Совершенствование институтов управления и административно-правового регулирования неотъемлемо связано с возрастанием роли общества в реализации публичной власти, развитием начал саморегулирования, усилением значимости таких факторов, как открытость, прозрачность, легитимность и законность. Формирование гражданского общества признано важнейшим приоритетом, который позволит преодолеть негативные тенденции, и станет опорным пунктом в построении демократической и эффективной вертикали исполнительной власти.
Участие гражданского общества в управлении тесно связано с государственной политикой в сфере модернизации. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. среди основных направлений инновационного развития отмечается необходимость выстраивания новой модели развития общества, обеспечивающей: применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях властиравноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развитиявысокое доверие граждан к государственным и общественным институтамширокий общественный консенсус по основным вопросам развития России1.
В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. отмечается, что потенциал гражданского общества останется невостребованным. Быть с обществом в ответственном диалоге, по словам Президента РФ, политически целесообразно. И поэтому современный российский чиновник обязан учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии. По мнению.
1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489.
2 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25 апреля 2005 г. // Российская газета.
2005.26 апр. руководителя государства, некоммерческие организации «могли бы стать хорошими, действительно незаменимыми партнерами государства"1.
В одном из своих выступлений Президент РФ Д. А. Медведев подчеркнул смысл осуществления взаимодействия власти и гражданского общества — общая область заботы о публичных интересах, в которых выражен интерес каждого. Говоря о последствиях экономического кризиса, он отметил: «В этот очень сложный период от того, насколько синхронно, совместно, солидарно будет действовать государство, с одной стороны, и гражданское общество, с другой стороны, зависит наш успех"2.
Растет количество санкционированных правовыми актами организационных форм, в которых могут функционировать институты гражданского общества. Увеличивается количество субъектов и правоотношений с участием организованных сил гражданского общества. Идут процессы и в области повышения качества правового регулирования этих отношений. Наиболее характерно фокусное возрастание внимания к указанной сфере в рамках реформирования института государственной службы. В паспорте Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 годы)"4 установлено: гражданским обществом к государственной службе предъявляются значительно возросшие требования. Наряду с другими приоритетами подчеркивается, что современная государственная служба должна быть ориентирована на создание механизмов взаимодействия институтов гражданского общества и государственной службы.
1 Вступительное слово на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека 20 июля 2005 года. URL: http://www.krcmlin.ruy text/appears/ 2005/07/91 629.shtml (дата обращения: 03.10.2009).
2 Государство и гражданское общество (выдержки из беседы с главным редактором информационной службы НТВ Татьяной Митковой. Москва, 19 апреля 2009 г.). URL: blog.kremlin.ru (дата обращения: 26.05.2009).
3 Объём правового регулирования, которое распространяется на различные формы диалога власти и общества в субъектах Российской Федерации, за период с 2006 г. по 2008 г. удвоился. URL: www.lawcs.ru (дата обращения: 03.10.2009).
4 См.: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 11, ст. 1277.
Одна из основных линий взаимодействия государства и гражданского общества — система исполнительной властиПо словам Н. Ю. Хаманевой, «в центр государственного управления и административно-правового регулирования выдвигаются отношения государства с гражданским обществом, а приоритетными являются права и свободы человека и гражданина"1.
Вместе с тем процесс формирования и уровень политико-правового влияния гражданского общества в России не являются адекватными потребностям эффективного взаимодействия власти, особенно ее исполнительной ветви, и общества. В Докладе о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2008 г. отмечено только развитие диалога государства и институтов гражданского общества в рамках законотворческого процесса.
В научной литературе делается акцент на сложном характере взаимодействия государства и гражданского общества: с одной стороны, демократической общественности, демократическим партиям и профсоюзам приходилось и приходится противостоять традиционному тяготению власти к чрезмерной авторитарности, с другой — поддерживать ее стремление к решительному укреплению правопорядка, отлаживанию механизмов управляемости государством3. В целом необходимо отметить, что процессы взаимоотношений институтов гражданского общества и исполнительной власти в территориальном и предметном поле протекают крайне неравномерно, что обусловлено, прежде всего, нечеткостью отечественной доктрины правового регулирования, нерешенностью концептуальных проблем организационно-правового сопровождения данной области общественной жизнедеятелньости. Отмеченные аспекты определяют выбор темы диссертационного исследования и ее актуальность.
