г./, майского и ноябрьского /1982 г./, июньского /1983 г./ Пленумов ЦК КПСС. Однако, как справедливо отмечал на июньском /1983 г./ Пленуме ЦК КПСС товарищ Ю. В. Андропов," наука, к сожалению, еще не подсказала практике нужные, отвечающие принципам и условиям развитого социализма решения ряда важных проблем., наиболее надежных путей повышения эффективности производства, качества продукции.". Это в полной мере относится и к юридической науке, ее отдельным отраслям. Следует подчеркнуть, что проблемы правового регулирования качества сегодня волнуют весь мир. Повсеместно ведутся поиски, направленные на эффективное использование правовых средств в механизме управления качеством продукции. Об этом же свидетельствует проведенный сравнительно недавно /в октябре 1981 г./ в Москве Европейский симпозиум «Качество продукции, стандартизация и право», на котором были обсуждены важнейшие вопросы правовой регламентации деятельности государственных органов.
1 Материалы ХХУ съезда КПСС, с. 104-. о.
Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 14−15 июня 1983 г., с. 19. в области качества продукции*.
В советской юридической науке указанные проблемы также находят свое отражение. За последние пятнадцать лет было написано и издано более десяти монографических исследований и ряд статей, посвященных как различным аспектам правового регулирования качества продукции, так и изучению этих вопросов в комплексе. Среди них работы А. Л. Белахова, Л. И. Брославского, М. Б. Емельяновой, Э. А. Иостсона, О. А. Красавчикова, Я. А. Куника, В. В. Луця, В. К. Мамутова,.
В.Л.Наумова, В. И. Новоселова, В. М. Огрызкова, В. Я. Тация, И. А. Халар па, В. С. Шелестова, В. А. Язева и других .
Однако анализ исследований в рассматриваемой области позволяет сделать вывод о том, что ряд важных проблем правового регулирования качества продукции неоправдано выпал^ из поля зрения («ученых-юристов. Прежде всего это административно-правовые пробле См.: Качество продукции, стандартизация и право. Сборник докладов. Европейский симпозиум. — М.: Европейская организация по контролю качества продукции, 1982. 2 См.: Белахов А. Л. Уголовная ответственность за выпуск недобро-, качественной, нестандартной и некомплектной продукции. — М.: Юрид.лит., 1971; Брославский Л. И. Имущественная ответственность за нарушение стандартов. — М.: Изд-во стандартов, 1978; Емельянова М. Б. Государственная аттестация качества продукции. Правовые вопросы. — Рига: Зинатне, 1979; Огрызков В. М. Основы правового регулирования качества продукции. — М.: Изд-во стандартов, 1976; Право и качество продукции / Под ред. В. И. Новоселова.-М.: Юрид.лит., 1972; Шелестов B.C. Договор поставки и качество продукции. — М.: Юрид.лит., 1974; Таций В. Я. Уголовная ответственность за выпуск недоброкачественной продукции. — Харьков: Вшца школа. Изд-во при Харьк. ун-те, 1981 и др. мы государственного управления качеством промышленной продукции. Между тем, важность их исследования определяется не только насущной потребностью более глубокого теоретического изучения правовой материи в данной области, но и необходимостью совершенствования законодательства и прежде всего административного, с тем чтобы его уровень наиболее полно отвечал потребностям практики государственного управления качеством продукции. В связи с этим представляется весьма актуальной и обоснованной рекомендация Всесоюзной научно-практической конференции «Правовые проблемы управления качеством продукции на базе стандартизации и метрологического обеспечения» /октябрь 1978 г., Свердловск/ о необходимости разработки общей теории правового регулирования управления качеством продукции*.
Предмет и цели исследования. Предметом настоящего исследования является система общественных отношений, складывающихся в процессе государственного управления качеством продукции, а его основной целью — изучение и отражение современного состояния проблем и закономерностей организации и совершенствования осуществления государственного управления качеством продукции и на основе этого определение и обоснование роли административно-правовых средств в деле решения данных проблем. При этом автор ставит перед собой конкретные группы задач:
— на базе логического анализа современного уровня и перспективного развития юридических знаний разработать, а в отдельных случаях уточнить правовые категории как научные понятия и инструмент познания предметной сути и своеобразия правовых явлений и См.: Правовые проблемы управления качеством продукции на базе стандартизации и метрологического обеспечения. Материалы Всесоюзной научно-практической конференции. — Свердловск: Изд-во Уральск, гос. ун-та, 1979, с. 432. процессов, происходящих при осуществлении государственного управления качеством продукции;
— исследовать сущность и место законодательства о качестве продукции в системе советского законодательства, историю его развития и пути дальнейшего совершенствования, обратив особое внимание на роль административного законодательства в правовой регламентации государственного управления в рассматриваемой области;
— разработать и обосновать концепцию о государственном управлении качеством продукции как составной части государственного управления, осуществляемого в экономической сфере, исследовав при этом систему его принципов, функций и форм;
— исследовать методы и особенно специальные проблемы института административного принуждения в области государственного управления качеством продукции;
— рассмотреть систему и правовой статус органов, осуществляющих государственное управление качеством продукции и обосновать пути их совершенствования;
— исследовать организационно-правовые формы участия трудящихся в государственном управлении качеством продукции.
