Особенности проведения муниципальных выборов в России

[Введите текст]

Введение

1. Понятие и функции муниципальных выборов в формировании органов местного самоуправления

2. Уровни правого регулирования муниципальных выборов

3. Местные выборы в механизме муниципальной демократии

Заключение

Список использованной литературы

Актуальность выбранной темы обусловлена важностью органов местного самоуправления для любого жителя России. Именно эта система организации способна обеспечить населению возможность самостоятельно решать ряд вопросов местного значения исходя исключительно из интересов жителей муниципального образования.

Совершенствование основ местного самоуправления является одной из важнейших задач, поскольку существующие недостатки организации могут негативно отражаться на состоянии общества. Вместе с тем, недостатков у местного самоуправления не может не быть, поскольку наша страна находится в стадии накопления опыта по формированию данного института. Именно этим и подчеркивается актуальность изучения местных выборов.

Объект исследования — муниципальные выборы.

Предмет исследования — особенности муниципальных выборов в Российской Федерации.

Целью работы является изучение особенностей проведения муниципальных выборов в Российской Федерации.

Исходя из цели, были поставлены следующие задачи:

раскрыть понятие муниципальных выборов;

проанализировать основные функции муниципальных выборов;

проанализировать уровни правового регулирования муниципальных выборов;

выявить роль муниципальных выборов в механизме муниципальной демократии.

Тема проведения муниципальных выборов в отечественной литературе раскрыта достаточно широко. Исследованиями в данной области занимались отечественные исследователи в области права, такие как Авакьян С. А., Гранкин И. В., Кутафин О. Е., Захаров И. В. и многие другие.

Теоретической базой работы стали нормативно-правовые акты Российской Федерации и акты субъектов Федерации.

Структура работы обусловлена ее целью и задачами. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, а также списка использованной литературы. Изложена работа на 37 страницах.

1. Понятие и функции муниципальных выборов в формировании органов местного самоуправления

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями, вступающими в силу с 30.01.2014 г.) определяет общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определяет государственные гарантии его осуществления. В соответствии со ст. 1 данного закона, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление в Российской Федерации определяется какформа осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Европейская хартия определяет местное самоуправление как осуществляемую под свою ответственность деятельность населения по самостоятельному решению вопросов местного значения. Муниципальный уровень публичного управления в наибольшей степени приспособлен к использованию форм прямой демократии, которые, однако, обретают некоторые специфические особенности, преломляясь через конституционные принципы организации местного самоуправления. Насущная потребность в отражении своеобразия муниципальных выборов в избирательном законодательстве делает актуальным наличие теоретически обоснованных предложений о направлении развития правовых норм, регулирующих формирование органов местного самоуправления непосредственно населением. Некоторые выводы могут быть сделаны на основе характерных черт, проявляющихся в функциях муниципальных выборов.

Первой функцией выборов называют определение персонального состава органов местного самоуправления. В ходе выборов формируются представительные органы муниципальных образований, замещаются выборные должности — глав муниципальных образований, иные выборные муниципальные должностные лица, члены образуемых в соответствии с уставом муниципалитета иных выборных органов.

В зарубежной государственно-правой доктрине в отношении муниципальных выборов сложилась убеждение об их технологическом, а не политическом характере. Муниципальные выборы рассматривают не как политический акт, а всего лишь как юридический способ, позволяющий эффективно подобрать руководителей местных публичных служб.

Несмотря на существующий альтернативный способ замещения муниципальных должностей по конкурсу, применяемый широко в настоящее время для назначения глав местных администраций, выборы по востребованности намного опережают данные способы определения персонального состава органов местного самоуправления за счет иных своих свойств.

Среди отечественных и зарубежных правоведов доминирующим является мнение о том, что любая альтернатива конституционным выборам как форме и способу организации и функционирования публичной политической власти и ее трансформации в государственную власть ведет к разложению демократического конституционного правопорядка и вытеснению граждан и их объединений на периферию политической системы и, как следствие, оформлению режима политического господства государства над обществом.

Отсюда можно сделать вывод о том, что вторая основная функция выборов заключается в легитимации власти. Выборы представляют собой, воплощение народовластия и принципа демократического государства, провозглашенных основой организации государственной власти в РФ. В соответствии со статьей 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Содержание категории «демократическое» государство предполагает обязательное использование института выборов.