1 Хаманева Н. Ю. Перспективы развития науки административного права // Государство и право. 2002. № 11. С. 6.
2 Доклад о состоянии гражданского общества в Российской Федерации. М.: Общественная палата РФ, 2008. С. 73.
3 См.: Арзамаскин Н. Н. Теоретико-методологические основания возникновения, становления и развития формы Российского государства: автореф. дис.. д-ра юрид. наук. М., 2008. С. 8.
Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе теоретических положений, действующего российского законодательства и материалов юридической практики, сформулировать понятие и выделить особенности взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества в сфере административно-правового регулирования, определить основные способы взаимодействия и предложить их научно-правовую характеристику.
Для достижения этой цели в процессе исследования решались следующие задачи:
— исследование категории «гражданское общество» и теоретических положений, концепций и подходов о взаимодействии публичной власти и гражданского общества;
— сравнительное сопоставление концепций взаимодействия государства и гражданского общества в теории государства и права, конституционно-правовой науке и административно-правовой науке;
— определение понятия «взаимодействие органов исполнительной власти и институтов гражданского общества»;
— разграничение взаимодействия государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти со смежными категориями: политическое участие, партиципация, право граждан на участие в управлении, административные процедуры;
— выявление на основе научно обоснованных критериев способов управленческого взаимодействия1- проведение научной классификации организационно-правовых способов взаимодействия государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти, рассмотрение их с точки зрения системного подхода;
— характеристика многостороннего взаимодействия на паритетной основе (сотрудничество, взаимодействие органов исполнительной власти и институтов.
1 Здесь и далее управленческое взаимодействие — взаимодействие государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти, а также взаимодействие органов исполнительной власти и институтов гражданского общества используются как идентичные понятия. гражданского общества в собственном смысле) и его способов: управленческое консультирование (совещательные органы с участием общественности: общественные консультативные советы, слушания, рабочие группы) — переговоры и посредничествосовместные акции и публичные мероприятиясовместное обсуждение, участие в принятии нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций;
— анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества и практики его применения;
— определение направлений совершенствования правового регулирования отношений в сфере взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества.
Степень разработанности темы исследования. В практической сфере и в научных работах типам, формам и способам управленческого взаимодействия уделяется небольшое внимание. Научное обоснование прямой и обратной связи государства и гражданского общества представлено в немногих работах, особенно остро ощущается недостаток подобных исследований в административно-правовой науке. Отмечается, что «организационно-правовые формы участия граждан в оценке и контроле деятельности служащих, в получении и использовании публичной информации, в подготовке и обсуждении управленческих решений участие общественных объединений, партии в сфере управления, общественные форумы и публичные отчеты еще ждут исследования"1. В литературе неоднократно среди первоочередных задач юридической науки называлось «формирование» знаний и методов развития постоянного сотрудничества между организациями граждан и органами.
1 Концепции развития российского законодательства / под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 414. исполнительной власти1. Другими словами, требуется разработка соответствующего научного направления.
Наблюдаются отставание правовой науки на данном направлении, терминологическая запутанность, упрощение методологических и содержательных критериев в характеристике рассматриваемого правового явления. Объем взаимодействия часто сужается или неоправданно расширяется. Усилия юридической науки в данной области нельзя назвать продуктивными.
Можно отметить, что на данном направлении пока не решены узловые научно-теоретические проблемы, которые имеют фундаментальное и одновременно концептуальное (политико-правовое) значение. Отсутствует обоснование пределов государственного вмешательства в дела гражданского общества и наоборот, степени обратной связи, необходимой для нормального функционирования государственных институтов, то есть модель российской демократии. На уровне юридической науки (административного и конституционного права, теории права и государства) практически нет конкретных исследований категорий «отношения органов исполнительной власти и институтов гражданского общества», «взаимодействие государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти». Необходимы специальные исследования в части соотношения данных категорий с такими, безусловно, родственными юридическими и политическими конструкциями, как «право на участие в управлении государством», политическое участие, сотрудничество, сопричастность или партиципация как принцип управления, административные процедуры, институты согласования интересов государства и гражданского общества, привлечение общественности к выполнению государственных задач и полномочий.
