Международно-правовая регламентация формирования государственной территории и установления Государственной границы России

Актуальность темы

исследования. В современный период в России, как и в мире в целом, происходят значительные геополитические и социально-экономические изменения. Последним значимым событием стал распад СССР, в связи с чем кардинально изменились государственная территория и границы России. Отдельные ранее исконно российские территории перешли в состав сопредельных государств. Распад СССР создал проблему международно-правового оформления государственных границ как для России, так и для бывших союзных республик, ставших новыми независимыми государствами.

Работа по завершению международно-правового оформления Государственной границы тесно взаимосвязана с обеспечением национальной безопасности России, целостности ее территории и неприкосновенности ее границ.

Военно-правовая наука призвана разработать теоретические и правовые меры обеспечения формирования и целостности государственной территории России, установления и международно-правового закрепления неприкосновенности ее границ на основе общепризнанных принципов и норм международного права.

На ФСБ России законом1 возложены полномочия по обеспечению защиты и охраны Государственной границы Российской Феде.

1 См.: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (с изм. от 30 декабря 1999 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая, 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 15. — Ст. 1269- Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации» (с изм. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24,31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. — № 17. — Ст. 594. рации, что предполагает активное участие этого федерального органа исполнительной власти в ее установлении.

Актуальность настоящего исследования, по нашему мнению, обусловлена: во-первых, проведением научного исследования правовых основ формирования государственной территории и установления Государственной границы России, обеспечения ее территориальной целостности и неприкосновенности границыво-вторых, выявлением историко-правового опыта формирования государственной территории и установления Государственной границы России в целях учета этого опыта в деятельности государства по ее защите и охранев-третьих, дальнейшей разработкой понятия «Государственная граница Российской Федерации» с целью совершенствования норм российского законодательства по ее установлению с определением места и роли Пограничной службы ФСБ России в этом процессе.

Степень научной разработанности темы. Формирование государственной территории и установление государственной границы являются важным объектом, регулируемым нормами международного и военного права отдельных государств, находящимся в поле зрения ученых и практиков. Несмотря на наличие определенного числа диссертационных, монографических трудов, правовая регламентация формирования государственной территории и установления Государственной границы России не получила достаточно полного и комплексного освещения в правовой научной литературе. Проведенные исследования можно разделить на несколько групп.

Первую группу составляют работы, посвященные исследованию международно-правовых основ формирования государственной территории и установления государственных границ. Это известные работы российских и зарубежных ученых-правоведов: С. Н. Бабурина,.

Ю.Г. Барсегова, Я. Броунли, Л. И. Воловой, А. В. Гефтера, Г. Кельзе-на, Б. М. Клименко, A.M. Ладыженского, Ф. Листа, Ф. Ф. Мартенса, П. К. Менона, С. В. Молодцова, Д.П. О-коннела, Л. Оппенгейма, А. А. Першина, А. А. Порка, С. С. Семенова, Г. Б. Старушенко, П. Сурии, И. П. Трайнина, Г. И. Тункина, Н. А. Ушакова, А. Фердросса, Ч. Хайда, В. Б. Чамарова, С. В. Черниченко, А. А. Чобана, B.C. Шевцова, М. В. Яновского и других1.

См.: Бабурин С. Н. Территория государства: Теоретико-правовые проблемы: Дис.. д-ра юрид. наук. — М., 1998. — 297 е.- Барсегов Ю. Г. Территория в международном праве. Юридическая природа территориального верховенства и правовые основания распоряжения территорией. — М.: Госюриздат, 1958. — 271 е.- Его же. Самоопределение и территориальная целостность. — М., 1993. — 41 е.- Броунли Я. Международное право: В 2 кн. / Под ред. Г. И. Тункина / Пер. с англ. — 2-е изд. — М.: Прогресс, 1977; Brownlie I. Principles of Public International Law. Second edition. Clarendon press. — Oxford, 1973. — P. 135- Волова Л. И. Нерушимость границ — новый принцип международного права. — Ростов-н/Д, 1987. — 142 е.- Гефтер А. В. Современное международное право. — СПб., 1880. -475 е.- Kelsen Н. Principles of International Law. — N.Y., 1952. — 645 p.- Клименко Б. М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. -М.: Международные отношения, 1974. — 168 е.- Клименко Б. М., Порк А. А. Территория и граница СССР. — М.: Международные отношения, 1985. — 302 е.- Ладыженский A.M. Юридическая природа территориального верховенства // Вестник МГУ. — 1948. — № 10. — С. 35−46- Лист Ф. Международное право в систематическом изложении. — Ленинград, 1926. — 356 е.- Мартене Ф. Ф. Современное международное право цивилизованных народов. — СПб., 1882. — Т. 1. — 418 е.- Menon Р.К. Title to Territory: Traditional Modes and Acquisition by States // Revue de droit international de sciences diplomatiques et politiques. — Geneva, Susse, 1994. — P. 5- Молодцов С. В. Некоторые вопросы территории в международном праве // Советское государство и право. — 1954. — № 8. — С. 64- O’Connell D.P. International Law. — Vol. 1. — New York, London, 1965. — 551 p.- Оппенгейм Л. Международное право: В 2 т. — М., 1949; Першин А. А. Теория государственных границ. — М.: Граница, 2001.