Методологической основой исследования проблем правового регулирования государственного управления качеством продукции являются произведения основоположников марксизма-ленинизма, марксистско-ленинская теория. государства и права, решения партийных съездов, пленумов, постановления ЦК КПСС и Советского правительства, а также выступления партийных и государственных деятелей нашего государства. Особое значение в этом плане имеют труды, доклады и речи Ю. Б. Андропова, в которых уделяется неослабное внимание вопросам дальнейшего повышения качества советских изделий, совершенствования правового регулирования в исследуемой области.
В работе проанализировано законодательство о качестве продукции, учтены достижения современной правовой науки и обобщены материалы практической деятельности органов, осуществляющих функции государственного управления качеством продукции.
Объектом исследования являются советское законодательство, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе государственного управления качеством продукции — прежде всего Конституция СССР, конституции союзных республик, другие законы и нормативные акты, а также материалы практики его применения в деятельности соответствующих государственных органов, общественных организаций. В процессе исследования намеченных в диссертации проблем, автором тщательно анализировались и учитывались выводы, содержащиеся в трудах советских ученых по общей теории государства и права, государственному, административному и другим отраслям права, результаты фундаментальных и прикладных исследований философов, социологов, экономистов, кибернетиков, представителей других наук. Диссертант стремился при этом развить содержащиеся в них идеи и применительно к поставленным задачам, обобщить их, а также рассмотреть ряд проблем, которые не нашли в них отражения.
В ходе разработки темы автор опирался на выводы, содержащиеся в трудах советских ученых по общей теории государства и права /С.С.Алексеева, В. В. Копейчикова, О. Э. Лейста, П. Е. Недбайло, А.С.Пи-голкина, С. В. Полениной, А. Ф. Шебанова, А. С. Явича и др./- государственному праву /И.А.Азовкина, Г. В. Барабашева, А. В. Мицкевича, B.C. Основина, Б. Н. Топорнина, В. В. Цветкова, и др./- административному праву /Г.В.Атаманчука, Р. Ф. Васильева, В. Г. Вишнякова, Е. В. Додина, А. П. Клюшниченко, Ю. М. Козлова, Б. П. Курашвили, Б. М. Лазарева, А. Е. Лунева, В. М. Манохина, В. М. Марчука, В. И. Новоселова, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, М. И. Пискотина, И. М. Рознатовского, Н. Г. Салищевой, Ю. А. Тихомирова, Е. В. Шориной, О. М. Якубы, Ц. А. Ямпольской и др./- хозяйственному праву /О.А.Красавчикова, В. В. Лаптева, В. К. Мамутова и др./, представителей различных отраслей юридической науки, работающих в области исследования правового регулирования качества продукции /А.Л.Белахова, Л. И. Брославского, М. Б. Емельяновой, Б. В. Луць, В. М. Огрызкова, В. Я. Тация, И. А. Халапа й др./, а также результаты фундаментальных и прикладных исследований экономистов, философов, социологов и представителей других наук /В.Г.Афанасьева, Л. М. Бадалова, П. Е. Беленького, В. В. Бойцова, А. В. Гличева, М. И. Долишнего, А. Л. Козлова, Я. Ш. Котликова, А. А. Кохтева, М. Г. Лапусты, Д. С. Львова, Н. СЛерекалиной, В. И. Седова, В. И. Сиськова, Е. Т. Удовиченко, Б. В. Цапенко, Н. А. Чередниченко, Л. М. Шаблистой и др./.
В диссертации обобщена, проанализирована в необходимой мере практика деятельности многих органов, осуществляющих функции государственного управления качеством продукции: Совета Министров СССР, Совета Министров Украинской ССР, Государственного комитета СССР по стандартам, Государственного планового комитета СССР, Государственного комитета СССР по науке и технике, органов народного контроля СССР, Украинского республиканского управления Госстандарта СССР, 10 министерств и ведомств Украинской ССР, исполкомов местных Советов народных депутатов и др., ряда промышленных и производственных объединений, а также промышленных предприятий Днепровской, Донецкой, Закарпатской, Ивано-франковекой, Киевской, Львовской, Ровенской, Харьковской, Черниговской и других областей Советской Украины.
В работе также в определенной степени отражен зарубежный опыт правового регулирования государственного управления качеством продукции, в частности ГДР, НРБ, ПНР, ЧССР и других стран.
