Актуальность темы
исследования. Развитие конструктивного сотрудничества с общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности рассматривается политическим руководством страны, Министерством внутренних дел Российской Федерации в качестве стратегической задачи в укреплении российской государственности, от решения которой во многом зависит ускорение процесса формирования общественных институтов.1 Общественность, гражданские институты являются важнейшим ресурсом, позволяющим обеспечить последовательное и заинтересованное противодействие организованной преступности и коррупции, терроризму и экстремизму, наркоэкспансии и незаконной миграции. С активизацией деятельности общественных объединений в сфере правопорядка связывается решение задач укрепления духовно-нравственных ценностей и правовой культуры, создания атмосферы непримиримости граждан к преступности, нарушению их законных прав и свобод, предупреждения распространения преступной идеологии среди граждан, усиления профилактики безнадзорности несовершеннолетних, распространения в их среде алкоголя и проституции.
Следует отметить, что руководством МВД России в последние годы предпринимались активные усилия по переводу взаимодействия с общественными объединениями из области диалога в область выработки, принятия и реализации конкретных решений по укреплению правопорядка и общественной безопасности на федеральном, региональном и местном уровнях организации государственной власти. В настоящее время существует и развивается много.
1 См.: Нургалиев Р. Г. Развитие сотрудничества МВД России с общественными формированиями в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности — стратегическая задача в укреплении российской государственности // Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и обеспечению общественной безопасности. Материалы «круглого стола» 27 января 2006 г. в Академии управления МВД России. — М., 2006. С. 5. эффективных организационно-правовых форм совместной деятельности органов внутренних дел и граждан по охране правопорядка: добровольные и казачьи дружины, оперативные отряды и отряды содействия милиции, в том числе молодежные. Данные формирования насчитывают десятки тысяч человек, что позволяет им раскрывать десятки тысячи преступлений, выявлять сотни тысяч административных правонарушений.
Важнейшей составляющей взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями является информационное обеспечение, позволяющее осуществлять оперативное получение необходимых количественных и качественных сведений о проблемах в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, их обмен между заинтересованными сторонами, а также выработку необходимых решений по совершенствованию форм и методов правоохранительной деятельности, стимулированию общественных инициатив в правоохранительной сфере.
Руководством МВД России за последние пять лет проработан и реализуется целый комплекс организационно-правовых мер, направленных на совершенствование информационного обеспечения взаимодействия служб и подразделений ведомства с общественными формированиями. Так, разработана и одобрена программа «Информационно-пропагандистские инициативы МВД России по привлечению общественных объединений правоохранительной направленности, граждан к обеспечению правопорядка». Программа направлена на мониторинг общероссийских, межрегиональных и региональных общественных объединений, провозгласивших в качестве своих целей укрепление правопорядка, защиту прав человека, правовое, нравственное, гражданское, патриотическое воспитание, работу с детьми и молодежью, оказание содействия правоохранительным органамсовершенствование нормативно-правовой базы, определяющей направления и пределы привлечения общественных формирований к решению правоохранительных задачпривлечение общественных объединений к охране общественного порядка, профилактике правонарушений по месту жительстваиспользование возможностей общественных объединений для правового просвещения и воспитания населенияактивизацию взаимодействия с общественными объединениями в работе с детьми, подростками и молодежьюобеспечение прав и законных интересов граждан в правоохранительной и правоприменительной деятельностииспользование возможностей общественных формирований для организации досуга сотрудников правоохранительных органов, развития межрегиональных и международных профессиональных, научных и культурных контактов.
Сформированы и успешно функционируют при МВД России Информационный совет1, Общественный совет2, активизирована работа органов внутренних дел в сфере повышения эффективности работы с обращениями граждан, 3 определены направления совершенствования изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел на основе использования вневедомственных источников социологической информации-4 сформулированы задачи в рамках проводимой в стране административной реформы по разработке стандартов услуг (в том числе информации оных), оказываемых органами внутренних дел населению, а также критериев информационной открытостисовершенствуется единая информационная база, См.: Приказ МВД России от 5 декабря 2005 г. № 992 «Об Информационном совете Министерства внутренних дел Российской Федерации».
2 См.: Указ Президента Российской Федерации от 04 августа 2006 г. № 842 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам" — Приказ МВД России от 14 декабря 2006 г. № 1025 «Об Общественном совете при министерстве внутренних дел Российской Федерации».
3 Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" — Приказ МВД России от 22 сентября 2006 г. № 750 «Об утверждении инструкции по работе с обращениями граждан в системе МВД России».
4 Приказ МВД России от 30 декабря 2007 г. № 1246 «О повышении эффективности изучения общественного мнения об уровне безопасности личности и деятельности органов внутренних дел Российской Федерации на основе использования вневедомственных источников социологической информации». содержащая сведения не только о характере и номенклатуре общественных объединений, но и социальном значении проводимых ими работ.
Между тем, в области информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями наблюдаются и определенные проблемы, требующие своего теоретического и практического решения. Так, со стороны общественных объединений, СМИ, правозащитных организаций к органам внутренних дел продолжают предъявляться определенные претензии относительно информационной закрытости, выражающейся в непредоставлении, несвоевременном или неполном предоставлении, засекречивании интересующей их информации о деятельности служб и подразделений ОВД. Речь идет, в частности, о фактах: неудовлетворенности со стороны малого и среднего предпринимательства относительно несвоевременного информирования о новых правилах в области лицензирования, что расценивается, в свою очередь, как условие для коррупцииотказов в выдаче общественным объединениям территориальными ОВД различных внутриведомственных циркуляровнесовершенства ведомственных сайтов, их недостаточной ориентированности на конкретных потребителей правоохранительных услуг, выражающейся в недостатке актуальной информации о действующих правилах, инструкциях, лицензиях, распределении госзаказов и госзакупокзадержек в предоставлении сведений о причиненных телесных повреждениях, моральном ущербе, ущемлении основных прав граждан в результате действий или бездействий правоохранительных органов.