Избирательное право — всеобщий институт, применяемый практически во всех странах мира. Даже в тех случаях, когда нет парламента в государстве, могут проводиться выборы в органы местного самоуправления. Существуют страны, где выборы начали проводиться только в новейший период истории.

Третья функция выборов состоит в содействии реализации принципа разделения властей путем ограничения воздействия на избранный народом бюрократический аппарат исполнительной власти. Выборность создает тесную нравственную связь парламента с народом и является источником политической силы народного представительства. Затем выборность народного представительства создает его полную независимость от бюрократического механизма. Наконец, выборность создает для органов народного представительства положение независимое.

Охранный механизм принципа разделения властей проявляется и на местном уровне. Чем больше должностей является выборными в муниципальном образовании, тем шире возможности у гражданина получить защиту у депутатов или должностного лица, которые связаны мнением избирателей.

Четвертую функцию выборов видят в определении направлений социально-экономической политики публично-территориального образования. Избирательный процесс нацеливает электорат определять кандидатов на выборные должности, исходя из предлагаемых ими идеологических программ и установок в отношении целей и методов муниципального управления. В условиях ограниченных бюджетных ресурсов необходимо определить цели и объем финансирования местных нужд. С точки зрения обеспечения непосредственной жизнедеятельности населения выбор места размещения земельного участка для кладбища, строительства объездной дороги, сохранение парка, березовой рощи, пожалуй, представляет не менее важный интерес, чем выбор на федеральном уровне между альтернативными программами поддержки отечественного автопрома и снижением ввозных таможенных пошлин на импортные автомобили.

Пятой функцией выборов является включение граждан в политический процесс. Социальную ценность рассматриваемого института видят в его способности активизировать гражданские инициативы населения, что содействует формированию полноценного гражданского общества. Чтобы привлечь население, особенно сельское к участию в муниципальных выборах законодателю следует идти по пути упрощения норм, регулирующих муниципальные выборы.

Таким образом, муниципальные выборы представляют собой полноценный общественный институт.

2. Уровни правого регулирования муниципальных выборов

самоуправление гражданин право выборы Правовое регулирование муниципальных выборов осуществляется на всех уровнях публичной власти в государстве: федеральном, субъектов Федерации и муниципальном. Кроме того, нельзя забывать, что правовую основу местного самоуправления, принципов его организации и деятельности, формирования органов местного самоуправления составляют также общепризнанные принципы и нормы международного права, определяющие международные избирательные стандарты, важнейшие условия обеспечения демократического избирательного процесса, учитываемые в практике правого регулирования муниципальных выборов.

На федеральном уровне правового регулирования закрепляются основные принципы организации и проведения муниципальных выборов, основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Рассмотрим их ниже.

В ст. 32 Конституции Закрепляется право граждан РФ избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации закрепляет с учетом международных избирательных стандартов гарантии прав граждан:

на назначение муниципальных выборов;

при регистрации избирателей, составлении списков избирателей, образовании избирательных округов и участков, при выдвижении и регистрации кандидатов, на получение и распространение информации о муниципальных выборах, на ведение предвыборной агитации, при организации и осуществлении голосования, подсчете голосов избирателей, установлении результатов муниципальных выборов, на обжалование нарушений избирательных прав граждан.

Кроме того, данным законом определяются порядок формирования и статус избирательных комиссий, организующих и проводящих муниципальные выборы, порядок финансирования муниципальных выборов.

Указанный закон регулирует также вопросы, связанные с ситуацией, когда законодательная база организации и проведения муниципальных выборов, формируемая субъектами Российской Федерации, в силу разных причин оказывается недостаточной для осуществления тех или иных избирательных действий.

Так, если срок полномочий органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо положение закона субъекта Российской Федерации не может быть применено вследствие признания его судом недействующим и не подлежащим применению, выборы в орган местного самоуправления в части положения закона субъекта Российской Федерации, признанного судом недействующим и не подлежащим применению, проводятся соответствующей избирательной комиссией на основе данного федерального закона, иных федеральных законов, обеспечивающих реализацию права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а в случае, если имеющаяся правовая база недостаточна, в части, не урегулированной законом, также на основе указов Президента Российской Федерации.

Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г № 138-ФЗ.

Данный Федеральный закон устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в следующих случаях, если:

законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;

представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;

в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;

законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;

истекли установленные сроки полномочий выборных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

выборы депутатов представительных органов местного самоуправления или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;

отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;

органы местного самоуправления упразднены или само распущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;

в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.

Необходимо отметить, что данный закон имел особое значение в период становления и развития местного самоуправления, осуществляемого на основе Конституции РФ и Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 1995 года, когда в ряде субъектов Российской Федерации отсутствовала необходимая законодательная основа местного самоуправления, а во многих муниципальных образованиях — представительные органы, а также уставы, в которых должна устанавливаться структура органов местного самоуправления, срок их полномочий, численный состав и т. д.

В последующие годы роль этого Закона в правовом регулировании муниципальных выборов в целом снизилась в силу развития законодательной базы местного самоуправления, необходимого организационно-правового оформления статуса муниципальных образований и т. п. Кроме того, была расширена система гарантий избирательных прав граждан, включая гарантии избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, закрепляемая Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Так, статья 83 указанного закона устанавливает дополнительные гарантии осуществления соответствующих избирательных действий в муниципальном образовании в тех случаях, когда в нем отсутствует глава местной администрации и уставом муниципального образования неопределенно лицо, уполномоченное совершать указанные действия (осуществляются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) или по его поручению иным должностным лицом).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержит ряд положений, касающихся организации и проведения муниципальных выборов: о назначении муниципальных выборов представительным органом муниципального образования, об организации и проведении выборов органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях и т. д.

Ряд положений, касающихся организации и проведения в том числе муниципальных выборов можно найти в других федеральных законах «О политических партиях», «О средствах массовой информации», Бюджетном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и других.

Важную роль в обеспечении единообразного применения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» играет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, которая в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты, обязательные для исполнения. Так, указанный закон предусматривает возможность голосования избирателей по почте немуниципальных выборах в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Порядок голосования в этом случае должен определяться федеральным законом, однако до урегулирования данного вопроса порядок голосования по почте определяется Центральной избирательной комиссией Российской Федерации.

Временный порядок голосования по почте утвержден Постановлением Центральной избирательной комиссией Российской Федерации от 7 августа 2003 года № 20/144−4). В условиях отмены досрочного голосования на муниципальных выборах, представляется, что данный вопрос требует к себе более пристального. Обобщая избирательную практику, ЦИК России разрабатывает предложения, направленные на совершенствование правового регулирования выборов (в том числе муниципальных).

Также для совершенствования избирательного законодательства, регулирующего муниципальные выборы, важное значение имеет судебная практика по вопросам избирательного права, включая практику Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.

Таким образом, является неоспоримым факт увеличения объема правового регулирования организации и проведения муниципальных выборов на федеральном уровне. И многие исследователи в области муниципальных выборов поддерживают это. Однако необходимо отметить, что имеется и иная позиция. Так, Кудилинский М. Н. считает, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме» регулирует три блока вопросов, относящихся к правовому регулированию муниципальных выборов:

а) в рамках исключительного ведения Российской Федерации устанавливает основы избирательной системы Российской Федерации и закрепляет основные электоральные права граждан Российской Федерации;

б) в рамках совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов содержит нормы направленные на защиту электоральных прав граждан Российской Федерации, а также устанавливающие общие принципы организации системы органов местного самоуправления;

в) осуществляет правовое регулирование иных аспектов подготовки и проведения муниципальных выборов, то есть вопросов, находящихся в исключительном ведении субъектов Российской Федерации, нарушая, тем самым, Конституцию Российской Федерации.

По мнению данного автора, название «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отражает лишь попытку включить закон в конституционную систему распределения предметов ведения. Законодатель выбрал самый простой в юридико-техническом смысле вариант закона, закрепляющего электоральные права граждан Российской Федерации и основные формы их защиты — избирательный закон, содержащий некоторые пробелы, восполняемые при осуществлении правового регулирования соответствующих выборов.