Таким образом, проблема комплексного анализа взаимодействия органов исполнительной власти, представляющих практически весь механизм.
1 См.: Нарышкин С. Е., Хабриева Т. Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 12. государства, и институтов гражданского общества в современный период имеет большое научно-практическое значение.
Всестороннее исследование на монографическом уровне, посвященное взаимодействию органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, в современной отечественной юридической науке предпринято впервые.
В процессе работы диссертант использовал труды ученых в области общей теории государства и права: С. С. Алексеева, В. К. Бабаева, В. В. Лазарева, С. В. Липеня, Н. И. Матузова, А. В. Малько, Л. А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, Ф. М. Раянова, О. Ю. Рыбакова, Л. И. Спиридонова, В. М. Сырыха, О. И. Цыбулевской.
Были изучены работы ученых, внесших существенный вклад в развитие науки административного права: А. П. Алехина, Д. Н. Бахраха, А. А. Гришковца, А. А. Кармолицкого, Ю. М. Козлова, Н. М. Конина, Б. В. Российского, Ю. Н. Старилова, Ю. В. Соболевой, Г. И. Петрова, В. М. Манохина, Ю. А. Тихомирова, В. В. Полянского, С. Н. Махиной, А. В. Новикова,.
A.Ф. Ноздрачева, А. В. Филатовой, Н. Ю. Хаманевой, М. А. Штатиной,.
B.А. Юсупова, Ц. А. Ямпольской.
Особое внимание было уделено специальным исследованиям проблем взаимодействия государства и гражданского общества, которые нашли отражение в работах таких ученых, как О. В. Андронов, С. Д. Будак, Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, Е. В. Ильгова, М. Ю. Бойцов, К. А. Струсь, К. В. Черкасов, Д. В. Шутько.
Для обоснования теоретических положений в процессе исследования автор обращался к трудам представителей научных отраслей государственного управления и конституционного права — А. С. Автономова, Н. Н. Арзамаскина, Г. В. Атаманчука, И. Н. Барцица, И. А. Василенко, Н. М. Добрынина, В. И. Кнорринга, В. Е. Чиркина, а также работам других авторов.
Объектом диссертационного исследования являются отношения, охватывающие область взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества в сфере административно-правового регулирования, а также нормативно-правовая основа, опосредующая взаимодействие субъектов управленческого взаимодействия с участием институтов гражданского общества, а также правоприменительная практика органов публичной власти.
Предметом диссертационного исследования выступают научные представления об административно-правовом регулировании взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, их природе, назначении и содержании, типах, способах, закономерностях развития соответствующей части административного права в современный период, существующих теоретических проблемах эффективной реализации потенциала гражданского общества в контексте правовых возможностей, предоставленных действующим конституционным и административным законодательством.
Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Методологической базой работы послужил диалектико-материалистический метод познания правовой действительности, наряду с которым были использованы также общенаучные (логический и исторический, индукции и дедукции, системно-структурный подход, моделирование, анализ и синтез, абстрагирование), специально-научные (статистический, социологический) и частнонаучные (сравнительно-правовой, формально-юридический) методы.
Положения и выводы диссертации основаны на изучении Конституции РФ, федеральных законов и законов РФ, законодательства субъектов РФ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления.
При написании диссертации была проанализирована и обобщена практика деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере взаимодействия с институтами гражданского общества, а также отдельных субъектов, представляющих гражданское общество.
Теоретическую основу исследования составили выводы общей теории права, основополагающие положения науки административного права о системе, субъектном составе, содержании правового регулирования внешнеорганизационных (внеаппаратных) административно-правовых отношений. В процессе работы использовались также научные данные теоретико-правовой и конституционно-правовой науки, теории государственного управления, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.
Решена научная задача: раскрыты сущность, содержание и значение взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества как специфической области отношений в сфере административно-правового регулирования. Проведено комплексное исследование всего спектра организационно-правовых способов взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она представляет собой одно из первых исследований на основе нового законодательства, принятого в развитие административной реформы, существенно изменившего отношения государства и гражданского общества в сфере исполнительной власти. Получены новые научные данные о правовом регулировании взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества и его административно-правовой специфике.