При этом следует иметь в виду и проблему готовности граждан к участию в совместной с милицией работе по поддержанию законности и охране общественного порядка, что реализуется в практической плоскости далеко не всегда успешно. Это происходит по ряду причин. В немалой степени — в связи с отсутствием адекватной законодательной базы, которая определяла бы статус общественных организаций правоохранительной направленности и ее членов, предусматривала для добровольных помощников механизм предоставления льгот и социальных гарантий, причем не только за участие в этой деятельности, но и на случай получения травмы или гибели в результате действий правонарушителя. В ряде случаев взаимодействие между органам и внутренних дел и общественными объединениями отличается формализмом, а в деятельности специализированных подразделений сводится к механическому сбору информации о действующих общественных организацияхизучению их программ, уставов, особенностей работы.
Между тем, стратегической целью информационного обеспечения должно являться реальное содействие решению волнующих граждан проблем в правоохранительной сфере, создание благоприятных условий для «подключения» в нее гражданских инициатив. Это, в свою очередь, подразумевает разнообразие форм и методов информационной работы, совершенствование самого механизма информационного обеспечения. Важнейшим условием создания полноценного информационного обмена между органами внутренних дел и общественными объединениями должна стать информационная открытость самих органов внутренних дел. В этом смысле в настоящее время назрела потребность в решения целого ряда проблем, связанных с радикальным обновлением функций, методов, критериев оценки деятельности информационных подразделений органов внутренних делсужением области ведомственных тайнобеспечением гарантий предоставления структурам гражданского общества общественно значимой официальной информации о деятельности органов внутренних делобучением сотрудников органов внутренних дел практической работе в условиях информационной открытостиустановлением действенных каналов двусторонней связи между органами внутренних дел и общественными организациями.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования объясняется необходимостью:
— дальнейшей разработки теоретических и методологических вопросов информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— определения основных направлений совершенствования организационных и правовых основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями.
Следовательно, научная проблема диссертационной работы заключается в необходимости разработки теоретических и прикладных подходов к совершенствованию организационных и правовых основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и общественной безопасности. Решение данной научной проблемы может способствовать выведению информационного обеспечения взаимодействия ОВД и общественных объединений на новый системный уровень организации, характеризующийся информационной открытостью, регламентированностью информационного обмена, реализацией современных информационных технологий.
Степень разработанности проблемы. В общетеоретическом плане вопросы информационного обеспечения управленческой деятельности долгие годы являлись предметом пристального исследования таких известных представителей зарубежной науки, как Н. Винер, П. Драккер, М. Х. Мескон, С. Фишер, Ф. Хедоури, К. Ховард и других. В отечественной литературе теоретико-методологические аспекты информационного обеспечения управленческой деятельности разрабатывались Ю. П Авериным, Г. В. Атаманчуком, В. Г. Афанасьевым, К. И. Варламовым, О. С. Виханским, И. И. Глущенко, И. Н. Кузнецовым, Ю. И. Селезневым, И. М. Слепенковым, Э. А. Смирновым и многими другими.
Значительное внимание в рамках данной научной проблемы занимают вопросы использования современных информационных технологий, связанных с оптимизацией процессов получения, хранения, переработки, использования информации. Данным аспектам посвящены работы таких ученых, как Г. Н. Андрианова, Д. И. Блюменау, В. М. Брябрина, А. П. Веревченко, А. О. Доронина, P. JL Жамбекова, В. Г. Игнатова, М. В Кирсанова, М. Я. Клепцова, Б. Г. Литвака, В. И. Мухина, C.B. Осипова, Ю. А. Погостинского, В. Б. Ременникова, В. Н. Решетникова, М. Л. Слуцкина, Г. Л. Смоляна, А. H Сотникова, Е. Е. Степанова, Н. В. Хмелевской и других.
Значительную проработку в научной литературе получили проблемы информационного обеспечения управления органами внутренних дел в трудах Ю. Е. Аврутина, Д. Н. Безрядина, Л. Ш. Берекашвили, В. З. Веселого, B.C. Вицина, Г. М. Воскресенского, В. В. Гордиенко, А. Г. Елагина, А. И. Зубкова, Г. Г. Зуйкова, А. П. Ипакяна, А. Г Капорцева, Т. Н. Кильмашкиной, М. П. Киреева, 0.3. Клушина, Л. М. Колодкина, A.M. Кононова, В. Г. Кутушева, С. С. Маиляна, А. Ф. Майдыкова, В. Д. Малкова, А. К. Микеева, А. Е. Наташева, Д. К. Нечевина, А. П. Полежаева, А. Н. Роши, А. Г. Савинова, В. Ф. Сухарева, Г. А. Туманова, А. Д. Ульянова, Н. Д. Шелякина, Е. Ф. Яськова, и других.
Применительно к проблемам взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по обеспечению правопорядка и общественной безопасности проблемы информационного обеспечения рассматривались в работах А. К. Баранова, Н. П. Барабанова, C.B. Вавилова, А. Н. Журавлева, В. В. Грибакина, А. Г. Елагина, В. Ю. Карпычева, В. И. Кирина, В. Е. Котова, A.A. Кобозева, A.M. Кононова, A.A. Копылова, В. А. Минаева, А. И Михайлова, В. И. Мурашова, P.P. Нургалиева, Ю. Н. Ольховникова, Н. И. Першуткина, Е. К. Семенова, Л.А. Соя-Серко, А. Б. Соловьева, А. И. Смирнова, A.A. Чекалина, Е. Ф. Яськова и многих других.