Научная новизна исследования заключается &bdquo-ва/ глубоком и всестороннем теоретическом анализе законодательства о качестве продукции как комплексном нормативном образовании /массиве/, истории его возникновения и развития, особенностей и места в системе советского законодательства, что позволило внести предложения по дальнейшему совершенствованию и оптимальных путях его систематизацииб/ комплексном исследовании роли административного законодательства-, в повышении качества продукции, его системных связей с другими отраслями советского законодательства, регулирующими общественные отношения исследуемой области государственного управленияв/ выявлении закономерностей государственного управления качеством продукции как составной части исполнительной и распорядительной деятельности по руководству экономическим строительством в СССРг/ выявлении системной взаимосвязи и взаимообусловленности принципов, функций, форм и методов управления качеством продукции и государственного управления как формы государственной деятельностид/ рассмотрении проблем и закономерных тенденций, а также разработке новых концепций административного принуждения в государственном управлении качеством продукциие/ исследовании правовой природы мер административного принуждения, используемых в процессе государственного управления качеством продукцииж/ анализе системы и правового статуса органов государственного управления качеством продукции, а также разработке вопросов их перспективной оптимизацииз/ исследовании и поиске эффективных организационно-правовых форм участия трудовых коллективов и общественности в осуществлении функций государственного управления качеством продукции, выявлении закономерностей их дальнейшего развития и совершенствования.
При выборе круга вопросов исследования автор руководствовался не только их актуальностью и новизной, но и значимостью для дальнейшей разработки общетеоретических правовых проблем и особенно проблем административного права, обусловленных решениями партийных съездов, потребностями и необходимостью совершенствования практики государственного управления экономикой, в том числе и качеством продукции. При этом внимание концентрировалось на недостаточно или вообще не разработанных административно-правовых проблемах управления качеством продукции.
Работа основана на диалектико-материалистическом методе в сочетании с конкретными методами исследования. Это дало возможность в соответствии с требованиями материалистической диалектики не только проникнуть в природу правовой действительности, наметить важнейшие и принципиальные отправные позиции для всестороннего познания правовых явлений, но и на основе использования исторического, конкретно-социологического, системно-структурного и других методов проследить общие закономерности и специфические особенности административно-правового регулирования государственного управления качеством продукции, наметить пути его совершенствования применительно к условиям развитого социалистического общества.
Данная диссертация — одно из первых теоретических и прикладных исследований в основном административного и некоторых других отраслей права, регулирующих довольно объемный и сложный круг общественных отношений в рассматриваемой области государственного управления с выходом на общетеоретический анализ процесса правовой регламентации качества продукции в СССР. Автор формулирует и выносит на защиту следующие теоретические положения:
X. Государственное управление качеством продукции — составная часть системы государственного управления народнохозяйственным комплексом. Под ним следует понимать урегулированную нормами права исполнительную и распорядительную деятельность соответствующих органов государственного управления экономикой /и особенно промышленным производством/, а также деятельность трудящихся, которые используют, предусмотренные законом различные организаций^ но-правовые формы участия в осуществлении функций по обеспечению должного уровня качества продукции на всех стадиях его формирования.
2. Государственное управление качеством продукции осуществляется не только на основе специальных /часть из которых обоснованно выявлена диссертантом/, но и общих принципов государственного управления в целом.
3. Законодательство о качестве продукции — неотъемлемая часть, межотраслевой комплексный суперинститут советского законодательства. Важнейшей формой систематизации рассматриваемого законодательства должен стать кодификационный акт — Закон о качестве продукции, структура которого разработана соискателем.
4-. В условиях дальнейшей интенсификации общественного производства, в процессе регулирования общественных отношений в области государственного управления качеством продукции всемерно расширяется и возрастает роль административного законодательства. Оно выступает важным средством осуществления государственного управления качеством продукции.
5. На основе глубокого исследования форм и методов государственного управления качеством продукции, анализа административного законодательства и практики его применения предпринята попытка новой классификации системы мер административного принуждения, используемой в процессе этой деятельности. Кроме мер предупреждения, пресечения и административных взысканий, предлагается выделять в самостоятельную группу иные меры административного принуждения, применяемые к предприятиям, объединениям /комбинатам/. Наряду с этим разработан вопрос актуальной практической и теоретической значимости — о природе и совершенствовании применения ряда административно-правовых санкций в рассматриваемой области управления.
6. В связи с тем, что в юридической литературе мало исследована система органов, осуществляющих функции управления качеством продукции, автор предпринимает попытку критически проанализировать указанную систему государственных органов, а также в соответствии с социально-экономическими и политическими задачами и условиями развитого социализма и научно-технической революции сформулировать рекомендации по ее структурно-функциональному совершенствованию /в частности органов Госстандарта, отделов /управлений/ технического контроля, государственной инспекции по качеству товаров и по торговле и др./.