— 222 е.- Семенов С. С. Территория в международном праве. — М.: Известия, 1997. — 50 е.- Старушенко Г. Б. Принцип самоопределения народов во внешней политике Советского государства. — М., 1960. — 230 е.- Surya P. Sharma. Territorial Acquisition Disputes and International Law. Martinus Mijhoff Publishers. The Hague/Boston/London, 1997. — 353 p.- Трайнин И. П. Вопросы территории в государственном праве // Известия Академии Наук СССР. — 1947. — № 4.

— С. 225- Тункин Г. И. Теория международного права. — М.: Международные отношения, 1970. — 511 е.- Ушаков Н. А. Суверенитет в современном международном праве. — М.: Изд-во ИМО, 1963. — 271 е.- Фердросс А. Международное право / Пер. с нем. / Под ред. Г. И. Тункина. — М.: Изд-во ин. лит., 1959. — 652 е.- Хайд Ч. Ч. Международное право, его понимание и применение Соединенными Штатами Америки / Пер. с англ. — М.: Изд-во ин. лит., 1951. — Т. 2. — 596 е.- Чамаров В. Б. Международно-правовые проблемы разграничения государственных территорий и морских пространств: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2001. — 205 е.- Черниченко С. В. Нормы и принципы международного права: Учеб. пособие. — М.: Науч. кн., 1998. — 27 е.- Чобан А. А. Государственный суверенитет: теоретико-правовые аспекты: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 1993; Шевцов B.C. Государственный суверенитет (вопросы теории). — М.: Наука, 1979. — 157 е.- Яновский М. В. Проблема «приобретения» государственной территории в международном праве. — Ташкент: Изд-во САГУ, 1956. — 143 с.

Указанные авторы в своих работах дали научную оценку понятию, составу и статусу государственной территорииоснованиям и способам изменения государственной территориипонятию государственной границы и порядку ее установлениясуверенитету государстватерриториальной целостности государстванеприкосновенности государственной границыпонятию территориального спорамирному урегулированию территориальных споров и другим.

Вторая группа работ связана, прежде всего, с историческим и историко-правовым анализом формирования государственной территории и Государственной границы России. Она включает в себя труды В. Г. Буткевича, С. А. Гуреева, Е. И. Дружининой, Н. А. Дьяковой, А. В. Золова, Н. М. Карамзина, П. П. Кремнева, А. А. Порка, Э.А. Пуш-мина, А. Е. Рябченко, С. И. Сулькевича, В. А. Сурнина, М.А. Чепелки-на, Г. Г. Шинкарецкой, С. И. Яновской и других1.

В научных работах данных авторов исследовались, прежде всего, исторические аспекты формирования государственной территории и.

См.: Буткевич В. Г. Вопросы государственной территории в законодательстве РСФСР первых лет Советской власти // Проблемы правознавства. — Киев, 1978. — С. 81−89- Гуреев С. А. Процесс строительства правового государства в России и международное право // Политика и право. — 2002. — № 1. — С. 52−60- Его же. Пути восстановления исторической российской государственности на современном этапе // Русская нация и государство: Сб. ст. / Рук. колл., сост. и авт. вступ. ст. Е. С. Троицкий. — М.: Граница, 2002. — С. 182−199- Дружинина Е. И. Кучук-Кайнарджийский мир 1774 года (его подготовка и заключение). — М.: Изд-во Академ, наук СССР, 1955. — 370 е.- Дьякова Н. А., Чепелкин М. А. Границы России: Прилож. к «Истории России». — М., 1995. — 271 е.- Золов А. В. Калининград, Россия. — Калининград, 1996. — 70 е.- Карамзин Н. М. История государства Российского: В 3 кн. Кн. 1. — СПб.: Золотой век, Динамит, 1997. — Т. I-IV. — 624 е.- Кремнев П. П. Образование и прекращение существования СССР как субъекта международного права: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2000. -174 е.- Пушмин Э. А., Порк А. А. Государственная территория и государственные границы СССР. Международно-правовые проблемы. — М., 1982. — 275 е.- Рябченко А. Е. Россия. Административное деление Империи. — СПб.: Воен. тип., 1907. — 70 е.- Сулькевич С. И. Административно-территориальное деление СССР и список важнейших населенных пунктов с хронологическим перечнем постановлений об изменении границ губерний, областей и республик с 1917 до 1929 гг. — 8-е изд. — М.: Нарком внутр. дел, 1929. — 320 е.- Сурнин В. А. Народонаселение, история, геополитика. — М.: Грааль, 2000. — 105 е.- Шинкарецкая Г. Г. Проблемы правопреемства и границы Российской Федерации // Московский журнал международного права. — 1995. — № 4. — С. 84−105- Яновская С. И. Строительство Союзного Советского социалистического государства. 1922;1925 гг. — М.: Изд-во Акад. наук СССР, 1960. — 400 с.

Государственной границы России в конкретные периоды времени. Часть работ посвящена вопросам правопреемства в отношении границ Россииизменения государственной территории Россиианализу законодательства в вопросах изменения и установления границ Россиипроблемам утраты отдельных территорий Россиирассмотрению правового статуса конкретных территорий.