Однако, в современных условиях, характеризующихся активным формированием в стране институтов гражданского общества и правового государства, возрастает потребность в обновлении стратегии информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка, основанной на принципах информационной открытости, а также регламентации информационного обмена данных субъектов общественных отношений. Это актуализирует проблему оптимизации организационных и правовых основ информационного обеспечения взаимодействия ОВД с общественными объединениями. Стремлением к созданию концептуальных основ информационного обеспечения, восполнению существующих теоретических и прикладных пробелов в исследуемой области продиктован выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования является система информационного обеспечения управления в правоохранительной сфере, представляющая собой совокупность методов и средств получения информации, каналов ее передачи, средств хранения и обработки, а также движения и преобразования информации, организации обмена информацией как между компонентами правоохранительной системы, так и между правоохранительной системой с внешней средой.
Предметом исследования выступает комплекс организационных и правовых вопросов, связанных с особенностями развития, функционирования и совершенствования информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка.
Цель исследования заключается в том, чтобы обосновать направления и способы совершенствования стратегии, организационных и правовых основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и общественной безопасности, сформулировать научно-практические рекомендации, реализация которых будет способствовать выведению информационного обеспечения в исследуемой сфере общественных отношений на новый системный уровень организации, соответствующий тенденциям формирования в стане институтов гражданского общества и правового государства, а также требованиям правоохранительной реформы.
Задачи исследования:
— уточнить предметное содержание и тенденции взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— определить функциональные параметры информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— выявить структурные параметры информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— обосновать приоритеты в формировании информационной стратегии взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— аргументировать направления оптимизации организационных основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями;
— обосновать направления совершенствования правового обеспечения информационного обмена органов внутренних дел с общественными объединениями.
Гипотеза диссертационного исследования заключается в том, что доведение информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка до принципиально нового системного уровня организации, адекватного тенденциям развития общества и государства, а также требованиям правоохранительной реформы возможно на основе существенной корректировки информационной стратегии органов внутренних дел, ориентированной на максимально полное информирование населения о правоохранительной деятельности и правоохранительных процессахразработки и совершенствования нормативно-правового обеспечения механизмов доступа населения к информацииреализации программ, направленных на формирование и развитие различных категорий информационных ресурсов, содержащих правоохранительную информациюфинансирование социально значимых тематических информационных систем.
Методологическую основу исследования составили положения различных областей научного знания по проблемам взаимодействия правоохранительных органов с институтами гражданского общества, информационного обеспечения управленческой деятельноститруды в области права, теории управления, организации правоохранительной деятельности. В работе применен широкий спектр общенаучных методов — системный, структурно-функциональный, исторический, анализ, синтез, обобщение, сравнение, а также специально-научных — типологический анализ, ситуационный подход, статистический и социологический анализ.
Нормативной базой исследования послужили Конституция Российской Федерации, административное и гражданское законодательство, нормативные акты, определяющие правовой статус органов внутренних дел, общественных объединений, их компетенцию и полномочия в области обеспечения правопорядка и общественной безопасности, ведомственные нормативные акты, иные управленческие документы, регламентирующие организацию информационной деятельности.
Эмпирическую базу диссертации составили более 200 источников (монографии, статьи, информационные обзоры, учебники, методические пособия и рекомендации), посвященных проблемам информационного обеспечения государственной управленческой деятельности в целом, а также взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в частностиболее 40 нормативных правовых актов (законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законопроекты, находящиеся на рассмотрении в Государственной Думе РФ, ведомственные подзаконные акты), регламентирующие организацию взаимодействия правоохранительных органов с общественными объединениямирезультаты социологического исследования, проведенного автором в 2007 г. (анкетный опрос 50 сотрудников органов внутренних дел различного уровня, а также 50 представителей общественных объединений правоохранительной направленности Камчатского края Российской Федерации), посвященного выявлению основных проблемных областей в области организации информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка и общественной безопасности в регионе.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней разработаны организационные и правовые подходы к решению важной научной проблемы, связанной с совершенствованием информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка. Это позволило выйти на новые теоретические и методологические позиции в уточнении приоритетов информационной стратегии органов внутренних дел, а также принципов, форм, направлений, способов и методов информационного обмена между органами внутренних дел и общественными объединениями по охране правопорядка, соответствующих тенденциям формирования в стране институтов гражданского общества и правового государства, а также требованиям правоохранительной реформы. В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:
Уточнено предметное содержание взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, заключающееся в организационно-правовой регламентации совместной деятельности данных структур по обеспечению законности и правопорядка, а также основные тенденции в указанной сфере общественных отношений, связанные с необходимостью расширения общественного участия в процессах обеспечения правопорядка.
Определены функциональные параметры информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, что позволило уточнить принципы, цели, задачи, а также приоритетные направления информационного обмена в интересах более активного вовлечения общественных инициатив и активности в правоохранительную сферу.
Выявлены структурные параметры информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, что способствовало более точному определению субъектов и объектов, а также инновационных организационно-правовых форм информационного обеспечения исследуемых структур в правоохранительной сфере.
Обоснованы направления формирования единой информационной стратегии органов внутренних дел, ориентированной на максимально полное информирование населения о правоохранительной деятельности и правоохранительных процессах. Это позволило определить основные требования к качеству, количеству и доступности информационных ресурсов в исследуемой сфере общественных отношений.
Обоснованы основные направления совершенствования организационных основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, орентированные на создание в органах внутренних дел единой информационной базы по общественным объединениям, разработку программ совместного участия в правоохранительных мероприятиях, закрепление необходимых социально-правовых льгот для общественных организаций правоохранительной направленности, расширение использования института общественной экспертизы решений в правоохранительной сфере, создание учебных программ повышения квалификации руководящих кадров и сотрудников специализированных подразделений ОВД по проблемам взаимодействия с общественными объединениями и т. д.