7. Необходимость совершенствования деятельности государства в области качества продукции, оптимизация структуры органов управления обусловливают, в свою очередь, и совершенствование их правового статуса. С учетом усложняющихся задач социально-экономического развития, норм Конституции СССР, решений ХХУ1 съезда партии, ноябрьского /1981 г./, майского и ноябрьского /1982 г./, июньского /1983 г./ Пленумов ЦК КПСС сформулированы конкретные предложения по совершенствованию правового статуса органов государственного управления качеством продукции в плане уточнения их задач, функций, круга полномочий и других вопросов.
8. Совершенствование теории и практики управления качеством продукции требует дальнейшего всестороннего расширения и углубления конституционных основ социалистического демократизма как главного направления развития социалистической государственности в период строительства коммунистического общества. Изучение, обобщение и анализ организационно-правовых форм участия трудовых коллективов, общественных организаций и других общественных формирований в осуществлении функций государственного управления качеством продукции, исследование закономерностей их дальнейшего развития еще раз позволяют убедиться в том, что в СССР не только созданы все условия для совершенствования социалистической демократии, но на деле проявляется общественная активность и инициатива трудящихся в реализации экономической политики КПСС и Советского государства.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его положений и выводов в научно-исследовательской, правотворческой и правоприменительной деятельности, а также в учебном процессе. Некоторые результаты многолетнего исследования поставленных проблем позволили автору сформулировать и выдвинуть ряд предложений, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования государственного управления качеством продукции. Это особенно важно"если учесть, что в правовой литературе административно-правовые проблемы государственного управления качеством продукции практически не разрабатывались. В связи с этим данная диссертация в какой-то мере восполнит данный пробел в юридической науке. Она будет содействовать дальнейшему познанию закономерностей развития советского права в целом, а также административного и хозяйственного права, в частности, как важнейших элементов правовой системы. Вместе с тем сложность, важность и актуальность затронутых в работе проблем требует дальнейших теоретических исследований, практических обобщений с целью проверки высказанных автором предложений по совершенствованию законодательства о качестве продукции. Представляется, что в силу теоретической значимости и практической актуальности проблема правовой регламентации государственного управления в области качества продукции должна привлечь пристальное внимание юристов разных специальностей. А уже полученные результаты данного теоретического исследования могут быть использованы специалистами в области теории государства и права, государственного, административного, хозяйственного, гражданского и других отраслей права, поскольку ряд выводов и предложений носят комплексный, межотраслевой характер. Небесполезным будет данное исследование и для ученых, изучающих теоретические проблемы управления.
Практические работники, осуществляющие различного рода функции государственного управления качеством продукции на различных его уровнях и этапах, могут также с целью оптимизации управленческой деятельности использовать данное диссертационное исследование .
Апробация результатов исследования. В процессе исследования рассмотренных в диссертации проблем автором опубликованы 4- монографии, одно учебное пособие, 5 брошюр, ряд статей и рецензий в журналах, общим объемом более 60 печ.листов. Сформулированные в них выводы получили апробацию в докладах и выступлениях автора на Европейском симпозиуме по юридической ответственности за качество продукции /Москва, 1981 г./, различного рода научных и научно-практических конференциях. Они широко используются при чтении курса «Советское административное право», разработанного автором спецкурса «Правовые основы государственного управления качеством», включенного в учебный план на основании постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 10 ноября 1970 г. 110 повышении роли стандартов в улучшении качества выпускаемой продукции" * и спецкурса «Правовые проблемы государственного управления народнохозяйственным комплексом» студентам юридического факультета Киевского гос.
1 См.: СП СССР, 1970, Ш 20, ст. 154 университета им. Т. Г. Шевченко и лекций практическим работникам органов государственного управления.
Ряд выводов и предложений, сделанных диссертантом в процессе исследования правовых проблем государственного управления качеством 'продукции, был внедрен Государственным комитетом СССР по стандартам при подготовке отдельных нормативных актов и методических указаний. В их числе.4предложения о распространении права применять экономические санкции к торговым предприятиям, об увязке Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и Положения о поставках товаров народного потребления с Государственной системой стандартизации, о введении административной ответственности за выпуск недоброкачественной продукции, о совершенствовании правового статуса органов технического контроля /ОТК/ предприятий и другие.
Диссертант принимал непосредственное участие в разработке и обсуждении проекта Типового положения об отделе /управлении/ технического контроля промышленного предприятия /объединения/, а также проекта Указа Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержание средств измерений и пользование ими» и некоторых других нормативных актов.
Изданные соискателем монографии и другие опубликованные работы используются в качестве учебных пособий для студентов юридических вузов и факультетов, а также слушателей Всесоюзного института повышения квалификации руководящих и инженерно-технических работников в области стандартизации, управления качеством продукции и метрологии /ВИСМ/, учащихся средних специальных учебных заведений Системы Госстандарта.
Структура диссертации. Структура работы подчинена главной задаче исследования — проведение комплексного и всестороннего анализа правового регулирования государственного управления качеством продукции и разработка предложений по его совершенствованию.
