Санкционные резолюции Совета Безопасности ООН и их имплементация в национальных правовых системах государств-членов: на примере правовой системы Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Реальность современного мира такова, что ни один народ и ни одно государство не могут обеспечить свою безопасность, опираясь только на собственные силы. Безопасность каждого из них может быть обеспечена только совместными коллективными усилиями. Современная система поддержания и сохранения мира, основывающаяся, прежде всего, на правовых принципах и механизмах Устава ООН, при всех её недостатках, просчетах и противоречиях, составляет потенциально эффективный механизм обеспечения международной безопасности и мирового правопорядка. Сохранение мира может реализовываться в значительной степени и путем использования системы обеспечительных мер принуждения, имеющихся в распоряжении Организации. Особую роль в этой системе мер играет институт санкций Совета Безопасности ООН. Международное сообщество наделило Совет исключительными функциями — он имеет право от имени всего сообщества государств оценивать ту или иную международную или внутригосударственную ситуацию как угрожающую миру или уже нарушившую мир и принимать для обеспечения международной безопасности целый комплекс мер, включая и принудительные санкции против государства-правонарушителя. В статье 77 Доклада Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, представленном на Всемирной встрече руководителей государств-членов ООН (Нью-Йорк, 14−16 сентября 2005 г.) отмечается, что «после окончания „холодной войны“ Совет Безопасности начал более активно заниматься меэюдународными угрозами. Среднее число резолюций, принимаемых им в год, увеличилось с 15 до 60, или с одной резолюции в месяц до одной резолюции в неделю. Диапазон заявленных целей при этом непрерывно расширялся, охватывая отражение агрессии, восстановление демократических правительств, защиту прав человека, прекращение войн, борьбу с терроризмом, поддержку мирных соглашений».'.

1 См. Доклад группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам А/59/565 -http://www.un.org/russian/seciireworld/report.htm.

Советский Союз и Российская Федерация в течение всего периода функционирования ООН активно сотрудничали с Советом Безопасности и государствами-членами ООН в различных областях и направлениях, касающихся поддержания мира и обеспечения безопасности всего мирового сообщества и отдельно взятых государств, в том числе и по вопросам принятия санкций. В Концепции внешней политики России, утвержденной Президентом РФ 12 июля 2008 г., указывается: «Центром регулирования международных отношений и координации мировой политыки в XXI веке должна оставаться ООН, которая доказала свою безальтернативность и наделена уникальной легитимностью. Россия поддерживает усилия по укреплению ее центральной и координирующей роли». При этом «в условиях глобализагрш вызовов и угроз безопасности и устойчивому развитию еще более важной становится роль Совета Безопасности ООН как универсального механизма обеспечения международной законности».2.

Работая над решением широкого спектра проблем безопасности, развития и обеспечения прав человека, народов и государств, ООН каждый день доказывает свою востребованность. Всемирная организация и Совет Безопасности как институты остаются в международно-правовом поле. И никакие действия отдельных государств-членов Совета не меняют эту реальность.3.

Безусловно, международные санкции являются важным элементом в системе обеспечения международного мира и правопорядка. Оценивая их положение и роль в правовом порядке, бельгийский правовед Ш. Лебен сравнивал их с индикатором, ясно характеризующим степень развития этого порядка.4.

2 Концепция внешней политики России. Утверждена Президентом РФ 12.07. 2008 -www.kremlin.ru.

3 Интервью Постоянного представителя РФ при ООН В.И.Чуркина//Российская газета. 1.04.2008. -http://www.mid.ru/ns риЫ. пз!7сЬ8е241 с! 18а8904ес325бГс7002{1с1с0е/Ь75а4сЗс240еГаеас325 742 000 441 733?ОрепРоситет.

4 Цит. по: НешатаеваТ. Н. Международные организации и право: новые тенденции в международно-правовом регулировании. М., 1998. С. 138.

К сожалению, трактовка санкционных норм Устава ООН, расширительная со стороны одних государств и ограничительная со стороны других, часто препятствует прииятию Советом адекватных решений. А это нередко позволяет ряду государств предпринимать в одностороннем порядке противоправные действия против других государств, фактически безнаказанно вмешиваться во внутренние дела и даже вторгаться на территорию того или иного государства без санкции Совета Безопасности и вопреки положениям международного права.