Аргументированы направления совершенствования правовых основ информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, ориентированные на разработку и внедрение в деятельность органов внутренних дел единых стандартов информационных услуг, выработку критериев информационной открытости деятельности, а также принятие регламента информационного обмена между органами внутренних дел и общественными объединениями по охране правопорядка.
Положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение понятия «информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка», представляющего собой совокупность различных видов количественной и качественной информации о состоянии правопорядка, деятельности органов внутренних дел и общественных объединений в данной области, необходимой для эффективного функционирования системы управления в правоохранительной сфере, а также комплекс методов, средств и организационных форм реализации информационного процесса.
2. В современных условиях, характеризующихся динамичным формированием гражданско-правовых институтов, следует говорить о необходимости оптимизации самой модели информационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями, а также механизма ее функционирования. Это означает, что речь должна идти не просто о совершенствовании методов и средств получения информации, каналов связи и передачи, средств ее хранения и обработки, деятельности органов (подразделений), осуществляющих организацию и реализацию информационного процесса, но и самих информационных процессов, т. е. движения и преобразования информации, организации обмена информацией как между компонентами системы органов внутренних дел, так и между органами внутренних дел с общественными объединениями.
3. К предмету взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями в сфере правопорядка можно отнести организационно-правовую регламентацию совместной деятельности данных структур по его обеспечению. Принципами взаимодействия являются: взаимная ответственность за выполнение всех принятых решенийпредставление друг другу широкой информации о решаемых проблемах и задачах в правоохранительной сфересогласованность в совместной работе. Основными формами информационного обеспечения являются: оперативный обмен положительным опытом, подготовка аналитических обзоров, информационных писем, приказов, указаний, инструкций и распоряжений руководителей органов внутренних делобобщение практики по отдельным направлениям правоохранительной деятельностиучастие в совершенствовании государственной правоохранительной политикикоординация усилий при выполнении программ по защите прав и свобод различных категорий граждансбор информации о фактах нарушения прав и свобод, различных форм дискриминации и насилия в отношении граждансодействие правоохранительным органам в сборе статистических данных, проведении исследований по проблемам соблюдения прав человекасодействие повышению юридической грамотности населениясоздание специализированных социальных служб (кризисные центры, многопрофильные центры, телефоны доверия) — организация мониторинга проблем защиты прав и свобод граждансовместная подготовка и внесение в установленном порядке предложений по совершенствованию федерального законодательства в сфере правопорядка и обеспечения социально-правовой защиты гражданучастие в разработке и экспертизе проектов законодательных и других актов с точки зрения обеспечения интересов и охраны прав граждан.
4. Информационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по охране правопорядка должно быть выведено на принципиально новый системный уровень организации, адекватный тенденциям развития общества и государства, а также требованиям правоохранительной реформы. Это означает, что оно должно превратиться в реальное средство удовлетворения потребностей органов управления в необходимой информации о проблемах обеспечения правопорядкасоздания новых открытых информационных ресурсов, предоставляющих гражданам необходимую информацию правоохранительного характераформирования интерактивных сервисов взаимодействия общественных объединений с правоохранительными органами, обеспечивающих прием, обработку и обратную связь по обращениям граждансодействия активному подключению граждан к правоохранительной деятельности, в том числе оперативному получению от них актуальной информации о состоянии правопорядкасоздания системы управления электронными регламентами взаимодействия, интегрированной со специализированными банками данных, а также с информационными ресурсами органов внутренних дел и других государственных органов.
5. В органах внутренних дел должна быть существенно откорректирована информационная стратегия, под которой понимается совокупность основополагающих целей и принципов их деятельности в информационной сфере, задач и мер по их реализации. Основной целью информационной стратегии органов внутренних дел должно являться совершенствование и развитие системы информирования населения о правоохранительной деятельности и правоохранительных процессах. При этом количество, качество и доступность информационных ресурсов, имеющихся в органах внутренних дел, должны расцениваться как показатель их информационной открытости. К основным задачам и принципам информационной стратегии органов внутрених дел следует отнести: разработку и совершенствование механизма нормативно-правового обеспечения доступа населения к информацииразработку и реализацию программ, направленных на формирование и развитие различных категорий информационных ресурсов, в том числе содержащих правоохранительную информациюфинансирование социально значимых тематических информационных систем.
6. В целях совершенствования организационных основ информационного обеспечения:
— внесены предложения по совершенствованию единой информационной базы по общественным объединениям, включающей их характеристики, сферу интересов, уровень жизнеспособности, степень представления интересов социальных групп, позволяющих определить социальное значение проводимых работ;
— обоснованы меры по привлечению общественных объединений к участию в федеральных, региональных, городских и районных программах укрепления правопорядкакритерии и порядок предоставления льгот, финансовой поддержки общественным объединениям на период участия в реализации такого рода программвыпуск специального бюллетеня о текущей и планируемой деятельности органов внутренних делпроведению публичных обсуждений, а также общественной экспертизы общественно значимых решений в правоохранительной сфере;
— разработаны учебно-методический план и учебная программа повышения квалификации руководящих кадров органов внутренних дел и сотрудников специализированных подразделений в области организации взаимодействия с общественными объединениями по охране правопорядка;
— предложено создание в системе органов внутренних дел специального органа — экспертной комиссии с функцией контроля предоставления должностными лицами необходимой информации гражданам и общественным объединениям.