В диссертации разработаны следующие теоретические положения и практические выводы, которые выносятся на защиту:
1. В результате конституционного развития и административной реформы функция взаимодействия с гражданским обществом становится одной из ведущих. Происходит ее закрепление среди основополагающих частей компетенции органов исполнительной власти. Упорядоченность ее отношений с гражданским обществом рассматривается как результат развития и поступательного обособления административно-правового режима. Взаимодействие гражданского общества и государства в сфере исполнительной власти является разновидностью диспозитивных равносторонних (согласительных или реординационных) административно-правовых отношений, неравнозначных понятиям «административные процедуры» и «государственное управление». Указанная область правового регулирования представляет собой формирующийся институт административного права.
2. Взаимодействие субъектов, представляющих исполнительную власть и гражданское общество, осуществляется на основе взаимных интересов, которые можно представить несколькими целями: кооперация и взаимопроникновение указанных субъектов, наличие обратной связи, упорядочение отношений, необходимость ограничения (контроля) публичной администрации гражданским обществом. Интересы, выраженные в стремлении к достижению указанных целей, позволяют удовлетворять комплекс взаимных прав и обязанностей субъектов взаимодействия, в результате которого возникают обоюдные правовые последствия для сторон этих отношений.
В юридической науке наибольшее распространение получил узкий подход в трактовке взаимодействия гражданского общества и государства, согласно которому связи органов исполнительно власти и институтов гражданского общества предопределены одной из трех форм взаимоотношений, включая взаимодействие — субординационного, реординационного и смешанного (основанного на началах консенсуса, партнерства) характера. Широкий подход предполагает все формы взаимоотношений, поглощая, таким образом, понятие «взаимодействие».
3. Под взаимодействием исполнительной власти и гражданского общества как правовой категорией следует понимать совокупность взаимно обусловленных правоотношений субъектов исполнительной власти и представителей гражданского общества, основанных на равенстве, консолидации усилий в области удовлетворения обоюдно значимых интересов, выраженных в двустороннем или одностороннем порядке.
4. Типы взаимодействия могут предусматривать преобладание интересов органов исполнительной власти, интересов гражданского общества и обоюдные интересы. Соответственно взаимодействие возникает по инициативе одной из сторон или предполагается обоюдная инициатива.
Взаимодействие органов исполнительной власти и институтов гражданского общества осуществляется в двух родовых формах, в зависимости от порядка выдвижения инициативы и субъектной принадлежности интересов, обусловливающих взаимодействие: 1) как сотрудничество — взаимодействие в собственном смысле- 2) как взаимодействие в широком смысле — в процессе реализации административно-правового статуса органов исполнительной власти и субъектов гражданского общества, которое строится на основе первоначальной инициативы одной из сторон и носит характер преимущественного удовлетворения интересов и правовых притязаний соответствующей заинтересованной стороны. Родовые группы отношений включают следующие организационно-правовые способы взаимодействия: способы сотрудничества на паритетной основевозникающие по инициативе субъектов гражданского обществавозникающие по инициативе органов исполнительной власти.
5. В зависимости от вовлеченности организованных сил гражданского общества в процесс государственного управления, важности той или иной сферы взаимодействия для развития гражданского общества к организационно-правовым способам взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества следует относить:
1) взаимодействие на паритетной основе (сотрудничество): управленческое консультирование (совещательные органы с участием общественности: общественные консультативные советы, слушания, рабочие группы) — переговоры и посредничествосовместные акции и публичные мероприятиясовместное обсуждение, выработка и участие в принятии нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также принятие рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций;
2) взаимодействие, возникающее по инициативе одной стороны, предполагающее преобладание интересов одной группы субъектов: а) со стороны субъектов гражданского общества: доступ в государственные органы и к соответствующим должностным лицам, получение информации о деятельности органов исполнительной власти и соответствующих должностных лициндивидуальные и коллективные обращенияобщественная экспертизаобщественный контроль, противодействие коррупциилоббистская деятельностьгражданские инициативы, предложения, мероприятия в поддержку инициатив в сфере государственного управлениявзаимодействие в области юридически значимых для органов исполнительной власти решений субъектов гражданского обществаучастие в реализации задач и функций исполнительной властиб) со стороны субъектов государственного управления: исследование (мониторинг), учет и формирование мнения субъектов гражданского обществаполучение юридически значимых для принятия правовых актов управления форм общественного одобренияподдержка некоммерческих организацийпривлечение к выполнению задач и функций исполнительной власти. Отмечается сложный характер взаимодействия в системе указанных способов, неравноценное положение отдельных способов. В частности, доступ и получение информации не имеют самостоятельный характер. Лишь часть обращений может рассматриваться как взаимодействие (в случае, когда взаимодействие выступает механизмом удовлетворения обращения). Обращение, скорее, распространенная правовая форма взаимодействия, чем его организационно-правовой способ. В то же время изучение обращений, общественного мнения может рассматриваться как опосредованная форма взаимодействия с помощью такого способа, как «исследование (мониторинг), учет и формирование мнения субъектов гражданского общества».