Третью группу трудов составляют исследования и публикации, раскрывающие правовой статус Пограничной службы Российской Федерации (до упразднения и передачи ее функций ФСБ России) и проблемы его совершенствования. Эти положения содержатся в работах С. А. Булашова, А. И. Василенко, В. И. Захаренко, А. И. Николаева, Д. С. Субботкина, А. И. Тымко, В. Э. Хандожко и других1. В настоящее время комплексных работ, определяющих место и роль Пограничной службы Российской Федерации в международно-правовом оформлении Государственной границы России, недостаточно.

Анализ всех трудов вышеперечисленных ученых позволяет сделать вывод о том, что к настоящему времени тема, связанная с международно-правовой регламентацией формирования государственной территории и установления Государственной границы России, исследована с недостаточной полнотой.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере формирования государственной территории.

См.: Булашов С. А. Конституционно-правовой режим Государственной границы Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 1998. — 180 е.- Василенко А. И. Пограничная деятельность в Российской Федерации: Дис.. д-ра юрид. наук. — М., 2001. — 401 е.- Захаренко В. И. Правовое регулирование деятельности пограничных войск Федеральной пограничной службы Российской Федерации по охране Государственной границы Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 1998. — 201 е.- Николаев А. И. От войсковой структуры — к специальной государственной службе // Независимая газета. — 1997. — 19 нояб.- Его же. Федеральная пограничная служба: настоящее и будущее // Граница: Вестник информации. — 1996. — № 5- Субботкин Д. С. Конституционно-правовое регулирование безопасности границ Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2002. — 180 е.- Хандожко В. Э. Теоретико-правовые аспекты установления пограничных зон и пограничных режимов в Российской Федерации: Дис.. канд. юрид. наук. — М., 2002. — 251 е.- Тымко А. И. ФПС: реформы // Граница: Вестник информации. — 1995. — № 5. и установления Государственной границы России с участием Пограничной службы ФСБ России.

Предмет исследования — теория и практика международно-правового регулирования формирования государственной территории и осуществления правовых основ установления Государственной границы России с участием Пограничной службы ФСБ России.

Цель исследования — комплексный анализ общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров и законодательства России, международно-правовой теории для выявления военно-правовых основ формирования государственной территории и установления Государственной границы Российской Федерации, разработка и обоснование предложений по совершенствованию государственных мер обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, защиты и охраны ее Государственной границы с участием Пограничной службы ФСБ России.

Данная цель определила постановку следующих задач:

— раскрыть содержание понятия государственной территории России и ее правового статуса, обеспечивающего ее целостность;

— выявить современные основания изменения государственной территории, влияющие на защиту и охрану Государственной границы России;

— разработать предложения по совершенствованию государственных мер обеспечения территориальной целостности России на основе международно-правовых принципов и норм;

— показать на основе историко-правового анализа этапы формирования государственной территории и установления Государственной границы России для совершенствования механизма ее защиты и охраны;

— выявить кардинальное различие правового статуса государственных и административных границ на примере СССР и Российской.

Федерации в обеспечении целостности государственной территории и нерушимости Государственной границы;

— уточнить понятие и содержание государственной границы в интересах дальнейшего совершенствования законодательства России о Государственной границе;

— определить место и роль Пограничной службы ФСБ России в международно-правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации.

Методологическая основа исследования выразилась в использовании современной методологии анализа социальных явлений и процессов, включающего общенаучные и частнонаучные методы исследования. Особое внимание уделялось применению конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-юридического, системно-логического, структурно-аналитического и других методов.

Нормативной основой исследования явились общепризнанные принципы и нормы международного права: Устав Организации Объединенных Наций 1945 г.- Заключительный акт СБСЕ 1975 г.- Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.- Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., а также законодательные акты Российской Федерации, прямо или косвенно регулирующие отношения в сфере формирования государственной территории и установления Государственной границы России: Конституция Российской Федерации 1993 г.- федеральные конституционные законыфедеральные законыуказы Президента Российской Федерациипостановления Правительства Российской Федерации, а также Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Президентом Российской Федерации.

10 января 2000 г., Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденные Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г. и другие.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка комплексного анализа правовой регламентации формирования государственной территории и установления Государственной границы России с участием Пограничной службы ФСБ России. Кроме того, раскрыто содержание современного понятия государственной территории России, необходимого для выработки мер, обеспечивающих ее целостностьвыявлены современные основания изменения государственной территории, влияющие на защиту и охрану Государственной границы Россииисследованы правовые основы территориальной целостности России и разработаны предложения по совершенствованию государственных мер ее обеспеченияпоказаны на основе историко-правового анализа тенденции формирования государственной территории и установления Государственной границы России, необходимые для совершенствования механизма защиты и охраны Государственной границы Российской Федерациивыявлено различие правового статуса государственных и административных границ на примере СССР и Российской Федерациираскрыто содержание понятий, порядка и способов установления государственной границы для совершенствования законодательства в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, а также ее международно-правового оформления в условиях упразднения ФПС Россииопределены место и роль Пограничной службы ФСБ России в международно-правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации.