7. В целях совершенствования правовых основ информационного обеспечения: разработаны научно-практические рекомендации по внедрению в деятельность органов внутренних дел стандартов информационных услуг, предоставляемых населению (нормативных документов, определяющих конкретные перечни услуг в области предоставлении информации, устанавливающих единые требования к качественным и количественным параметрам данных услуг, юридические основания совершения процедур, итоговые документы, выдаваемые гражданам) — выработке единых критериев информационной открытости органов внутренних дел (существенных признаков, на основании которых осуществляется оценка меры доступности в получении гражданами (объединениями) необходимой информации, например: правовое равенство участников взаимодействия, максимальная открытость в реализации правоохранительных функций, информирование населения о принятии общественно значимых решений, опубликование основной информации о своей деятельности, ее процедурах и правовом статусе, персонификацию ответственности за сохранение информации, четкость и простота получения информации и т. д.);
— предложен проект регламента информационного обмена между органами внутренних дел и общественными объединениями по охране правопорядка — нормативный правовой акт, определяющий последовательность действий органов внутренних дел и общественных объединений (в первую очередь, правоохранительной направленности) в области информационного обмена. Регламент включает в себя определение субъектов и объектов, правовой основы, целей и задач информационного обмена, характеристику информационных ресурсов, массовой информации, информации ограниченного доступа, конфиденциальной информации, а также порядка их распространения, процедур предоставления информации и опубликования сведений в средствах массовой информации.
Теоретическая значимость диссертационного исследования непосредственно связана с элементами его научной новизны. Сформулированные теоретические положения способствуют расширению и углублению имеющихся в современной науке представлений на тенденции, формы, методы, организационные особенности информационного обеспечения взаимодействия органах внутренних дел с общественными объединениями.
Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные автором практические выводы могут быть использованы в дальнейшей разработке информационной стратегии органов внутренних дел, при создании программ совместного участия органов внутренних дел и общественных объединений по поддержанию правопорядка на федеральном, региональном и местном уровняхучтены в процессах выработки концепций, направленных на совершенствование информационного обеспечения правоохранительной деятельности. Материалы диссертации также могут быть использованы при совершенствовании учебного курса по организации общественных связей органов внутренних дел, положены в основу спецкурса по соответствующей проблематике для слушателей высших учебных заведений системы органов внутренних дел.
Достоверность и обоснованность полученных результатов подтверждаются использованием апробированных методологических подходов и средств исследования проблем, связанных с информационным обеспечением взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по обеспечению правопорядкавведением в научный оборот новых теоретических, организационных и правовых эмпирических материалов по проблемам совершенствования информационного обеспечения правоохранительной деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в четырех опубликованных научных работах. Результаты исследования докладывались на всероссийской научно-практической конференции «Современный экстремизм в Российской Федерации: особенности проявления и средства противодействия» (Москва, 2006) — «круглом столе» «Проблемы взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями по обеспечению правопорядка и общественной безопасности» (Москва, 2006), всероссийской научно-практической конференции «Гражданское общество и органы внутренних дел: проблемы, противоречия, формы взаимодействия» (Москва, 2007), региональной научно-практической конференции «История и проблемы правоприменительной деятельности органами государственной власти Камчатского края в сфере охраны и использования природных ресурсов» (Петропавловск-Камчатский, 2008). Материалы диссертационного исследования внедрены и используются в деятельности Управления общественных связей Административного департамента МВД России, а также в учебном процессе в Академии управления МВД России в курсе «Организация общественных связей органов внутренних дел».
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
.
Все вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов интегрального характера.
1. Надлежащее обеспечение правопорядка порядка и безопасности граждан в значительной степени зависит от взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями (в том числе правоохранительной направленности). Участие населения придает подразделениям и службам ОВД дополнительные силы и возможности в борьбе с преступностью, формирует общественное мнение, которое позитивно влияет на изменение личности правонарушителей и укрепляет взгляды на состояние правопорядка законопослушной части населения. Отечественная история обеспечения правопорядка и опыт зарубежных стран красноречиво свидетельствуют, что эффективное решение задач охраны правопорядка и противодействия преступности невозможно без участия в этой работе общественности. И чем активней граждане и учреждаемые ими общественные институты оказывают содействие специально созданным профессиональным правоохранительным органам, чем разнообразней формы их участия, тем успешнее деятельность последних.
Сегодня стоит задача пробуждения в общественном сознании элементов наблюдательности, соседского присмотра и контроля, своевременного доведения информации до органов внутренних дел. Общественность должна оказывать помощь милиции в сборе сведений о притонах пьянства и наркомании, проституции, скупщиках краденного, лицах, незаконно хранящих оружие, взрывчатые вещества, иные запрещенные к обороту предметы, угонщиках автомашин, экстремистах и гражданах, вовлекающих несовершеннолетних в антиобщественную деятельность.
На различных исторических этапах формировалась система гласных, можно сказать, прозрачных отношений сторон в охране правопорядка. Были периоды, когда активность населения в обеспечении безопасности была чрезвычайно высока, что диктовалось требованиями сложившихся жизненных условий. Сегодня у правоохранительных органов и общественных объединений единая задача — создать широкие возможности для реализации стремлений граждан сформировать правовые условия их деятельности, связанной с обеспечением по большому счету национальной безопасности.
Опыт взаимодействия органов внутренних дел с общественными объединениями правоохранительной направленности свидетельствует, что непосредственное участие граждан позволяет органам внутренних дел оперативно получать достоверную информацию о фактах готовящихся, совершаемых и совершенных преступлениях. Активное участие дружины в обеспечения правопорядка является примером «социального партнерства» между властью и населением, свидетельством доверия граждан к органам внутренних дел, поддержки принимаемых ими мер. Так, большинство дежурств дружинников проходят совместно с сотрудниками милиции, что позволяет последним увереннее действовать по пресечению правонарушений, имея надежную свидетельскую базу и не опасаясь необоснованных обвинений со стороны правонарушителей в нарушении законности и превышения полномочий. В конечном итоге участие общественности в охране общественного порядка является одной из форм гражданского контроля за деятельностью милиции.