Квалифицируя взаимодействие в зависимости от формы реализации компетенции субъектами административного права, можно выделить правовые способы, выражающиеся в совершении юридически значимых действий и принятии правовых актов, и неправовые способы.
В зависимости от источников экономического возмещения виды взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов гражданского общества дифференцируются на обеспечиваемые финансовой поддержкой и осуществляемые на безвозмездной основе.
6. Административное законодательство об общественных объединениях составляет основу правового регулирования взаимоотношений институтов гражданского общества и органов исполнительной власти. При этом в основе выделения специального законодательства о деятельности общественных объединений отдельных разновидностей должны применяться дополнительные критерии, в том числе существенные особенности или специальный режим взаимодействия с государственными органами. В силу отстраненности Федерального закона «Об общественных объединениях» от регулирования подобного рода проблем возникают сложности в юридической квалификации статуса таких субъектов публичного права, как общественные палаты, молодежные парламенты. В указанном Законе предлагается предусмотреть исчерпывающий перечень видов общественных объединений, статус которых должен регулироваться самостоятельными федеральными законами.
7. Управленческое консультирование — это осуществляемый в двух организационно-правовых формах (в форме общественных консультативных советов или в форме внутренних консультативно-координационных органов в системе исполнительной власти) с помощью разнообразных организационных механизмов (совещаний, советов, рабочих групп, комиссий, коллегий, слушаний) способ взаимодействия субъектов исполнительной власти и институтов гражданского общества, целью которого выступает достижение консенсуса — определение общей позиции власти и общества по всему спектру общественно значимых вопросов, а также любых иных вопросов, значимость которых может быть установлена в процессе их инициации и обсуждения со стороны институтов гражданского общества, что позволяет обеспечивать синхронизацию действий и согласование позиций сторон административных правоотношений, легитимацию действий и решений органов исполнительной власти, предупреждение социально-правовых конфликтов и глубокую интеграцию исполнительной власти и общества.
8. Для консультативных и совещательных органов характерен ряд признаков: учреждены как постоянные органыобразованы для обеспечения практической деятельности органов государства, их взаимодействия с государственными и общественными структурами, а также гражданамирекомендательный, не обязательный для исполнения характер их решенийфункционирование данных органов носит вспомогательный характер, они учреждаются на основе усмотрения соответствующего должностного лица, состав их варьируется в зависимости от направлений и масштаба деятельности соответствующего органа, в большинстве случаев порядок их создания и компетенция определяются на подзаконном уровне.
Общепринятые принципы правового регулирования в практике принятия актов об организации общественных палат на территории субъектов РФ пока не сложились. Также нет единых правил в области муниципального нормотворчества по данному вопросу. Однако это не говорит о необходимости создания рамочного закона, что нарушало бы принципы самоорганизации, лежащие в основе функционирования институтов гражданского общества.