В то же время инновационной для поддержания «международного мира и безопасности» стала резолюция Совета от 2 июия 2008 г. в отношении Сомали. Совет, действуя на основании гл. VII Устава, призывает «государства, заинтересованные в использовании морских торговых путей у побережья Сомали, активизировать и координировать свои усилия в целях противодействия актам пиратства и вооруженного разбоя на море в сотрудничестве с ПФП (Переходное Федеральное Правительство — К. К.)».5.

Тем самым резолюция закрепляет новый подход к санкционным режимам. Государствам в соответствии с гл. VII Устава и во исполнение резолюции Совета предоставляется право и вменяется в обязанность применять необходимые меры в целях минимизации (ликвидации) той «угрозы, которую акты пиратства и вооруженного разбоя против судов представляют для оперативной, безопасной и эффективной доставки гуманитарной помощи в Сомали, безопасности морских торговых путей и международного судоходства».

Углубление взаимодействия международного и внутригосударственного права позволяет поэтапно реформировать национальные правовые системы государств с учетом использования как опыта отдельно взятых государств, так и мирового сообщества в целом. Имплементация резолюций Совета Безопасности относится к внутренней компетенции государств,.

5 Резолюция Б/КЕБ/Шб (2008) от 2.06.2008 о положении в Сомалиhttp://daccessdds.un.org/doc/UNDQC/GEN/N08/361/79/PDF/N0836179.pdf70penElement самостоятельно определяющих пути и методы их осуществления. Однако вопросы имплементации резолюций Совета в национальном праве все еще является весьма дискуссионным.

Необходимость непрерывного нормативного регулирования возникающих в этой связи правоотношений в связи с иными обоснованиями подтверждает незыблемость той роли и места в системе поддержания международного мира и безопасности, которое занимает Совет Безопасности ООН.

В настоящее время в связи с рассмотрением положения в Северной Корее, Иране, Конго, Сомали и ряде других государств, безусловно, отразившееся на юридическом и фактическом положении их населения, резолюции Совета Безопасности ООН вновь привлекают внимание не только политиков и практиков, но и ученых-специалистов в области международного права.

Поэтому анализ правовой природы, оснований и механизма применения санкций Совета имеет первостепенное значение для более точного уяснения глубины той или иной угрозы миру и правильного принятия решений при выборе мер международного реагирования, включая и санкционные меры Совета Безопасности. В связи с этим решение проблемы отграничения международных санкций от других смежных международных категорий имеет большое практическое значение для обеспечения мирового правопорядка.

Степень научного исследования темы. Данная тема в литературе исследована весьма слабо. Основная часть работ, в которых в той или иной степени рассматриваются или затрагиваются вопросы коллективных санкций Совета Безопасности ООН, принадлежит зарубежным ученым.

В советской и российской литературе отдельные аспекты исследуемой темы затрагивались в работах В. А. Василенко, Г. И. Курдюкова, И. И. Лукашука, М. Ю. Михеева, Т. Н. Нешатаевой и др. Однако в связи с появлением новых угроз и вызовов международной стабильности и безопасности и с происходящей в связи с этим эволюцией практики применения резолюций Совета Безопасности ООН нуждаются в переосмыслении и сложившиеся доктринальные подходы и оценки рассматриваемого международно-правового института.

Продолжающийся процесс реформирования ООН и ее отдельных органов и институтов не мог не затронуть и институт санкций Совета Безопасности. А это предопределяет и необходимость комплексного исследования предлагаемых изменений, их анализа и определения значения проводимых модификаций для международного права в целом. Фактическое отсутствие литературы, подробно рассматривающей эти вопросы с точки зрения российской теории международного права, а также расширяющаяся международная методика изучения и воплощения в практике общего направления реформирования ООН, ее Совета Безопасности и института санкций, со всей очевидностью обозначили настоятельную необходимость более глубокого изучения поставленных выше вопросов с учетом как уже имеющихся наработок в системе самой ООН, так и результатов изысканий ученых зарубежной и российской школ международного права.

Кроме того, в отечественной литературе практически отсутствуют специальные работы, посвященные изучению национального механизма имплементации резолюций Совета Безопасности ООН, оценке места и роли резолюций Совета во внутригосударственной правовой системе.