Между тем, основной проблемой в развитии движения народных дружин, главным препятствием роста их рядов является отсутствие необходимой законодательной базы, прежде всего на Федеральном уровне. Отсутствие до настоящего времени законодательного оформления правового статуса народного дружинника, государственных гарантий его правовой и социальной защиты, препятствует дальнейшему росту рядов народной дружины, повышению активности участия населения в оказании содействия органам внутренних дел.
Другой важной проблемой является материально-техническое обеспечение народных дружин. К сожалению, ряд штабов дружин районов не располагают пригодными для работы помещениями, практически полностью отсутствуют средства оперативной радиосвязи, недостаточная обеспеченность средствами оргтехники, форменной одеждой. Не везде успешно решаются вопросы материального поощрения дружинников за активную работу, а ведь в составе дружин работают в основном представители не самых обеспеченных слоев населения: рабочие, студенты, пенсионеры, работники бюджетной сферы, научных учреждений оборонного комплекса.
Кроме того, в организации взаимодействия с общественными объединениями правоохранительной направленности имеются определенные сложности. Прежде всего, необходимо отметить, что наибольшие результаты достигаются в тех районах, где руководителями местного самоуправления уделяется внимание созданию ДНД или аналогичных им организаций, вопросам материального стимулирования членов ДНД, их служебной деятельности и взаимодействия с органами внутренних дел. Отдельные руководители местных органов самоуправления не видят положительного эффекта от работы ДНД и других аналогичных объединений. Сотрудниками УВД-ОВД проводится разъяснительная работа по привлечению к охране общественного порядка и борьбе с преступностью граждан в составе народных дружин, положительный опыт работы общественных объединений правоохранительной направленности изучается и доводится до широкого круга депутатского корпуса и граждан. Однако руководители местного самоуправления подчас не желают рассматривать вопросы материального стимулирования граждан, несущих службу по охране общественного порядка, обеспечения дружинников средствами индивидуальной защиты и активной обороны, выделения помещений для организации работы штабов народной дружины и необходимого имущества, объясняя своё поведение отсутствием денежных средств в местных бюджетах. Отчасти это так, но преступность социальное зло, решить проблему можно только совместными комплексными мерами всех заинтересованных организаций и служб.
Отдельными руководителями УВД-ОВД не уделяется должного внимания возрождению добровольных народных дружин. Возможности общественности в обеспечении правопорядка на улицах городов и других населенных пунктах не учитываются и не используются.
2. Российские органы внутренних дел, как показывают различные исследования, находятся в непростой ситуации. Так, по результатам опросов, проведенных Аналитическим центром Юрия Левады в мае 2007 г., с недоверием к милиции относятся 64% опрошенных, 46% - с опасением. 26% опрошенных испытали на себе «произвол милиции»: ущемление прав и законных интересов, грубость, волокиту и бездействие, вымогательство, неоправданное задержание, физическое насилие.1 Еще более остро проблема взаимоотношений с милицией стоит для иноэтничных мигрантов в мегаполисах России — 73,8% опрошенных часто сталкивались с произволом московской милиции. Для полиэтничной страны, какой является Россия, последнее обстоятельство имеет особую важность, так как часто, вследствие своей принадлежности к органам государственной власти, сотрудники органов внутренних дел отождествляются с государством и проводимой им политикой. Так, по данным исследования адаптационных установок мигрантов г. Москвы, проведенного в Центре этнической социологии ИС РАН в 2006 г., негативный образ принимающей стороны (существенно влияющий на желание мигрантов интегрироваться) формируется у них в основном за счет их негативного опыта взаимодействия с сотрудниками милиции.3.
Таким образом, проблема налаживания неконфликтного взаимодействия с населением является одной из актуальнейших как для российского общества в целом, так и для сотрудников органов внутренних дел. Варианты ее разрешения, приемлемые для России, могут быть найдены, как показывает зарубежный опыт, благодаря переходу российских правоохранительных органов на новые, так называемые общественно-ориентированные принципы деятельности,.
1 Отношение к милиции среди жителей крупных городов России. http://www.levada.ru/miliciya0504.print.html. С. 1.
Юдина Т. Н. Социология миграции: к формированию научного направления. М., 2003. С. 222. л.
Адаптационные установки мигрантов и факторы, препятствующие интеграции мигрантов в социальную среду Московского мегаполиса (на примере отдельных наиболее конфликтных групп мигрантов). Аналитический отчет. М.: Институт социологии РАН, 2003. согласно которым главной задачей полиции становится налаживание конструктивного взаимодействия с населением и оказание ему правоохранительных услуг. Исследования показывают, что одна лишь милиция имеет ограниченные возможности в раскрытии преступлений. Эффективность охраны порядка зависит от информации, предоставленной населением. Получая информацию от свидетелей или жертв совершенного преступления, полиция раскрывает до 90% таких дел. Без помощи местного населения эта цифра падает до 10%.1.
Специальные техники криминального расследования показывают недостаточную эффективность и ограниченность области их применения. Меньше чем 3% всех раскрытых дел разрешено с помощью технических приемов и новых технологий.2.
Определяющей в раскрытии преступлений является информация, предоставленная милиции жертвами и свидетелями преступлений. Установление открытой коммуникации является наиболее легким путем для обеспечения взаимодействия в расследовании и предотвращении преступной деятельности.3.
Таким образом, парадокс ситуации состоял в том, что показатель эффективности деятельности милиции — раскрытие преступлений — напрямую зависел от информации, предоставленной жертвами и свидетелями преступлений, т. е. в конечном счете — от состояния и характера взаимоотношений между населением и милицией.
В силу этого, альтернативные подходы к осуществлению правоохранительной деятельности были предложены в качестве одного из возможных путей улучшения именно взаимодействия полиции с населением. Акцент делался на замене традиционного подхода «реагирования на инцидент» на подход, ориентированный на превентивность, разрешение проблем. Теоретически, этот подход в большей степени мог отвечать на нужды населения и отражать местное своеобразие.