Она состоит из введения, трех глав и заключения. Вначале рассматриваются теоретические и практические проблемы законодательства о качестве продукции, его систематизациисущность и содержание государственного управления качеством продукциии, наконец, организационно-правовые вопросы совершенствования системы и правового статуса органов государственного управления качеством продукции.
В заключении в наиболее обобщенном виде формулируются выводы, а также предложения по совершенствованию правового регулирования государственного управления качеством продукции.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
/выводы и предложения /.
Повышение качества продукции — магистральное направление экономической стратегии КПСС и Советского государства, деятельности государственных органов, общественных организаций и трудовых коллективов, всего советского народа. Решение таких задач коммунистического строительства, как наиболее полное удовлетворение материальных и духовных потребностей советских людей, укрепление экономического и оборонного могущества, а также авторитета нашего государства на международной арене, тесно связано с достижением высокого качества советских изделий. Все это выдвигает на передний план проблемы улучшения руководства народнохозяйственным комплексом, промышленным производством в целом и государственного управления качеством продукции в частности.
Совершенствование государственного управления качеством продукции следует рассматривать как один из важных элементов программы оптимизации государственного воздействия на экономику. Современные условия хозяйствования, как отмечалось на ХХУ1 съезде партии, на майском, ноябрьском /1982 г./, июньском /1983 г./ Пленумах ЦК КПСС, необходимость повышения эффективности экономики требуют решительного перехода на преимущественно интенсивные факторы роста. Одним из таких факторов является постоянное улучшение качества выпускаемой продукции, что может быть достигнуто только при комплексном исследовании и решении проблем экономического, технического, организационного, идеологического, и особенно правового, характера. Недостаточная в ряде случаев разработанность проблем правового регулирования сложных и многогранных общественных отношений в исследуемой области, отрицательно сказывается на решении.
задач, связанных с повышением технико-экономических и других показателей качества продукции, от которых во многом зависит повышение эффективности общественного производства, более полное удовлетворение общественных потребностей.
В данной диссертационной работе исследуются административно-правовые проблемы государственного управления качеством промышленной продукции и формулируются определенные выводы и предложения по его совершенствованию.
К наиболее важным выводам можно отнести следующие: I. О правовых категориях как научных понятиях I/ качество продукции как правовая категория — это совокупность ее соответствующих потребительских свойств, юридически закрепленных в государственных, отраслевых и республиканских стандартах и стандартах СЭВ, а также в технических условиях, образцах /эталонах/, утвержденных в установленном государством порядке или обусловленных договором поставки-.
2/ управление качеством продукции в широком его понимании /независимо от системы управления/ представляет собой целенаправленную деятельность людей, осуществляемую в социальной, биологической и технической сферах, по достижению оптимального уровня качества продукции, способного наиболее полно удовлетворять общественные потребности;
3/ под государственным управлением качеством продукции следует понимать урегулированную нормами права исполнительную и распорядительную деятельность соответствующих органов государственного управления экономикой /и особенно промышленным производством/, а также различные, предусмотренные законом организационно-правовые формы участия трудящихся в осуществлении функций по обеспечению качества продукции на всех стадиях его формирования;
4/ функция государственного управления качеством продукции ;
это виды и направления деятельности исполнительно-распорядительных органов государства и, в установленных законом случаях, трудящихся по обеспечению качества продукции в соответствии с требованиями нормативно-технической документации, условиями договора в целях наиболее полного удовлетворения общественных потребностей;
5/ форма управления качеством продукции — юридически регламентированная деятельность конкретных субъектов управления по осуществлению определенных действий, необходимых для успешной реализации закрепленных за ними функций управления качеством продукции;
6/ метод государственного управления качеством продукцииюридически выраженный способ /средство/ воздействия органов государственного управления /их должностных лиц/ на сознание и поведение людей, общественные отношения, складывающиеся в процессе обеспечения качества продукции в соответствии с нормативно-технической документацией, условиями договора;
7/ стандарт — нормативный акт, устанавливающий требования, которым должны отвечать стандартизуемые объекты /в том числе и качество продукции/, разрабатываемый, утверждаемый, изменяемый и отменяющийся в порядке, предусмотренном государственной системой стандартизации.
П. По законодательству о качестве продукции.
8/ законодательство о качестве продукции — межотраслевой комплексный суперинститут советского законодательства;
9/ история возникновения и развития законодательства о качестве продукции — составная часть истории становления и дальнейшего совершенствования советского законодательства в целом;
10/ законодательство о качестве продукции содержит значительное количество устаревших, противоречащих и дублирующих норматив;
ных актов, не отвечает современным требованиям, предъявляемым к правовому регулированию общественных отношений в области качества продукции и нуждается в систематизации;
II/ административное законодательство — важное средство осуществления государственного управления качеством продукции;
12/ наблюдается небезосновательная тенденция к расширению и законодательному закреплению мер административного принуждения в области государственного управления качеством продукции.