Очевидна необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования санкций Совета и механизма их реализации, что послужит устранению пробелов и в этой сфере международно-правового регулирования.6.

Источниковедческой базой исследования послужили нормативно-правовые материалы, доктринальные источники и судебная практика.

6 См. подробнее: Лихачев В. Н. Установление пробелов в современном международном праве. Казань, 1989.

Нормативно-правовые материалы и судебная практика: Устав ООН, документы Совета Безопасности, Генеральной Ассамблеи, Генерального Секретаря, Председателя Совета Безопасности, комитетов по санкциям, Групп по реформированию института санкцийконституции и законодательство государств, в том числе и РФ в той мере, в которой они касаются выполнения международных обязательствМеждународного Суда ООН и Суда Европейских Сообществ по проблеме реализации резолюций Совета Безопасности ООН.

Доктрииальные источники: диссертант опирался на теоретические положения, сформулированные учеными-юристами как дореволюционной (В. П. Даневский, Л. А. Камаровский, Ф. Ф. Мартене, В. А. Уляницкий), так и советской, и современной российской школы международного права: С. С. Алексеев, М. И. Байтин, С. Н Братусь, В. А. Василенко, Б. Л. Зимиенко, Ю. М. Колосов, Г. И. Курдюков, П. М. Курис, Д. Б. Левин, О. Э. Лейст, В. Н. Лихачев, И. И. Лукашук, С. А. Малинин, Ю. Н. Малеев, Г. М. Мелков, Ю. Я. Михеев, Л. X. Мингазов, Т. Н. Нешатаева, Ю. М. Рыбаков, Э. И. Скакунов, В. К. Собакин, А. Н. Талалаев, Б. Р. Тузмухамедов, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, М. X. Фарукшин, О. Н. Хлестов, М. Д. Шаргородский и др.

Большое значение сыграли и работы таких видных представителей западной правовой доктрины как Д. Алланд, Э. Хименес де Аречага, П. Бергек, Э. де Вет, Дж. Гардам, М. Гленнон, В. Голланд-Деббас, Р. Дор, Д. Лейтон-Браун, X. Ли-Фипард, Дж. А. Лопез, Э. Канниццаро, Б. Картер, X. Кельзен, К. Кильунен, Б. Кингсбери, П. Конлон, Д. Кортрайт, П. Крамер, Л. Оппенгейм, А. Пелле, Ж. Пикте, А. Роберте, X. Хазелзет, Ч. Хайд и др.

В процессе исследования использовались фонды и информационные материалы на электронных носителях библиотек юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета, Российской Национальной библиотеки, Российской Государственной библиотеки, Оксфордского университета (Великобритания) и университетского центра юридического факультета Левен (Брюссель, Бельгия).

Объектом исследования являются как международно-правовые, так и внутригосударственно-правовые отношения, возникающие в связи с обеспечением мира и международной безопасности.

Предмет исследования составляют коллективные принудительные меры, принимаемые от имени всех государств-членов ООН на основании главы VII Устава ООН, процесс их имплементации на национальном уровне, а также юридические последствия применения таких санкций.

Основная цель исследования — выяснение места, роли и потенциала санкций Совета Безопасности ООН как коллективных принудительных мер по обеспечению международного мира и безопасности.

Вышеуказанная цель обусловила постановку для исследования следующих основных задач:

— определение основных признаков и содержания категории «санкция Совета Безопасности ООН» как коллективной принудительной меры с учетом новых явлений и характеристик в связи с происходящим прогрессивным развитием международного права начала XXI века;

— обоснование необходимости дальнейшего развития коллективной обеспечительной системы поддержания международного мира и безопасности в связи с новыми вызовами и угрозами;

— выяснение путей дальнейшего развития обеспечительных механизмов, связанных с процессом разработки, принятия и последующей реализации государствами-членами ООН санкций Совета Безопасности в связи с новыми вызовами системе международного мира и безопасности;

— раскрытие концептуальных положений категории «гуманитарная интервенция» и ее отграничение от других смежных явлений;

— определение и анализ основных тенденций и подходов в реформировании Совета Безопасности ООН и одного из его ключевых звеньев — «санкций»;

— анализ соотношения резолюций Совета Безопасности ООН и внутригосударственных правовых норм, регулирующих имплементацию данных резолюций, установление характера взаимодействия внутригосударственного и международного механизмов в связи с исполнением резолюций Совета;

— рассмотрение вопросов о происходящих модификациях внутри института коллективных санкций Совета Безопасности и в рамках состоявшихся четырех экспертных процессов по так называемым щеленаправленным санкциям", малоизвестных в широких академических кругах;

— анализ эффективности и проблемности реализуемых коллективных санкций на национальном и международном уровнях.