1 Cryderman, В., O’Toole, С. and Augie Fieras. Ibid. P. 94.
2 Effectiveness and Change in Policing. Ed. by J. Robinson, Y. Warren and N. Cameron. Institute of Criminology. Wellington. 1989. о.
Cryderman В., O’Toole C. and Augie Fieras. Ibid. P. 95.
3. Опыт деятельности правоохранительных органов в нашей стране, практика крупнейших демократических стран мира показывает, что без широкой поддержки законопослушного населения, его активного содействия одним правоохранительным органам невозможно эффективно бороться с преступностью, остановить всплеск террористических проявлений. В этом смысле требует более тщательного изучения зарубежный опыт организации взаимодействия полиции и населения и возможность его использования в нашей стране.
Как свидетельствуют материалы Всемирной сети Интернет, формирования граждан по содействию правоохранительным органам созданы и активно действуют в Швеции, Японии, Израиле, во многих штатах США, в других государствах. Большинство развитых западных стран накопили собственный богатый опыт привлечения законопослушного населения к решению задач обеспечения общественной безопасности, помощи органам правопорядка. Такая форма, как общественные помощники шерифа в США уходит своими корнями во времена освоения Дикого Запада, когда на осваиваемых новых землях практически отсутствовали какие-либо властные и правоохранительные структуры и все функции по управлению общественной жизнью, обеспечению безопасности и правопорядка население возлагало на избираемых им наиболее уважаемых и деятельных граждан. В ряде стран существуют формирования полицейского резерва, в состав которых входят гражданские лица, выполняющие на добровольной безвозмездной основе обязанности по охране правопорядка. Члены этих формирований носят полицейскую форму, наделяются практически такими же, как и профессионалы-полицейские, правами по пресечению правонарушений, несут дежурство, имея при себе принадлежащее им огнестрельное оружие. Обладая высоким авторитетом в глазах общества, эти формирования рассматриваются не только с утилитарных позиций подготовки резерва полиции, но и как средство формирования широкого слоя законопослушных граждан, мощный фактор патриотического воспитания населения.
Отличительными особенностями таких формирований населения в зарубежных странах является постоянное непосредственное руководство их деятельностью со стороны представителей государства, высокая степень их правовой и социальной защищенности в сочетании с повышенной ответственностью за соблюдение законодательных норм.
В частности, пристального внимания требует новый подход, известный под названием «общественно-ориентированная деятельность полиции» (community policing), представляет собой комплекс программ, нацеленных на: децентрализацию полицейской службыобучение постовых полицейских необходимым навыкам для предотвращения совершения преступлений и разрешения проблемных ситуацийобеспечение тесного сотрудничества полиции с территориальными и этнокультурными общинамипередачу части ресурсов и ответственности местным общественным организациям и органам местного самоуправления.
Общественно-ориентированная деятельность полиции в широком смысле может быть определена как философия самой работы полиции и места полиции в обществе. Это включает стратегию правоохранительной деятельности, состоящую из набора принципов, практик и программ, благодаря которым полиция входит во взаимодействие с населением для борьбы с местной преступностью. Другими словами, это — «процесс взаимодействия полиции и населения в совместном выявлении и разрешении проблем данного сообщества».1 Мы остановились именно на переводе «общественно-ориентированная деятельность полиции», а не «охрана правопорядка с участием общественности или граждан общины», как это принято среди специалистов МВД. На наш взгляд, этот перевод в большей степени отвечает философии этого подхода — осуществлению правоохранительной деятельности на уровне социальной практики в интересах каждого, без исключения, члена общества, и именно в этом смысле.
1 Brown L.P. Preface. Developing Neighborhood Oriented policing in the Houston Police Department. 1989. P. 78.
2 Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методологии, практики. М.: Академия управления МВД, 2004. С. 212. общественно-ориентированного, направленного таким образом и на интеграцию общества в целом.
Задачей полиции становится превращение населения в активно действующую силу правоохранительной деятельности. Партнерство также означает, что изменяются представления и о роли полиции — она перестает быть единственным субъектом поддержания правопорядка, а становится скорее посредником, работающим в тесном контакте с заинтересованными гражданами по разрешению проблем. В связи с этим, одним из ключевых понятий для полиции в западных странах становится понятие доверия — взаимодействие с населением осуществляется тем успешнее, чем более доверительные отношения между населением и местной полицией.
Как проявление партнерских взаимоотношений между полицией и обществом можно отметить и сотрудничество полиции с университетской наукой в разработке конкретных программ по общественно-ориентированной деятельности и в осуществлении мониторинга их реализации.1.
Превентивность охраны правопорядка предполагает, прежде всего, попытку разрешить проблемы до того, как они приведут к каким-либо противоправным действиям. Предупреждение совершения преступления достигается созданием определенных механизмов самим населением в тесном контакте с полицией. Роль полиции как «диагностов» сводится к анализу сильных и слабых сторон территориальной общинывыработке совместных рекомендаций по предотвращению повторения преступлений в будущеммобилизации общественности и активизации всех возможных ресурсов для разрешения проблемной ситуации. Руководители полицейских служб все больше руководствуются в своей деятельности принципом, что лучше предотвратить конфликт с обществом (в чем-то меняя свои практики, если они воспринимаются негативно населением), чем его улаживать.
1 Evaluation of the Locally Initiated Research Partnership Program. Institute for Law and Justice. 2003; Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice, Institute for Policy Research, Northwestern University, 2002.