Положения, выносимые на защиту:

1. Уточненные автором определения понятий «Государственная граница Российской Федерации» (с предложением внесения изменения в статью 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации») — «делимитация» и «демаркация» государственной границы, которые следует изложить в следующей редакции:

Государственная граница Российской Федерации — это установленная на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации линия и проходящая по этой линии вертикальная и горизонтальная поверхности, обозначающие пространственный предел действия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве".

Делимитация государственной границы — это определение сопредельными государствами точного прохождения государственной границы между ними, с подробным ее описанием и нанесением на топографическую карту, которая фиксируется в международном договоре".

Демаркация государственной границы — это фактическое обозначение установленной международным договором Государственной границы (делимитированной) на местности смешанными комиссиями, посредством установки системы пограничных знаков (пограничных столбов, пирамид, речных и морских буев и других)".

2. Вывод, сделанный диссертантом, о том, что современные нормативные правовые акты России в недостаточной мере обеспечивают регулирование формирования государственной территории России и защиту ее целостности, а существующие законопроекты по этим вопросам требуют доработки. В связи с этим предлагается разработанный диссертантом проект Федерального закона «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации» (Приложение 1).

3. Предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности российских делегаций в смешанных демаркационных комиссиях, по демаркации Государственной границы Российской Федерации, представленные в структуре проекта «Положение о российской делегации в демаркационной комиссии», прилагаемого к диссертации и которое могло бы быть утверждено, по мнению диссертанта, Правительством Российской Федерации (Приложение 3).

4. Вывод о необходимости правового оформления преемственности функций упраздненной ФПС России в вопросах, касающихся защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, для вновь образованной Пограничной службы ФСБ России.

Практическое значение диссертационного исследования заключается в том, что полученные теоретические положения, результаты анализа и оценки, выводы и предложения позволяют уточнить и дополнить обсуждающиеся в военно-правовой науке предложения о совершенствовании правовой регламентации обеспечения территориальной целостности Российской Федерации, защиты и охраны ее Государственной границы.

Положения, выводы и рекомендации, выносимые на защиту, могли бы быть использованы, по мнению диссертанта, в процессе делимитации, демаркации и редемаркации Государственной границы Российской Федерации, при совершенствовании законодательства о Государственной границе Российской Федерации и об обеспечении ее территориальной целостности. Они могут быть использованы при подготовке учебников, учебных пособий и специальных курсов международного и военного права по вопросам, касающимся территории в международном праве, государственных границ, места и роли Пограничной службы ФСБ России в правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации, а также в процессе обучения курсантов высших военных учебных заведений ФСБ России.

Апробация результатов диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования получили апробацию в чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам «Международное право» и «Административное право Российской Федерации» с курсантами Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Основные результаты диссертации отражены в трех опубликованных статьях общим объемом более 2,0 п. л.

Кроме того, материалы диссертации внедрены в учебный процесс Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Основные положения диссертации обсуждались на заседании кафедры специальных юридических дисциплин Московского военного института Федеральной пограничной службы Российской Федерации.

Предложения по совершенствованию действующего законодательства были направлены в Правовое управление ФПС России и приняты к реализации в практической деятельности Пограничной службы Российской Федерации.

Структура исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав (семи параграфов), заключения, библиографического списка использованной литературы, приложений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

На основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы, предложения и рекомендации:

1. В вопросах правовой регламентации формирования государственной территории России, обеспечения ее целостности, защиты и охраны ее Государственной границы необходимо основываться на содержании понятия «государственная территория», которое исследуется международно-правовой теорией.

Международное право содержит несколько теорий относительно территории государства, таких как «Теория вещного права монарха», «Теория объективно-публичного права», «Теория пространственного права», «Теория компетенции» и «Теория международной собственности». Указанные теории формировались вместе с развитием общества и в современный период не соответствуют действующему международному праву, так как могли предусматривать распоряжение государственной территорией как вещью, насильственный захват чужой территории, распространение суверенитета одного государства на территорию другого, применение к государственной территории правовых институтов внутригосударственного частного права.

По нашему мнению, к правовому статусу государственной территории нецелесообразно применять классическую триаду собственности, используемую гражданским правом в отношении вещей. Поскольку государственная территория — это признак государства, ее понятие в международных отношениях должно восприниматься целостно. Внутригосударственное право (гражданское) может рассматривать государственную территорию как участки земель, природные ресурсы с целью их правового регулирования, владения, пользования, распоряжения народом.

Таким образом, государственная территория в соответствии с современным международным публичным правом представляет собой часть Земного шара (сухопутная и водная поверхность, недра, воздушное пространство) со всеми ее естественными ресурсами и богатствами, что составляет материальную базу, национальное достояние и экологическую среду обитания народа, в рамках государственных границ каждого конкретного государства, которая находится под суверенитетом определенного государства, осуществляющего свое территориальное верховенство.

В состав государственной территории России входят все сухопутные (острова, анклавы, архипелаги), водные (территориальное море, внутренние морские воды, воды внутри сухопутной территории), воздушные пространства и недра, которые находятся в пределах ее Государственной границы.