Ш. О сущности и содержании государственного управления.
качеством продукции.
13/ государственное управление качеством продукции — составная часть системы государственного управления, народнохозяйственным комплексом;
14/ государственное управление качеством продукции осуществляется не только на основе специальных принципов /часть из которых разработана диссертантом: «Территориально-отраслевой принцип управления качеством продукции» — «Неуклонное внедрение достижений научно-технического прогресса — решающее средство повышения качества продукции» — «Правовое регулирование качества продукции как частное выражение принципа законности» — «Системность в осуществлении государственного управления качеством продукции» /, но и общих социально-политических и организационных принципов государственного управления в целом, что должно найти свое отражение в Основных принципах Единой системы государственного управления качеством продукции. Между принципами государственного управления и управления качеством продукции существует иерархическая, вертикальная взаимообусловленность и взаимосвязь системного характера;
15/ кроме общих, вспомогательных функций, определенным образом трансформирующихся применительно к исследуемой области, в.
процессе осуществления государственного управления качеством реализуются узкоспецифические функции /стандартизация, государственная аттестация, метрологическое обеспечение, контроль и надзор за качеством продукции/;
16/ одним из направлений совершенствования правового обеспечения качества продукции должно стать сокращение количества нормативно-технических документов на однотипную продукциюисключение фактов их дублированияцентрализация показателей качества продукции в нормативно-технической документации более высокого порядка /не в технических условиях, как это имеет место в настоящее время, а в стандартах/;
17/ дальнейшее развитие форм управленческой деятельности в рассматриваемой области характеризуется все большим усилением правового воздействия на социальные отношения по поводу качества продукции, более тесным переплетением правовых и неправовых, особенно организационных форм управления при расширении диапазона действия правовых форм;
18/ в управлении качеством продукции наблюдается тесное переплетение, а подчас и сочетание административных и экономических методов".
1У. О мерах административного принуждения, их природе.
19/ исследование системы мер административного принуждения в государственном управлении качеством продукции позволяет объединить их в четыре группы: I/ предупревдения- 2/ пресечения- 3/ административные взыскания- 4/ иные меры административного принуждения, которые применяются к предприятиям /объединениям/. Одним из дополнительных критериев классификации мер административного принуждения служит состав субъектов, к которым они применяются. По этому критерию следует выделять меры, применяемые I/ к должностным лицам и 2/ к предприятиям /объединениям/;
20/ одной из причин нарушения правил по стандартизации, качеству продукции, выпуска в обращение и содержания средств измерений и пользования ими является то, что в борьбе с этими правонарушениями законодательством прямо не предусмотрено наложение административного штрафа;
21/ штраф, который уплачивается предприятием в доход госбюджета в соответствии с п. 76 Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и п. 72 Положения о поставках товаров народного потребления за поставку продукции /товаров/,. отгрузка которой была запрещена органами, осуществляющими государственный надзор и контроль за внедрением и соблюдением стандартов, технических условий и качеством продукции или другими уполномоченными на то органами, несмотря на то, что это противоречит административному законодательству, по своему правовому содержанию носит административный характер;
22/ по своей правовой природе денежный начет, налагаемый комитетами народного контроля на должностных лиц, которые своими неправильными действиями и нераспорядительностью нанесли материальный ущерб, в том числе и в случаях выпуска и поставки недоброкачественной и некомплектной продукции, является правовосстанови-тельной санкцией, воплощающей в себе отдельные признаки дисциплинарной и материальной ответственности и применяемой в административном порядке;
23/ лишение предприятий /объединений/ права применять государственный Знак качества в тех случаях, когда установлено нарушение условий аттестации продукции или понижение ее качественных показателей, следует рассматривать как своеобразное административное взыскание /лишение специального права/;
24/ экономические санкции /исключение продукции из отчетных данных о выполнении планов по реализации и изъятие в доход гос;
бюджета прибыли, полученной предприятием, организацией в случае реализации продукции, изготовленной с отступлением от стандартов и технических условий/, применяемые органами надзора и контроля за качеством продукции к предприятиям /объединениям/, являются правовосстановительными мерами принуждения административно-правового характера;
25/ применение экономических санкций /исключение из отчетных данных о выполнении плана продукции или же изъятие в доход госбюджета суммы прибыли, незаконно полученной от реализации недоброкачественной продукции/ не всегда достигает должного эффекта, так как они практически обезличены и не затрагивают интересов конкретных виновников /рабочего, бригады, участка, цеха и т. п./, изготовивших недоброкачественные изделия.
У. О совершенствовании системы и правового статуса органов, осуществляющих функции государственного управления качеством продукции.