Ориентация на решение проблем: задачами полиции становится выделение причин повторяющихся проблемных ситуацийоценка различных способов их решенийпрактическое разрешение проблемы путем применения одного или более из предложенных решенийотслеживание результатов и изменение способов решения проблемных ситуаций, в зависимости от оценки населением результатов их применения. Население активно участвует уже на этапе выявления проблем, которые могут быть совершенно разными для жителей разных районов одного и того же города. Так, в одном районе Чикаго жители определили как основную проблему пустующие здания, надписи на стенах домов, в другом — ограбления и нападения на улице.1.
Из ориентации на решение социальных проблем неизбежно вытекает расширение функций полиции — не только задержание преступников и предотвращение преступной деятельности, определенной в уголовном кодексе, но главной функцией полиции становится оказание помощи населению, переход на принцип оказания услуг. Полиция часто начинает выступать в несвойственной ей роли, например, как координатор деятельности местных коммунальных служб. В рамках такого сотрудничества могут решаться и такие профессиональные задачи как, например, борьба с распространением наркотиков на улицах. Так, городские власти Чикаго стали создавать объединенные подразделения из представителей полиции, жилищного департамента, пожарных служб и санитарного надзора, которые, контролируя состояние зданий, заставляли владельцев приводить их в порядок и следить за тем, что происходит на их территории.2.
Разделение властных полномочий: одна из основных черт общественно-ориентированной деятельности полиции. Разделение полномочий с обществом достигается путем децентрализации организационной структуры полиции, передачи части властных полномочий и ресурсов представителям общества, осу.
1 CAPS at 5. A Report on the progress of Community Policing. City of Chicago, Chicago Police Department, 1998. P. 11.
2 Taking Stock: Community Policing in Chicago. U.S. Department of Justice, Institute for Policy Research, Northwestern University, 2002. P. 16.
179 ществлением практических действий полицией согласно выработанным, совместно с населением, целям и задачам. Перераспределение полномочий и обязанностей происходит на всех иерархических уровнях полиции. Больше полномочий и свободы в принятии решений получают патрульные, непосредственно работающие с населением, в связи с этим выдвигается и требование децентрализации процесса принятия решений. Разделение властных полномочий также предполагает, что полиция отвечает за свои действия именно перед населением.
Подотчетность обществу, оценка деятельности полиции населением: переход на новые принципы к оценке деятельности, возможно, представляет наибольшие трудности для полиции. Оценка ее деятельности населением во многом зависит от того, что, определяя ситуацию как опасную или безопасную для себя, население руководствуется признаками социального беспорядка, упадка и запустения районов проживания. С точки зрения полиции, основным критерием ее успешной деятельности является количественный показатель раскрытых преступлений, а не качество и состояние социальной среды.1.
2. В целях совершенствования форм взаимодействия органов внутренних дел со СМИ, обеспечения объективного и оперативного освещения практики обеспечения общественной безопасности и поддержания более тесных связей с общественными объединениями и организациями представляется целесообразным рекомендовать руководителям МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации:
— постоянно контролировать осуществление мер по углублению деловых отношений и контактов со СМИ, кино-, видео-, аудиостудиями и объединениями, издательствами, совершенствованию общественных связейрассматривать эту деятельность как одну из важнейших служебных обязанностей и осуществлять ее в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых.
1 Taking Stock: Community Policing in Chicago. P. 7.
180 законом интересов общества и государства, исходя из анализа состояния обеспечения общественной безопасности в регионе;
— систематически информировать население через информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и мерах, принимаемых органами внутренних дел и другими правоохранительными органами по обеспечению общественной безопасности;
— оперативно сообщать в СМИ о возбужденных уголовных делах по преступлениям, вызывающим повышенный общественный интерес, ходе и результатах их расследования, судебном рассмотрении и вынесенных приговорах, а также о проверках, в процессе которых вскрыты грубые нарушения законности, о возмещенном ущербе, причиненном как государственным интересам, так и отдельным гражданам, не допуская при этом неуместной сенсационности, ажиотажа и легковесности: сообщения должны быть точными и сбалансированными.
— во взаимоотношениях со СМИ, творческими союзами, общественными объединениями граждан следует исходить из требований федерального законодательства, запрещающего как необоснованный отказ в предоставлении информации, так и вмешательство в практику обеспечения общественной безопасности;
— постоянно совершенствовать формы и методы в работе со СМИ и общественностью, активно использовать как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые, появившиеся в последние годы.
— регулярно проводить личные встречи руководителей МВД, УВД с редакциями ведущих периодических изданий, электронных СМИ, информационных агентств, журналистами, творческой интеллигенцией, устраивать круглые столы с представителями общественных и религиозных объединений, пресс-конференции по актуальным вопросам обеспечения общественной безопасности;
— шире практиковать подготовку совместно с корреспондентами информационных агентств, журналистами, репортерами материалов, статей, интервью, теле-, радиопередач, специальных репортажей и т. д., в которых рассказывать о мерах, предпринимаемых органами внутренних дел по обеспечению общественной безопасности;
— для представления населению наиболее полной информации о состоянии общественной безопасности систематически направлять в СМИ для публикации доклады, информационно-аналитические и т. п. документы;
— строго руководствоваться требованиями Конституции Российской Федерации, гарантирующей право каждому на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя без его согласия и согласия его законного представителя;
— обеспечить тщательное формирование баз данных1 и проверку материалов, готовящихся для освещения в СМИ, следить за тем, чтобы в них не содержались сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, а также информация конфиденциального характера.
— разработать программу взаимодействия МВД, УВД со СМИ, основанную на анализе состояния общественной безопасности в регионе;
— установить практику аккредитования в МВД, УВД журналистов, специализирующихся на освещении правовой тематики, обеспечивать их материалами, необходимыми для полного и объективного освещения деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественной безопасности.
1 Дейт К.
Введение
в системы баз данных. — К., — М. — СПб.: Издательский Дом «Вильяме», 2000.