Российская Федерация для обеспечения целостности своей государственной территории, защиты и охраны Государственной границы располагает свои Вооруженные Силы, в том числе подразделения пограничных войск ФСБ России, на территории иностранных государств. Правовой статус территорий, на которых располагаются подразделения Пограничной службы ФСБ России (пограничные и оперативные группы), в Киргизской, Таджикской, Белорусской, Казахской республиках и Туркменистана определяется международными договорами. Часть территории иностранного государства, на которой расположены подразделения Пограничной службы ФСБ России, не входит в состав государственной территории России, но в соответствии с международными договорами Российской Федерации на такую территорию распространяется ее юрисдикция.

По нашему мнению, размещение подразделений пограничных войск ФСБ России на территории иностранных государств способствует надежной охране Государственной границы Российской Федерации и обеспечению ее территориальной целостности.

2. Международное право, устанавливая теории относительно государственной территории, позволяет определить основания ее изменения, которые влияют на выработку государствами мер обеспечения территориальной целостности, защиты и охраны государственных границ.

По нашему мнению, все основания изменения государственной территории, известные международному праву, можно разделить на две группы.

Первую группу составляют основания, которые существовали в период классического международного права до принятия Устава ООН (открытие, оккупация, приобретательская давность, цессия, завоевание). Возможность завоевания, выражавшегося в применении вооруженной силы одного государства против целостности территории другого, стимулировало выработку государствами, в том числе и Россией, военных мер обеспечения целостности государственной территории.

Вторую группу составляют основания изменения государственной территории, которые существуют и развиваются в современном международном праве, после принятия Устава ООН:

1) осуществление народами и нациями своего права на самоопределение: а) образование новых независимых государств на бывших зависимых территорияхб) объединение двух или нескольких независимых государствв) присоединение к существующему независимому государствуг) разделение существующего независимого государствад) установление политического статуса, свободно определенного народом в составе суверенного государства.

Осуществление народами и нациями своего права на самоопределение как основание изменения государственной территории берет свое начало от принципа равноправия и самоопределения народов, получившего свое закрепление в Уставе ООН (ст. 1, 55), который в дальнейшем получил свое развитие в других международных актах.

Реализация права народа на самоопределение носит многовариантный характер. Анализ указанных нормативных актов показывает, что реализация права народов на самоопределение предназначена, прежде всего, для народов, которые находятся в зависимости или чья территория была насильственным образом захвачена. С другой стороны, право народа на самоопределение может осуществляться при закреплении в законодательстве государства права народа на свободный выход из его состава. Также возможности реализации права народа на самоопределение должны сочетаться с такими принципами международного права, как нерушимость границ и территориальная целостность государства, которые призваны установить стабильность существующих государственных границ и нераздельность государственной территории.

Если же народ осуществляет право на самоопределение в любой из указанных форм (образование, разделение, объединение, присоединение) то до непосредственного решения вопроса самоопределения должны быть подготовлены соглашения о будущих государственных границах. Это позволит предотвратить в будущем возможные территориальные претензии;

2) цессия в следующих формах: а) обмен участками территории между государствамиб) купля-продажа участка территории государствав) уступка части территории одним государством другомуг) дарение части территории одного государства другомуд) аренда части территории одного государства другим.

Цессия — наиболее распространенное основание изменения государственной территории. Цессия оформляется международным договором между государствами, объектом которого могут быть только сухопутная и/или водная части государственной территории, юридически принадлежащие государству. То есть посредством цессии происходит изменение юридической принадлежности части государственной территории, принадлежащей одному государству или передача права использования части государственной территории.

Передаваемый участок государственной территории становится территорией другого государства, или у него возникают права на его использование с момента вступления в силу международного договора между заинтересованными государствами или в сроки, указанные в нем. Отсутствие международного договора может привести к оспариванию юридической принадлежности участка территории государству, ее приобретшему.

Реализация народами права на самоопределение и цессия как основания изменения государственных территорий должны основываться на результатах референдума как наиболее полного и демократичного выявления воли народа. Публичная власть будет иметь право распоряжаться отдельными участками государственной территории только в случае, если ей такое право будет предоставлено конституцией или иным законом, принятым на всенародном голосовании (референдуме).

В случае, если публичная власть распорядится государственной территорией вопреки интересам и желанию проживающего на ней населения, неизбежно должен встать вопрос о непризнании мировым сообществом правовых последствий за такими изменениями государственной территории;

3) отторжение части территории государства как санкция за агрессию.

По нашему мнению, основанием изменения государственной территории может быть отторжение части территории государства как санкция за агрессию. Основой изменения государственной территории в этом случае является Устав ООН, который закрепляет политическую и материальную ответственность государства, совершившего преступления против мира, военные преступления и преступления против человечности (ст. 107).