Исполнение могло быть принципиально иным: последовательное формулирование прав, а также требований к избирательным процедурам, гарантирующим и защищающим данные права. Законодатель же применил схему правового регулирования, свойственную предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, обозначив тем самым магистральное направление развития избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. С этого момента и по настоящее время избирательное законодательство субъектов Российской Федерации развивалось в рамках, определяемых федеральным законодателем.

По поводу отнесения всего комплекса вопросов регулирования региональных и муниципальных выборов к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сложился своего рода конституционный обычай.

У субъектов Российской Федерации Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не вызвал серьезных возражений хотя бы потому, что существенно облегчил им задачу по созданию собственного избирательного законодательства. Задача сводилась лишь к некоторому дополнению положений федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Наиболее рациональным способом приведения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в соответствии с Конституцией Российской Федерации является расширение компетенции субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования муниципальных выборов в Российской Федерации.

Федеральный законодатель вправе предусматривать меры законодательной защиты прав и свобод в процессе подготовки и проведения региональных и муниципальных выборов. Однако защита прав не должна представлять из себя исчерпывающее правовое регулирование тех или иных вопросов, поскольку в этом случае также происходит вторжение в сферу общественных отношений, подлежащую регламентации на региональном уровне. Федеральное регулирование региональных и муниципальных выборов должно носить рамочный характер, полностью исключающий навязывание субъектам Российской Федерации правовых норм, не столько гарантирующих избирательные права граждан, сколько отражающих представление федерального законодателя.

Субъекты РФ на основе федерального законодательства принимают собственные законодательные акты, регулирующие порядок проведения муниципальных выборов. Как уже было отмечено выше, на федеральном уровне за последние годы значительно увеличен объем правового регулирования вопросов организации и проведения выборов, включая и муниципальные. Все это не могло не отразиться на развитии законодательства субъектов РФ о муниципальных выборах: нередко законы субъектов РФ о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в значительной мере, по сути, дублируют то, что уже урегулировано на федеральном уровне.

Практика правового регулирования выборов субъектами Российской Федерации показывает, что в одних случаях субъекты Российской Федерации принимают один закон о муниципальных выборах, в котором определяется порядок проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Томской области принят Закон от 14 февраля2005 года № 29-ОЗ «О муниципальных выборах в Томской области» (в ред. 24 июня 2010 года). В Ленинградской области принят Закон от 13 октября 2006 года № 113-оз «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области». Подобная практика характерна для целого ряда субъектов РФ.

Вместе с тем в других случаях субъектами РФ принимаются отдельные законы о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, а также о выборах глав муниципальных образований и других выборных должностных лиц местного самоуправления.

Вместе с тем есть субъекты Федерации, которые пошли по пути кодификации избирательного законодательства, принимая избирательный кодекс, в котором регулируются порядок проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления, а также порядок проведения регионального и местного референдумов, отзыва депутатов разного уровня.

До недавнего времени в законах некоторых субъектов Российской Федерации, посвященных муниципальным выборам, в ряде случаев устанавливались не только порядок избрания глав муниципальных образований непосредственно населением, но и порядок выборов глав муниципальных образований представительными органами из своего состава, что не может быть предметом закона о муниципальных выборах, проводимых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

В некоторых субъектах Российской Федерации принимаются законы, определяющие порядок формирования и деятельности избирательных комиссий, в том числе избирательных комиссий муниципальных образований.

В связи с необходимостью обеспечить проведение выборов в органы местного самоуправления в условиях реформирования системы местного самоуправления законами субъектов РФ регулировались также вопросы:

1. о порядке избрания глав вновь образованных муниципальных образований на первый срок их полномочий и статусе указанной должности в структуре органов местного самоуправления;

2. об установлении численности депутатов представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований, сроков их полномочий, а также сроков полномочий глав этих муниципальных образований;

3. о назначении даты выборов депутатов в представительные органы местного самоуправления первого созыва городских, сельских поселений, входящих в состав муниципальных районов;

4. о сокращении срока полномочий отдельных глав муниципальных образований в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований.