9. Понятие «консультативно-совещательный орган» в административно-правовой науке для обеспечения понятийной и терминологической чистоты, а также с учетом прикладных задач юридической техники должно быть унифицированным. Предлагается единообразное употребление двух основных понятий: «координационно-совещательные межведомственные и внутриведомственные органы» и «общественные консультативные советы». По содержанию функциональной компетенции, а также степени интегрированности в структуру исполнительной власти они выступают как:
1) внутренние, рабочие органы (межведомственные и ведомственные комитеты, комиссии, совещания), в которых представители общественных кругов участвуют с правом совещательного голоса как эксперты- 2) внешние консультативно-совещательные органы, не включаемые в структуру исполнительной власти, в рабочие структуры конкретного аппарата. Цель этих органов состоит в согласовании позиций государства и общества по тому или иному вопросу.
Помимо приведенных оснований дифференциации, в зависимости от вида органов, при которых создаются консультативно-совещательные органы, последние также можно разделить на создаваемые при органах государственной власти общей компетенции и на ведомственном уровне, а также на территориальные и общефедеральные.
10. Статус аппарата общественной палаты — органа гражданского общества в действующем законодательстве закреплен в форме государственного учреждения, что противоречит целям деятельности подобных коллективных образований, стоящих в центре конструкции гражданского общества.
Предлагается внести изменение в ст. 57 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» и аналогичные положения законов субъектов РФ, предусмотрев временный порядок действия норм, определяющих правовой статус административного органа Общественной палаты на срок 5 лет — до момента завершения организационных мероприятий, связанных со становлением и развитием данного субъекта гражданского общества.
В дальнейшем развитии правового положения консультативных советов главной задачей является закрепление паритетного принципа. Это означает, во-первых, что участие в работе данных органов не должно выходить за рамки паритетного представительства, а напротив, стремиться к преобладанию представителей гражданского общества над представителями власти. Во-вторых, необходимо обеспечить паритет в согласовании позиций гражданского общества и власти, исключить предопределенную возможность давления при обсуждении и принятии совместных решений. Представляется, что принцип паритета будет постепенно выводить общественные советы и управленческое консультирование из-под опеки органов исполнительной власти.
Необходимо установление дополнительных компетенционных возможностей органов исполнительной власти в сфере управленческого консультирования, закрепление в нормативно-правовых актах оснований для реализации таких универсальных организационных форм, как временные рабочие группы, общественные слушания, совещания.
Следует рекомендовать включение в положения об органах исполнительной власти, помимо управленческого консультирования, других многосторонних способов взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов гражданского общества, таких как проведение переговоров и организация посредничествапроведение акций и публичных мероприятий, публичное обсуждение, выработка и принятие нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций.
Теоретическая значимость исследования. Положения работы о понятии, классификации способов взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества нацелены на развитие науки административного права, способствуют формированию представлений о самостоятельном институте и режиме административно-правового регулирования. Рассмотренные автором системы способов взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества как правового явления, развивающегося по своим внутренним закономерностям, носят в основном административно-правовой характер. Выводы, полученные в ходе исследования, могут использоваться для уточнения понятийного аппарата. Так, предлагаются определения следующих понятий: «взаимодействие исполнительной власти и гражданского общества», «управленческое консультирование», «публичное (совместное) обсуждение, выработка и принятие нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов», «переговоры и посредничество», «проведение совместных (субъектов исполнительной власти и представителей гражданского общества) общественных акций и публичных мероприятий» и др.
Восполнен пробел науки административного права, связанный с изучением правовой основы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. В частности, предлагается рассмотрение содержания управленческого консультирования (совещательные органы с участием общественности: общественные консультативные советы, слушания, рабочие группы), административно-правового статуса общественных объединений в аспекте взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества.
В целом диссертационное исследование формирует комплексное и полное представление о существующих способах взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, их правовом обеспечении и тенденциях дальнейшего развития.
Полученные новые научные данные могут быть использованы в дальнейших научных разработках при анализе современного состояния и перспектив развития правовых основ исполнительной власти и статуса непубличных субъектов административного права.
Практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут использоваться в правотворческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях совершенствования действующего административного и административно-процессуального законодательства Российской Федерации, субъектов Федерации и местных нормативных правовых актов и правоприменительной практике.