Часть территории государства-агрессора может быть отторгнута в пользу потерпевшего государства, если эта территория использовалась исключительно для подготовки и осуществления акта агрессии (размещение и использование вооруженных сил, оружия и техники). Резолюция, принятая XXIX сессией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1974 г. «Определение агрессии», перечисляет неисчерпывающий перечень действий, которые квалифицируются в качестве актов агрессии (ст. 3). В п. «f» ст. 3 указанной Резолюции предоставление части территории одним государством другому для совершения акта агрессии против третьих государств квалифицируется тоже как агрессия. Следовательно, к государству, предоставившему часть своей территории другому государству для осуществления акта агрессии против третьего государства, может быть применена санкция в виде отторжения такой территории в пользу государства, пострадавшего от агрессии. Справедливо предположить, что часть территории государства, которая используется для осуществления агрессии, не нужна для мирных целей и может быть в последующем использована для агрессии, что будет приводить к нарушению международного мира и безопасности;

4) возвращение незаконно отторгнутых территорий.

По нашему мнению, возвращение незаконно отторгнутых территорий может рассматриваться как основание изменения государственной территории.

На наш взгляд, возвращение государством незаконно отторгнутых территорий — это самостоятельное (добровольное) действие государства по передаче части своей территории, на которую ранее распространялся суверенитет другого государства, и которую оно получило незаконным способом, с обязательным заключением международного договора.

О самостоятельности такого основания изменения государственной территории, как возвращение государством ранее незаконно отторгнутых территорий, можно говорить при следующих выводах:

— цессия, в отличие от «возвращения», предполагает распоряжение частью территории государства, которая находится под его суверенитетом и юридически ему принадлежит. При «возвращении» часть территории находится под суверенитетом государства, но юридически никогда ему не принадлежала;

— в случае применения санкции за агрессию часть территории государства будет отторгаться принудительным способом, по решению компетентного международного органа, тогда как «возвращение» предполагает добровольную передачу части территории государства по международному договору.

Современные основания изменения государственной территории, по нашему мнению, создают более совершенную основу для мирного формирования территории государств. К государству, применяющему вооруженную силу (совершающему агрессию) против территориальной целостности другого, может быть применена санкция в виде отторжения части его территории, которая использовалась для агрессии, в пользу потерпевшего государства. Не могут быть признаны территории, приобретенные путем агрессии.

Поскольку в современный период в полной мере не исключается возможность применения каким-либо государством вооруженной силы, направленной на захват какой-либо территории, Россия должна совершенствовать меры, обеспечивающие ее территориальную целостность.

Необходимо предусмотреть возможные акты агрессии со стороны иностранных государств, направленные на нарушение целостности государственной территории России, а также определить ее целостность и неделимость при реализации народом России своего права на самоопределение.

3. Исходя из содержания понятия «государственная территория», оснований ее изменения, для совершенствования процесса формирования государственной территории России необходима выработка правовых мер, обеспечивающих ее территориальную целостность.

Во-первых, правовую основу мер, обеспечивающих территориальную целостность России, составляют общепризнанные принципы и нормы международного права.

Во-вторых, на основе принципов и норм международного права меры, обеспечивающие территориальную целостность, закрепляются в нормативных правовых актах Российской Федерации.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации в области формирования государственной территории и обеспечения ее территориальной целостности показывает, что существующие нормативные правовые акты не в полной мере соответствуют социально-политической обстановке в России.

Представляется целесообразным принятие федерального закона, который бы урегулировал все вопросы территориальной целостности Российской Федерации. Такая необходимость обусловлена историческими предпосылками и наличием целого комплекса внутригосударственных и внешнеполитических факторов. Историческими предпосылками принятия указанного закона являются последствия распада СССР, в результате которого административные границы (между союзными республиками) стали государственными.

Существующие проекты законов об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации должны быть обобщены, доработаны в соответствии с федеральным законодательством и нормами международного права.

По нашему мнению, необходимо принять Федеральный закон «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации» (см. Приложение 1).

Принятие этого закона позволило бы восполнить пробел в законодательстве Российской Федерации. Международно-правовым основанием для издания внутригосударственного законодательного акта, регулирующего вопросы обеспечения территориальной целостности государства, является принцип суверенного равенства государств, территориальной целостности и нерушимости границ государств.

В закон об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации должны быть включены нормы, регулирующие процедуру обмена Российской Федерацией с сопредельными иностранными государствами равными земельными и водными участками территории, порядок сдачи участков территории России в аренду иностранному государству. Указанные нормы должны реа-лизовываться после обязательного выяснения воли проживающего на них населения.

Принятие закона, регулирующего обеспечение территориальной целостности, позволило бы определить необходимые полномочия органов государственной власти по формированию государственной территории России, определить случаи использования Вооруженных.

Сил для защиты ее целостности, создать условия для совершенствования правового регулирования защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.

4. Историко-правовой анализ формирования государственной территории и установления Государственной границы России показывает, что начало этому процессу было положено в 862 году — начало правления Рюрика — и продолжается по сегодняшний день.

К концу XIX века в основном завершилось формирование территории и установление границ Российского государства. Одной из тенденций этого процесса является то, что к России присоединялись сопредельные территории. Это существенно отличает Россию от государств Запада (например, Германия, Англия). Британская империя и некоторые другие западные империи развивались за счет колоний, разбросанных на всех континентах, не связанных географически с метрополией, в то время как формирование государственной территории России проходило в основном мирным путем посредством освоения огромных территорий от Балтийского моря до Тихого океана русскими землепроходцами. Основной вклад в формирование государственной территории России внес коренной и преобладающий в составе населения русский народ.