Законами субъектов могут устанавливаться гарантии избирательных прав граждан, дополняющие гарантии, установленные данным федеральным законом. Расширение прав одних неизбежно повлечет за собой сокращению прав других, а согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. В правом регулировании организации и проведения выборов немаловажное место занимают уставы муниципальных образований. В уставе муниципального образования определяются органы и должностные лица местного самоуправления, которые избираются населением на муниципальных выборах, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. В соответствии с законом субъекта РФ уставом муниципального образования определяется избирательная система, которая применяется в муниципальном образовании, а также регулируются иные вопросы, связанные с организацией и проведением муниципальных выборов.

3. Местные выборы в механизме муниципальной демократии

Как уже упоминалось выше, Европейская хартия местного самоуправления провозглашает, что органы местного самоуправления являются одной из главных основ любого демократического строя, а право граждан участвовать в управлении государственными делами наиболее непосредственным образом может быть осуществлено именно на местном уровне. Действительно, в демократическом государстве народ источник власти, однако более непосредственно, чем в общине, он нигде не осуществляет свою власть.

Именно местное самоуправление призвано обеспечить эффективное управление местными делами с участием населения, однако процесс народоправства не осуществляется автоматически ив идеальных формах. Предшествующий опыт становления местного самоуправления в России выявил много негативных элементов в отношениях органов местной власти и населения, а также и в порядке формирования органов местного самоуправления. Общественный контроль за деятельностью депутатов и должностных лиц местного самоуправления практически отсутствует.

На формирование кризисных проявлений в современном местном самоуправлении в Российской Федерации оказывают влияние различные факторы: напряженная социально-экономическая ситуация во многих муниципальных образованиях из-за нерешенности злободневных проблем жизни населения; не всегда продуманные, многочисленные изменения федерального законодательства о местном самоуправлении; слабое материально-финансовое обеспечение отнесенных к ведению муниципальных образований вопросов местного значения; не разрешаемые и потому усиливающиеся противоречия между интересами населения как субъекта муниципальной власти и местной властвующей элиты в лице органов и должностных лиц местного самоуправления.

Набирающая силу тенденция усиления политизации деятельности представительных органов местного самоуправления привносит новые и нередко конфликтообразующие факторы в процесс осуществления муниципальной власти. Все чаще реальные запросы и потребности избирателей отходят на второй план после партийных, личных и групповых приоритетов в деятельности депутатов.

Недостаточная развитость демократических традиций, политической и правовой культуры приводит к тому, что при осуществлении местного самоуправления многие органы местной власти, должностные лица в практической деятельности не испытывают необходимости в применении и развитии предусмотренных законом форм прямой демократии, чем сводят конституционно установленную учредительную власть населения лишь к возможности один раз в четыре — пять лет избирать представительные органы и выборных должностных лиц, превратив этот выбор чуть ли не в единственное измерение муниципальной демократии. При этом технология организации избирательного процесса усовершенствована до такой степени, что итоги голосования чаще всего оказываются заранее известными и именно такими, как того хотят организаторы муниципальных выборов.

На первый взгляд, демократический потенциал местного самоуправления сейчас существенно укрепился. По сравнению с предыдущим законодательством Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» значительно расширил возможности населения в решении вопросов местного значения. В нем теперь закреплены формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Однако многие из них фактически оказались невостребованными либо из-за отсутствия общественной инициативы граждан для их проведения, либо нежелания органов местного самоуправления проявлять активность и инициировать привлечение населения к решению вопросов местного значения.

В немалой степени эти формы прямой демократии оказались трудно осуществимыми из-за довольно сложных правовых механизмов, обусловливающих реализацию некоторых форм рядом дополнительных требований, что, как отмечалось в юридической литературе, несомненно, делает учредительную власть населения при решении вопросов местного значения, по сути, иллюзорной и все менее организационно обеспечиваемой.

Из всех закрепленных законом форм прямой демократии муниципальные выборы выделяются своей обязательностью и периодичностью проведения в установленные законом сроки. Такой способ формирования органов местного самоуправления и избрания выборных должностных лиц основан на безусловном признании верховенства волеизъявления избирателей, проживающих на территории муниципального образования, их праве, как самоуправляющегося сообщества, самим образовывать подотчетные и подконтрольные населению органы путем использования предусмотренных законом демократических избирательных процедур.