Методы исследования. В работе использован широкий спектр различных методов, включая и общенаучные методы системного анализа, и специальные методы познания — формально-юридический, историко-ретроспективный, логический, проблемно-теоретический, сравнительный и статистический методы.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что на основе проведенного анализа имеющегося нормативного и доктринального материалов, международной и внутригосударственной практики принятия и реализации санкционпых резолюций Совета в работе делается попытка предложить новые подходы к рассмотрению ряда правовых институтов и категорий, а также проблем, возникающих в связи с применением данных правовых явлений.

Практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы юристами и другими практическими работниками, специализирующимися в области международной безопасности, дипломатического права, права международных организаций, соотношения международного и внутригосударственного права.

Соответствующие положения и выводы диссертационного исследования могут быть применены в работе соответствующих компетентных органов государственной власти, деятельность которых связана как с осуществлением внешней политики Российского государства, так и с административным и судебным рассмотрением вопросов, возникающих в связи с осуществлением обязательных положений резолюций Совета Безопасности ООН.

Положения и выводы диссертации могут быть использованы в научном и учебном процессах.

Апробация результатов исследования. Некоторые из основных положений работы были изложены автором в научных статьях, опубликованных в российских и зарубежных источниках, выступлениях на международных и российских научно-практических конференциях и семинарах.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования и состоит из введения, трех глав (включающих параграфы и подпараграфы), заключения и списка использованных источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные выводы и предложения, выносимые на защиту.

1. В системе выработанных мировым сообществом средств поддержания международного мира и безопасности санкции Совета Безопасности ООН в последние годы стали и реально, а еще более — и потенциально эффективным способом обеспечения выполнения государствами своих международных обязательств, что поставило перед теорией международного права задачу глубокого осмысления их места, роли, методов имплементации и способов реализации как на международном, так и на внутригосударственном уровнях. Однако теоретические исследования данных вопросов пока ещё отстают от практики принятия и применения вышеуказанных санкций.

2. Международно-правовые санкции Совета Безопасности ООН следует рассматривать как коллективные принудительные меры, предпринимаемые от имени мирового сообщества, направленные на восстановление нарушенного состояния, а в отдельных случаях — и как меры давления на государство-правонарушителя при его отказе добровольно выполнить обязательства перед мировым сообществом или отдельно взятым государством.

3. Санкции Совета Безопасности ООН, по мнению диссертанта, целесообразно рассматривать как самостоятельную меру международного принуждения, применяемую к государству-нарушителю, а не как форму его международной ответственности, что не умаляет позитивных характеристик этих санкций в соотношении с другими смежными институтами.

4. В западной доктрине имеют место случаи отрицания права Совета Безопасности на применение санкций с использованием силы ввиду отсутствия прямого указания на это в Уставе ООН. Действительно, термин «санкции» в Уставе не упоминается, а в практике ООН получил неоднозначное применение. А в резолюциях самого Совета Безопасности он, как правило, не используется. Однако, по мнению диссертанта, имеющееся различие носит технический характер и не может восприниматься как основание лишения Совета права на применение санкционных мер по обеспечению международной безопасности.

5. Имеющие место в доктрине и практике ряда государств попытки отрицания института санкций ООН, их подмена односторонними действиями государств в конфликтных ситуациях, отстаиваемые рядом государств различного рода доктрины «превентивного удара» также не имеют под собой, по мнению диссертанта, достаточных правовых оснований. Совет Безопасности есть и остается единственным в мире органом, имеющим право на применение принудительных санкций против государств-правонарушителей.