Другой тенденцией формирования государственной территории России, по нашему мнению, является то, что она участвовала во многих войнах, направленных, прежде всего, на обеспечение безопасности своей государственной территории и границы. По окончании войн происходили изменения территории воюющих государств, которые, как правило, закреплялись международными договорами. Русский народ оказывался жертвой агрессии, а люди Запада — агрессорами значительно чаще, чем наоборот.

И последней, немаловажной тенденцией формирования государственной территории и границы России, по нашему мнению, является то, что увеличению государственной территории и границ способствовали обращения граничащих с Россией народов с просьбами о вхождении в ее состав для защиты от агрессии и насильственной ассимиляции.

После распада Российской империи на ее территории возник СССР. При этом границы России сузились до пределов РСФСР, так как формально остальная часть территории бывшей империи была разделена на территории союзных республик как независимых государств. Несмотря на формальное федеративное устройство, СССР существовал как унитарное государство. За годы существования СССР оформил в международно-правовом плане и обустроил свою Государственную границу, что повысило надежность ее защиты и охраны пограничными войсками.

Вследствие распада СССР, который, по нашему мнению, произошел незаконно, Россия продолжает существовать в границах РСФСР, так как границы РСФСР с соседними союзными республиками (административная граница СССР) были признаны Государственной границей Российской Федерации.

При выходе союзных республик из состава СССР не был решен главный вопрос, касающийся территорий и будущих государственных границ. Незаконные действия правительства СССР при подписании деклараций о государственном суверенитете республик привели к тому, что часть исторических территорий России перешла под суверенитет сопредельных ей государств.

По нашему мнению, перед бывшими союзными республиками, ставшими суверенными государствами, необходимо поставить вопрос о принадлежности им отдельных исторических территорий России, который должен быть решен путем переговоров. Это, прежде всего, касается территории Клайпедского края в Литве и Крыма в Украине, так как они исторически принадлежали России, и сейчас на этих территориях проживает значительная часть русского населения, которое испытывает трудности, связанные с вытеснением русскоязычного населения и русского языка.

Нерешенный вопрос о будущих государственных границах при распаде СССР предопределил существующую проблему международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации с бывшими союзными республиками. Перед Россией встала проблема обустройства новой Государственной границы, что значительно усложняет ее защиту и охрану.

5. По нашему мнению, оценку последствий признания административных границ РСФСР с бывшими союзными республиками Государственной границей Российской Федерации можно выявить при соотношении статуса административных и государственных границ.

В годы существования СССР территория России неоднократно изменялась, т. е. изменялись административные границы с соседними союзными республиками. Несмотря на то, что формально республики являлись независимыми государствами, никаких договоров о границах между республиками не заключалось.

Практика изменения административных границ в СССР обнаружила множество нарушений конституционного законодательства. Во-первых, международные договоры СССР, влекущие изменения территорий союзных республик, заключались без получения соответствующего согласия союзных республик. Во-вторых, высшие органы государственной власти СССР принимали законодательные акты об изменении территории союзных республик по представлениям не уполномоченных на то республиканских органов власти и должностных лиц.

В результате изменений административных границ отдельные территории России были переданы в состав других республик. Народ относился к таким решениям безразлично, так как никаких ограничений в связи с этим не испытывал.

По нашему мнению, роль административных границ исчерпывается интересами одного государства по управлению своей территорией в большей степени в административных и хозяйственных целях. Государство самостоятельно устанавливает и изменяет свои административные границы, разделяя на условные территориальные единицы всю государственную территорию, при этом не разделяет суверенитет государства, он всегда остается единым. Следовательно, правовой статус административных границ коренным образом отличается от правового статуса государственных границ, роль и значение административных границ не соотносится с государственными границами.

6. Государственная граница обозначает предел государственной территории и является ее непременным атрибутом, создает международно-правовую основу защиты суверенитета и сохранения территориальной целостности государства. В Российской Федерации защиту и охрану Государственной границы осуществляет Федеральная служба безопасности Российской Федерации.

В результате развития международно-договорных отношений, теории государственной границы возникает объективная необходимость переосмысления определения понятия «Государственная граница Российской Федерации» для совершенствования нормативных правовых актов Российской Федерации.

По нашему мнению, необходимо внести изменение в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730−1 «О Государственной границе Российской Федерации"1 и изложить определение Государственной границы Российской Федерации в следующей редакции: «Государственная граница Российской Федерации (далееГосударственная граница) — это установленная на основе общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации линия и проходящая по этой линии вертикальная и горизонтальная поверхности, обозначающие пространственный предел действия государственного суверенитета на суше, водах, в подземном, подводном и воздушном пространстве».

Международная практика выработала два взаимосвязанных этапа установления государственной границы — делимитацию и демаркацию.

По нашему мнению, делимитация государственной границыэто определение сопредельными государствами точного прохождения государственной границы между ними, с подробным ее описанием и нанесением на топографическую карту, которая фиксируется в международном договоре.

После делимитации, заключения международного договора между сопредельными государствами, который подлежит ратификации, должна быть осуществлена демаркация государственной границы.