Выборы выявляют общественную оценку избирателями эффективности проводимой органами местного самоуправления работы по обеспечению выполнения планов и программ социально-экономического развития муниципального образования; формируют реальный рейтинг муниципальных руководителей; показывают результат общественного реагирования на негативные тенденции в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования, в частности, на проявления коррупции, бюрократизацию работы органов местного самоуправления и др.

Использование избирательных процедур в местном самоуправлении является безусловным свидетельством укрепления его демократического потенциала и становится очевидной необходимость дальнейшего расширения применения такого способа формирования органов местного самоуправления. Однако в последние годы в сложившемся институте выборности органов и должностных лиц местного самоуправления стали проявляться новые тенденции, которые требуют своего анализа.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ закрепил перечень выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления: представительный орган муниципального образования, в случае избрания его на муниципальных выборах; глава муниципального образования, впервые получивший статус высшего должностного лица муниципального образования и избираемый на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава или на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования; иные органы и выборные должностные лица, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Оговорка в отношении представительного органа местного самоуправления «в случае избрания его на муниципальных выборах» не случайна. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ расширяет возможность формирования некоторых органов и занятия ряда муниципальных должностей без проведения муниципальных выборов, а также предоставляет возможность отказа от образования выборного органа. В частности, Закон устанавливает, что представительный орган поселения не формируется если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Норма закона имеет обязывающий, а не диспозитивный характер.

Кроме того, в ч. 4 ст. 35 Закона закреплено, что представительный орган муниципального района теперь может не избираться. Вместо избрания он может состоять из глав поселений и из депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории района, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в установленном законом порядке.

Такой порядок формирования представительного органа муниципального образования не применялся уже многие десятилетия и потому вызвал немалые споры не только при подготовке, но и после принятия Федерального закона № 131-ФЗ.

Участники развернувшейся дискуссии отмечали немало достоинств данного варианта формирования представительного органа: достигается существенная экономия бюджетных средств муниципального района, не затрачиваемых на проведение муниципальных выборов; в представительном органе муниципального района усиливаются контакты и взаимодействие органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, между собой и с органами муниципального района. Включение в состав представительного органа муниципального района глав поселений и депутатов представительных органов поселений позволяет лучше координировать и объединять действия всех органов местного самоуправления в районе, а при принятии решений с большей полнотой учитывать интересы населения конкретных поселений и интересы населения всего района.

К недостаткам такого варианта формирования представительного органа, в частности, можно отнести отход от демократических выборных начал, выражающийся в том, что население (избиратели) муниципального района, осуществляющее местное самоуправление на данной территории, не может непосредственно в ходе муниципальных выборов выразить свою волю и наделить депутатов правом решать вопросы, отнесенные законом и уставом муниципального района к ведению представительного органа. Население не может посредством прямого избирательного права самостоятельно определить конкретный состав представительного органа муниципального района. Становится невозможным использование двух других закрепленных законом демократических институтов, необходимых для осуществления местного самоуправления, а именно: проведение отчетов депутатов такого представительного органа перед своими избирателями, которых у них на уровне муниципального района просто нет, равно как и проведение досрочного отзыва депутатов избирателями. Не исключено развитие отношений опосредованной соподчиненности между органами местного самоуправления поселений и муниципального района, что противоречит положениям ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В поселениях появляются депутаты с «двойным» статусом представительного органа поселения и представительного органа муниципального района, ставящим их в привилегированное положение по отношению к другим депутатам представительных органов поселений, не имеющим, в частности, таких гарантий бесплатного проезда по территории района, депутатской неприкосновенности на территории муниципального района и др. Не исключено снижение качества реализации депутатами представительного органа муниципального района своих полномочий, осуществляемых ими в соответствии с законом в основном на общественных началах, ввиду того что изыскание дополнительного времени, необходимого для выполнения ими «двойной» нагрузки, может отрицательно сказаться на основной работе депутатов.

Однако, несмотря на существенные демократические изъяны применения данного способа формирования представительного органа муниципального района, законодатель все же предусмотрел такую возможность. Для муниципального образования имеет значение также избрание оптимального числа депутатов представительного органа, численный состав которого законодательством о местном самоуправлении в период до 2003 года не регламентировался. В итоге муниципальный депутатский корпус стал формироваться в Российской Федерации без единых критериев. Сейчас Федеральный закон № 131-ФЗ установил минимальное число депутатов представительных органов поселений и городских округов в зависимости от численности населения этих муниципальных образований.