6. Как известно, в Уставе ООН, с одной стороны, постулируется ориентация на узловой принцип воздержания от применения силы или угрозы силой (ст. 2 п.4), в т. ч. использования силы как средства разрешения споров (п.З ст. 2, глава IV) — с другой стороны, закрепляется правовое основание применения силы в случаях недостаточности мер невоенного характера (ст.42) или же в соответствии с правом государства на самооборону (ст. 51 Устава). Однако, по мнению диссертанта, в этом механизме обеспечения международного мира и безопасности отсутствует какое-либо внутреннее противоречие. Существует запрет на применение силы отдельными государствами, но не для Совета Безопасности ООН, действующего в рамках гл. VII Устава. В случае, когда подобного рода функции пытаются осуществить отдельные государства или группа государств, как раз и возникает нарушение принципа воздержания от угрозы силой или ее применения.

7. Необходимы разработка и принятие Генеральной Ассамблеей ООН Декларации об ответственности государств в отношении обязательств по Уставу ООН, призванной способствовать постепенному внедрению необходимых правовых норм в механизм имплементации санкций Совета.

8. Имеющие место случаи неэффективности ряда решений и мер Совета Безопасности ООН и наличие конфронтации при их принятии не умаляют его роли и значения в обеспечении международного правопорядка и не свидетельствуют о необходимости переноса главной ответственности по поддержанию мира от Совета Безопасности к каким-либо региональным организациям, пытающимся в своей деятельности подменять ООН.

Существующее право вето в нынешних условиях выступает в качестве одного из гарантов сохранения Совета Безопасности, обеспечения его функционирования на основе равенства участия и равной ответственности государств-членов Совета за обеспечение мира. На этой основе, по мнению диссертанта, лишь и возможно решение всех вопросов и обсуждение проектов по реформированию Совета Безопасности ООН.

9. Существование в практике государств «права гуманитарной интервенции» вызывает необходимость его помещения в четко определенные рамки и подчинения положениям международного права. При этом главным условием, «легализующим» применение гуманитарного вмешательства, может выступать лишь соблюдение базисного положения — её осуществление только в рамках Устава ООН и только с санкции Совета Безопасности ООН. Подобное положение выступает как jus cogens по отношению ко всем другим возможным условиям осуществления гуманитарной интервенции.

10. Соглашаясь с возможностью постановки и обсуждения концепции так называемых «умных» (smart) или «целенаправленных"/"целеполагающих» (targeted) санкций Совета Безопасности (с их гуманитарной составляющей), автор считает, что их исполнение должно основываться на потенциально результативных процедурах и институтах государств и международных организаций.

Несмотря на имеющиеся положительные характеристики «результативных» санкций Совета, они не могут решить все проблемы, возникающие в процессе их применения, и требуют осторожного и взвешенного подхода к их модификации в свете глобального реформирования ООН. Автор положительно оценивает ту аналитическую работу, которая проводится в последние годы в ООН с широким привлечением специалистов в области международного права, результаты которой уже видны как в содержании резолюций, так и в методах работы Совета.387.

387 См., например, резолюцию S/RES/1803 от 3.03.2008 о нераспространении в отношении Ирана — http://www.un.org/russian/documen/scresol/res2008/res 1803.htm.

11. Диссертант констатирует большие разногласия по вопросам внутригосударственной имплементации положений резолюций Совета Безопасности и соотношения последних с нормами правовой системы государств. Если первоначальным условием обязательности принимаемых Советом резолюций выступает их соответствие положениям гл. УП Устава, то вторым необходимым признаком является санкционирование резолюции компетентными органами государств. Поэтому в большинстве государств для обеспечения имплементации санкционных резолюций Совета необходимо принятие дополнительных нормативно-правовых актов.

В резолюциях Совета нередко используются недостаточно четкие формулировки, что часто приводит в ходе реализации санкций к разночтениям текста и затрудняет их единообразное понимание и применение в процессе имплементации в правовые системы государств. Диссертант полагает, что для достижения единообразной реализации санкций необходимо разработать и принять международный договор о порядке внутригосударственной имплементации и применения принудительных мер Совета Безопасности ООН или модельный закон в двух вариантах: для англосаксонской правовой системы и для континентальной правовой семьи.

12. Представляется целесообразным внесение следующих изменений в законодательство России: а) Принятие Федерального закона «О порядке выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации и актов международных организаций, согласие на обязательность которых дано Российской Федерацией" — б) Включение в текст Федерального закона № 164-ФЗ от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» положения о механизме компенсации участникам внешнеэкономической деятельности убытков от реализации санкционных резолюций Совета Безопасности ООН.