По нашему мнению, демаркация — это фактическое обозначение установленной международным договором Государственной границы (делимитированной) на местности смешанными комиссиями, посредством установки системы пограничных знаков (пограничных столбов, пирамид, речных и морских буев и других).

Если возникает необходимость в проверке, уточнении, восстановлении ранее демаркированной государственной границы, проводится ее редемаркация.

Государственная граница может устанавливаться следующими способами:

— орографическим — когда границы проводятся с учетом географических особенностей местности (горы, реки, берега моря и др.);

— геометрическим — когда линия границы может проводиться по прямой линии от одного пограничного знака к другому;

— астрономическим — когда границы проводятся по меридианам и параллелям;

— смешанным — когда линия границы проводится в сочетании орографического и геометрического способов.

В соответствии с составом государственной территории принято различать сухопутные, водные и воздушные границы государства.

Сухопутные границы устанавливаются на основании договоров между сопредельными государствами и согласно этим договорам фиксируются на местности. Наиболее регламентированы правила установления водной границы в связи с принятием Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Воздушными границами государственной территории являются боковые и высотные пределы ее воздушного пространства. Боковой границей воздушного пространства является вертикальная плоскость, проходящая по сухопутной и водной линии государственной границы, и поскольку она всегда следует этим линиям, то никаких особых соглашений по боковым воздушным границам не заключается. Высотный предел государственной территории международным правом не установлен, но из практики составляет 100−110 километров над уровнем океана. Соответственно обозначаются только сухопутные и водные границы государства.

На основе договоров сопредельных государств о делимитации государственной границы создаются демаркационные комиссии, которые осуществляют свою деятельность на паритетных началах.

Российская делегация в демаркационной комиссии обычно состоит из председателя делегации, членов, экспертов, секретаря и переводчиков. Члены российской делегации являются представителями МИДа России, Министерства обороны РФ, Роскартографии, ФСБ.

России, администрации приграничных субъектов Российской Федерации, а также при необходимости — других федеральных органов исполнительной власти. Демаркационная комиссия может привлечь по своему усмотрению вспомогательный технический аппарат, состав которого зависит от протяженности границы и сложности работ по демаркации.

Состав российской делегации в демаркационной комиссии и инструкции для нее утверждаются постановлением Правительства Российской Федерации. Этим же постановлением определяются сроки работ и оформления всех документов и материалов демаркации, а также силы и средства, необходимые для обеспечения работы российской делегации.

По нашему мнению, в целях совершенствования правового регулирования демаркационной работы необходим нормативный акт, которой бы регулировал деятельность российской делегации и ее членов в демаркационной комиссии. Поскольку в работе российской делегации в демаркационной комиссии принимают участие представители нескольких федеральных органов исполнительной власти, представители администраций приграничных субъектов Российской Федерации и другие лица (эксперты, переводчики), необходим единый для всех нормативный акт, который может быть принят на уровне Правительства Российской Федерации.

На наш взгляд, данный нормативный акт может быть назван как «Положение о российской делегации в демаркационной комиссии» (см. Приложение 3). Положение должно содержать понятие, основные цели создания делегации, ее задачи, принципы деятельности, порядок комплектования, требования, предъявляемые к членам делегации, их права, обязанности и ответственность, наименования документов, представляемых делегацией, порядок их отработки и представления.

Установленная на местности в соответствии с соглашениями сопредельных государств линия границы должна строго соблюдаться. Она не подлежит произвольному изменению.

7. Упраздняемая Федеральная пограничная служба Российской Федерации на основе нормативных правовых актов непосредственно регулирующих ее деятельность, участвовала в процессе международно-правового оформления Государственной границы Российской Федерации.

В соответствии с указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации» с 1 июля 2003 года ФПС России была упразднена, а ее функции были переданы Федеральной службе безопасности Российской Федерации. На основании этого же указа в составе Федеральной службе безопасности Российской Федерации была создана Пограничная служба (ПС ФСБ России).

Место ФСБ России в международно-правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации обуславливается тем, что она является федеральным органом исполнительной власти, координирующим деятельность других федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации. При этом ее деятельностью руководит Президент Российской Федерации. Правительство Российской Федерации осуществляет координацию деятельности ФСБ России с деятельностью других федеральных органов исполнительной власти. Вся деятельность ФСБ России с иностранными государствами, связанная с выполнением задач по защите и охране Государственной границы Российской Федерации, согласовывается с Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Роль ФСБ России в международно-правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации обуславливается тем, что законодательство, непосредственно регулирующее ее деятельность, предусматривает непосредственное участие ФСБ России в делимитации (ведение переговоров, подготовка материалов для заключения международного договора), демаркации и редемаркации Государственной границы Российской Федерации (участие представителей ФСБ России в составе российских делегаций демаркационных комиссий).

Поскольку нормы международного права допускают возможность заключения международного договора лицом, предъявившим полномочия от государства, следовательно, полномочия на заключение международного договора о Государственной границе Российской Федерации могут быть переданы Директору ФСБ России.

По нашему мнению, Пограничная служба ФСБ России должна обладать всеми функциями упраздняемой ФПС России, в том числе участвовать в международно-правовом оформлении Государственной границы Российской Федерации, за исключением функции, касающейся координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.