26/ к числу дополнительных критериев дифференциации органов, осуществляющих функции управления качеством продукции, можно отнести: характер содержания специальных функций управления качеством продукцииобъем компетенции органа в области управления качеством продукцииуровень управления и характер внутрисистемных структурных связей и подчинениястадии формирования качества продукции;
27/ наблюдается тенденция к дальнейшему расширению функций и полномочий органов государственного управления качеством продукции, особенно, органов контроля и надзора /см.: СП СССР, 1970, № 20, ст. 154- 1979, № 18, ст. 118- 1981, № 9−10, ст. 62 и др./, что вызывает необходимость внесения соответствующих изменений в положения, определяющие их правовой статус;
28/ отсутствие соответствующей координации, четкого разгра;
ничения функций и полномочий между отдельными органами контроля и надзора за качеством продукции порождает факты дублирования и параллелизма, снижает эффективность их деятельности;
29/ исполкомы местных Советов народных депутатов, как показали исследования, в процессе своей деятельности не уделяют должного внимания вопросам обеспечения качества продукции, изго-тавляемой на предприятиях /в объединениях/, функционирующих на территории соответствующих Советов;
30/ одной из причин еще слабого использования комитетами народного контроля денежных начетов в борьбе с выпуском нестандартной, недоброкачественной и некомплектной продукции является то, что в соответствии с Положением о производстве денежных начетов комитетами народного контроля, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1981 г., неоправдано материалы проверок органов контроля и надзора за качеством продукции не рассматриваются как основание наложения денежных начетов на виновных лиц;
31/ низкая эффективность, ведомственный в ряде случаев подход при инспектировании качества товаров народного потребления, нередкое использование Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле не по назначению и даже вразрез со стоящими перед ней задачами объясняется ведомственной подчиненностью этого контрольно-надзорного органа министерствам торговли союзных республик;
32/ находясь в непосредственном подчинении администрации предприятия /объединения/, отделы технического контроля не в состоянии обеспечить должный контроль за качеством выпускаемой продукции;
33/ одним из немаловажных условий достижения эффективности управленческой деятельности в исследуемой области является при;
влечение трудовых коллективов, общественных организаций к участию в реализации функций государственного управления качеством продукции на всех уровнях и во всех звеньях его осуществления. Тем более, что в Конституции СССР, Конституциях союзных и автономных республик заложена для этого политико-юридическая основа. Участие трудящихся в осуществлении государственного управления качеством продукции, в развитии и укреплении экономики является не только свидетельством дальнейшего развития политической системы советского общества, но и одной из форм социалистической демократии, действенным средством их вовлечения в управление государственными и общественными делами;
34/ изучение, обобщение и анализ организационно-правовых фор участия трудовых коллективов и общественности в осуществлении функций государственного управления качеством продукции позволяет выявить следующие закономерности их развития: совершенствование форм и методов партийного руководства процессом участия трудящихся в управлении качеством продукциидальнейшее развитие и совершенствование организационно-правовых форм участия трудящихся в управлении качеством продукции — объективное и закономерное проявление их социально-политической активности в условиях развитого социалистического обществаповышение роли и авторитета трудовых коллективов и общественных организаций в обеспечении высокого качества продукцииконституционное и последующее нормативное расширение полномочий трудовых коллективов, общественных организаций и граждан непосредственно в области государственного управления качеством продукции.
Настоящая диссертация содержит также предложения, направленные на совершенствование правового регулирования государственного управления качеством промышленной продукции:
I. По допросам законодательства в области государственного.
управления качеством продукции I/ с целью систематизации и совершенствования законодательства о качестве продукции представляется необходимым при подготовке и издании Свода законов СССР и сводов законов союзных республик предусмотреть издание Закона о качестве продукции /в работе предложен примерный вариант его схемы/;
2/ в четвертом разделе Свода законов СССР «Законодательство о народном хозяйстве», а также соответствующих разделах сводов законов союзных республик, следовало бы выделить специальную главу, в которой можно систематизировать законодательство о качестве продукции;
3/ учитывая необходимость и целесообразность централизации показателей качества продукции в стандартах, Госстандарту СССР следует установить единый порядок перевода технических условий в различные категории стандартов /ГОСТы 0СТы РСТы/;
4/ Госстандарту СССР необходимо /с учетом изданных сравнительно недавно нормативных актов/ разработать новое Типовое положение о метрологической службе министерства /ведомства/;
5/ в связи с тем, что одной из достаточно распространенных причин выпуска недоброкачественной продукции является пользование неисправными, устаревшими контрольноизмерительными приборами и т. п., следует установить административную ответственность за нарушение правил выпуска, обращения и пользования контрольно-измерительными средствами;
б/ необходимо также издать Указ Президиума Верховного Совета СССР, устанавливающий административную ответственность за нарушение правил по стандартизации и качеству продукции в виде штрафа, налагаемого органами Госстандарта СССР /по всей номенклатуре промышленной продукции/ и Государственной инспекции по качеству.