Критериями определения численности депутатов представительных органов муниципальных образований могут служить различные факторы. Соотнесение числа депутатов с численностью населения муниципального образования — это лишь один из этих критериев. Кроме того, важно учитывать вид муниципального образования и закрепленный за ним объем вопросов местного значения, состояние и основные направления социально-экономического развития муниципального образования, социальный состав и преимущественный род занятий жителей, а также размеры территории муниципального образования.

При определении численности депутатов целесообразно стремиться к сбалансированности, оптимизации института представительства. Число депутатов представительного органа должно зависеть от численности населения или от численности избирателей? Представляется, что при определении индекса представительности категория «избиратели» более предпочтительна, чем категория «население», поскольку в отношении депутатов правовые последствия имеют действия именно избирателей. Это относится, в частности, и к выборам депутатов, и к процедуре голосования по отзыву депутата, и к процедуре подотчетности. Поэтому учет лишь общего числа населения нельзя признать оптимальным критерием для определения численности депутатов представительного органа. Для поселений это могут быть одни показатели представительности, для городских округов другие.

Европейская экспертная служба для стран Западной Европы признала оптимальным следующее число депутатов типичного Совета: на районном уровне от 10 до 60 депутатов, на низовом муниципальном уровне от 5 до 50 депутатов. С учетом опыта европейских государств важно добиться такого положения в российском законодательстве, чтобы индекс представительности не сильно отличался при формировании представительных органов одного уровня муниципальных образований.

Введение

 же Законом единого, «сквозного» для всех муниципальных образований критерия зависимости числа депутатов от общей численности населения не позволяет учесть существенные различия между уровнями муниципальных образований. Поэтому представляется вполне оправданным внести изменения в ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, установив зависимость численности депутатов представительного органа от численности избирателей по уровням муниципальных образований.

Изменения, активно вносимые в последние годы в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, расширили вариативность порядка формирования органов местного самоуправления. Однако можно констатировать, что использование при этом института муниципальных выборов не стало для законодателя приоритетной задачей. Так, законом предусмотрены различные варианты занятия должности главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может либо избираться в ходе муниципальных выборов и возглавлять местную администрацию или входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и исполнять полномочия его председателя, либо избираться представительным органом из своего состава и возглавлять представительный орган.

Глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа и полномочия главы местной администрации. Это ограничение не распространяется лишь на органы местного самоуправления сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

В поселении с численностью избирателей не более 100 человек глава муниципального образования избирается не на муниципальных выборах, а только на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа поселения, и исполняет полномочия главы местной администрации.

В последние годы во многих субъектах Российской Федерации активно стали изменяться положения уставов муниципальных образований в части порядка замещения должности главы муниципального образования. Предусмотренное ранее избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах стало, чуть ли не повсеместно заменяться его избранием представительным органом из своего состава с исполнением обязанностей председателя этого органа. Необходимость проведения муниципальных выборов в таком случае, естественно, отпадает. Таким образом, если в ходе муниципальных выборов обеспечивается прямое народное представительство и избиратели самостоятельно и непосредственно наделяют конкретное лицо статусом высшего должностного лица муниципального образования, осуществляющим, в соответствии с законом и уставом муниципального образования, собственные полномочия по решению вопросов местного значения, то при избрании лица главой муниципального образования представительным органом из своего состава речь о прямом народном представительстве уже не идет, поскольку нет непосредственной воли избирателей на занятие депутатом, избранным представительным органом из своего состава, должности главы муниципального образования.

Примечательно, что Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ изначально выборным должностным лицом местного самоуправления признавал лишь должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и на муниципальных выборах. И только 27 декабря 2009 года Федеральным законом № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» в это положение было внесено альтернативное дополнение — «либо представительным органом муниципального образования из своего состава».

Конечно, законодательные новеллы можно понять: проводить выборы финансово затратно, организационно хлопотно, а результат не всегда предсказуем. Намного проще и легче избрание главы муниципального образования на муниципальных выборах заменить избранием его представительным органом из своего состава. Однако подобное упрощение не способствует развитию демократических процессов в местном самоуправлении. Фактически это преимущественно аппаратный, бюрократический способ назначения лица на высшую должность в муниципальном образовании. Ведь при избрании главы муниципального образования из числа депутатов на заседании представительного органа интересы и желания избирателей нередко учитываются в самую последнюю очередь, после партийных и групповых интересов депутатов, что нередко приводит к обострению социальных отношений в муниципальном образовании.