товаров и по торговле /по товарам народного потребления/. В диссертации разработаны основания применения штрафа в административном порядке, круг лиц, к которым применяется это взыскание, и другие вопросы по данной проблеме;
7/ представляется целесообразным на уровне правительственного акта внести соответствующе изменения и необходимые дополнения в порядок применения экономических санкций, с тем чтобы ответственность несли руководители предприятия /объединения/, а также непосредственные виновники выпуска недоброкачественной продукции;
8/ с целью исключения коллизии норм действующего законодательства, отменяющего наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятии и организации /см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368/ и устанавливающего подобного рода штрафы /см.: СП СССР, 1981, № 9−10, ст. 62/, необходимо внести в административное законодательство соответствующие изменения.
9/ следует несколько расширить и нормативно закрепить перечень продукции, не подлежащей аттестации, включив в него перечень продукции, которая не является важнейшей, не определяет технический прогресс в народном хозяйстве;
10/ с целью избежания проявления ведомственности и учитывая межотраслевой характер деятельности Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле, следовало бы Инструкцию о порядке инспектирования качества товаров этими органами утверждать не на уровне министерства торговли союзной республики, а Госстандарта СССР.
П. По вопросам законодательства о системе и правовом статусе органов, осуществляющих функции государственного управления качеством продукции.
II/ с целью повышения эффективности в деятельности органов контроля и надзора за соблюдением законодательства о качестве продукции, исключения фактов параллелизма и дублирования необходимо четко разграничить функции и полномочия между ними. Целесообразно исключить из компетенции Госстандарта СССР надзор за качеством товаров народного потребления, так как данную функцию параллельно выполняют Государственные инспекции по качеству товаров и по торговле. Это позволило бы Госстандарту СССР значительно усилить надзор за качеством продукции производственно-технического назначения. Вместе с тем на Госстандарт СССР следовало бы возложить функции по осуществлению координации деятельности всех органов контроля и надзора за качеством продукции, что будет способствовать повышению уровня организации и эффективности осуществления контрольно-надзорных полномочий в рассмат' риваемой области управления;
12/ во избежание использования Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле не по назначению и даже вразрез со стоящими перед ней задачами, исключения и ведомственного подхода при инспектировании качества товаров народного потребления, повышения эффективности деятельности целесообразно вывести ее из подчинения министерств торговли союзных республик и передать либо в ведение независимой от отрасли службы, либо хотя бы Министерству торговли СССР, как это было раньше;
13/ необходимо с учетом текущего законодательства, значительно уточнившего и расширившего правовой статус Госстандарта СССР, и с учетом перспектив его дальнейшего развития и совершенствования принять новое положение об этом органе управления;
14/ с целью улучшения практики использования денежных начетов в обеспечении выпуска продукции в соответствии с требованиями нормативно-технической документации следует предоставить пра;
во комитетам народного контроля применять эти меры и по материалам проверок органов Госстандарта СССР, Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле, а в связи с этим внести соответствующие дополнения в п. 8 Положения о производстве денежных начетов комитетами народного контроля, утвержденного Указом Президиума Верховного Совета СССР от 28 августа 1981 г.;
15/ учитывая то, что Государственной системой стандартизации /в частности ГОСТом 1.0−68/ предусмотрены и реально используются полномочия администрации производственных объединений /комбинатов/ и предприятий по разработке стандартов предприятия /СТПД особенно в условиях повсеместного внедрения комплексных систем управления качеством продукции, следует внести соответствующие дополнения в Положение о производственном объединении /комбинате/ и Положение о социалистическом государственном производственном предприятии;
16/ с целью повышения эффективности работы отделов /управлений/ технического контроля /ОТК/ предприятий /объединений/ целесообразно подчинить эту службу предприятий /объединений/, выпускающих продукцию производственно-технического назначения, органам Госстандарта СССР, а предприятий, вырабатывающих товары народного потребления, — органам Государственной инспекции по качеству товаров и по торговле. Первоначально можно экспериментально проверить хотя бы в отдельных отраслях эффект, который может быть достигнут при этом;
17/ учитывая то, что большая работа по метрологическому обеспечению качества продукции проводится ведомственными метрологическими службами, Госстандарту СССР необходимо разработать новое Типовое положение о метрологической службе министерства /ведомства/ с учетом текущего законодательства по этому вопросу;
18/ необходимо более глубоко исследовать практику деятель;
ности исполкомов местных Советов по реализации своих полномочий в области государственного управления качеством продукции и раз' работать соответствующие рекомендации, которые могли бы лечь в основу правительственного акта /хотя бы на уровне союзной республики/, предусматривающего меры по усилению роли исполкомов в деле обеспечения высокого качества продукции на промышленных предприятиях /в объединениях/, совершенствованию организационно-правовых форм их деятельности в этой области;
19/ целесообразно по мере возможности и необходимости разрабатывать и внедрять программы комплексной стандартизации не только на общегосударственном уровне, но и на уровне республик, отдельных административно-территориальных единиц, используя при этом накопленный опыт по созданию соответствующих региональных систем управления качеством продукции.