Законодательные изменения коснулись и порядка формирования контрольно-счетного органа муниципального образования. В настоящее время контрольно-счетный орган образуется только представительным органом местного самоуправления, хотя еще совсем недавно, в 2011 году, Федеральный закон от 6 октября2003 г. № 131-ФЗ устанавливал, что контрольный орган муниципального образования мог формироваться на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования. Теперь законодатель определенно высказался против использования института муниципальных выборов при формировании контрольно-счетного органа муниципального образования.

Серьезный отход от принципов муниципальной демократии, что неоднократно отмечалось в юридической литературе, представляет собой и способ формирования единой администрации для муниципального района и поселения, являющегося административным центром муниципального района. Трудно представить, сопоставимы ли приобретения от экономии средств, за счет упразднения администрации поселения и осуществлением ее полномочий администрацией муниципального района, с возникающими и не урегулированными законом дополнительными проблемами с формированием и исполнением администрацией муниципального района двух самостоятельных местных бюджетов — поселения и муниципального района, управлением муниципальной собственностью этих муниципальных образований, взаимоотношениями с двумя представительными органами и двумя главами муниципальных образований — муниципального района и поселения, лишением возможности для главы муниципального образования поселения быть одновременно и главой местной администрации, с реализацией иных полномочий.

Таким образом, анализ изменений позволяет говорить не только о появлении, но и развитии антивыборных тенденций в процессе формирования органов местного самоуправления. Если предыдущий Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривал обязательное наличие в муниципальном образовании выборных органов, то Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ акцентирует внимание лишь на обязательном наличии определенных органов, не обусловливая это выборным характером их формирования.

В демократическом правовом государстве выборы являются важнейшим, юридически гарантированным и легитимным способом формирования органов публичной власти, в том числе и органов местного самоуправления. Любая альтернатива выборам ведет к разрушению демократического правопорядка, к вытеснению в конечном итоге граждан, их политических и иных объединений на периферию политической системы, к фактической утрате населением муниципальных образований политической и электоральной правосубъектности. Органы местного самоуправления не должны воспроизводить сами себя, все больше обособляясь от населения, теряя с ним необходимые для решения вопросов местного значения взаимосвязи, поддержку и самоуправленческий потенциал.

Заключение

Муниципальные выборы являются одной из форм прямого волеизъявления народа, которое гарантировано Конституцией Российской Федерации и осуществляется в соответствии с действующей Конституцией, федеральными законами, Конституциями и Уставами субъектов Федерации.

Муниципальные выборы являются периодическими, обязательными и должны проводиться в сроки, обеспечивающие соблюдение установленных законом сроков полномочий формируемых органов, депутатов и выборных должностных лиц.

Нормативно-правовой базой для проведения муниципальных выборов являются акты четырех уровней: международный, федеральный, региональный, а также муниципальный.

Общие положения о выборности органов местного самоуправления на международном уровне получили закрепление в Европейской хартии местного самоуправления.

На федеральном уровне нормативно-правовой базой являются Конституция России, федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».

На региональном уровне муниципальные выборы регулируются избирательными кодексами субъектов, законами субъектов.

На муниципальном уровне муниципальные выборы регулируются муниципальными законами или уставами муниципальных образований.

Основой избирательного законодательства являются положения ст. 32 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой за гражданами России закрепляется право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Той же статьей закреплено право граждан России избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Та же статья устанавливает ограничения права гражданина избирать и избираться. Перечень данных оснований является закрытым, и к ним отнесены недееспособность гражданина по решению суда, а также содержание гражданина в местах решения свободы на основании приговора суда.

Муниципальные выборы подразделяются на основные, досрочные, повторные и дополнительные выборы.

Выделяют следующие функции муниципальных выборов: определение персонального состава органов местного самоуправления, легитимация власти, содействие реализации принципа разделения властей, определение направлений социально-экономической политики, а также включение граждан в политический процесс.