Разработанные предложения нацелены на совершенствование Федерального закона «Об общественных объединениях», Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об общественной палате Российской Федерации» и аналогичных законов субъектов РФ. Содержащиеся в диссертации выводы и предложения могут быть использованы в процессе преподавания дисциплин «Административное право», «Теория государства и права», «Конституционное право», при разработке и чтении учебных дисциплин публично-правового цикла, а также в процессе подготовки учебных и учебно-методических материалов по административному праву.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации получили апробацию в различных формах:
— проведение занятий по административному праву в Саратовской государственной академии права;
— участие в разработке проектов правовых актов по вопросам взаимодействия гражданского общества и органов публичной власти;
— выступления на научно-практических мероприятиях: круглый стол «Правовые основы формирования гражданского общества» (г. Пятигорск, 3 ноября 2009 г.) — Всероссийская научно-практическая конференция «Актуальные проблемы нормотворчества», посвященной 10-летию Института законотворчества СГАП (Саратов, 6 октября 2009 г.) — III Всероссийский круглый стол «Реформа публичной власти в современной России» (г. Саратов, 23 ноября 2009 г.) — Всероссийский круглый стол «Научные проблемы модернизации публичной власти в современной России и совершенствование преподавания вузовских курсов административного, информационного и муниципального права» (г. Саратов, 2 марта 2010 г.).
— опубликование научных работ по теме исследования.
Заключение
.
Правовая природа отношений в сфере взаимодействия исполнительной власти институтов гражданского общества продиктована общими закономерностями. Феномен гражданского общества необходимо рассматривать в развитии, следствием которого в фазе наибольшего проявления своих потенциальных сил оно вступает во взаимодействие с государством на основе демократических принципов, при этом отстаиваются интересы общества, оно доминирует в отношениях с государством. Исторически усиливающаяся роль государства влечёт усиление значения гражданского общества в архитектуре социальных отношений. Большинство долговременных стратегий отношений двух сторон организации современного социума (управляющей и управляемой систем) строятся на началах объективности и необходимости признания обоюдного значения двусторонней связи государства и гражданского общества в форме взаимодействия, организационного и правового упорядочения данных отношений ввиду политической, правовой и административной целесообразности.
Административная реформа выступает условием повышения роли гражданского общества в работе исполнительной власти. В тоже время механизм административной реформы объективно предполагает обратную зависимость. Новое качество исполнительной власти — во многом результат открытой системы отношений с гражданским обществом. Данное обстоятельство выступает дополнительной сложностью и специфической чертой, определяющей современный характер взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. Это предполагает очерёдность в достижении целей административной реформы: эффективности управления и обеспечение роли государства как выразителя реальных интересов общества. Достижение первой цели будет способствовать более качественному и быстрому процессу формирования гражданского общества.
В результате конституционного развития и административной реформы функция взаимодействия с гражданским обществом становится одной из ведущих для исполнительной власти, происходит её закрепление среди основополагающих частей компетенции органов исполнительной власти. Она не может быть передана какой-либо общественной организации или иному негосударственному агенту. Данную функцию можно определить как неотчуждаемую и основную: Её передача или делегирование влечёт утрату смысла взаимодействия.
Обобщая результаты проведённого исследования, можно заключить, что сформировано комплексное представление о правовых особенностях взаимодействия гражданского общества и государства в сфере исполнительной власти и научных представлениях в этой области административного права:
Делается вывод, что наибольшее распространение получил узкий подход в трактовке взаимодействия гражданского общества и государства. Согласно узкому подходу связи органов исполнительной власти и институтов гражданского общества предопределены одной из трёх форм взаимоотношений, включая взаимодействие — субординационного, реординационного и смешанного (основанного на началах консенсуса, партнёрства) характера. Широкий подход предполагает все формы взаимоотношений, поглощая, таким образом, понятие «взаимодействие», что также недостаточно для уяснения его правового содержания среди прочих административно-правовых режимов и институтов.
В диссертации показано, что оно, во-первых, представляет собой разновидность диспозитивных равносторонних (согласительных или реординационных) административно-правовых отношений, которые неравнозначны понятиям «административные процедуры» и «государственное управление».
Во-вторых, отстаивается позиция, согласно которой специфика организации государственного аппарата и его особая роль публичного института, руководящего общественными процессами предполагает упорядоченность отношений с гражданским обществом, что в свою очередь влечёт необходимость создания административно-правового режима такого рода взаимоотношений. Если режим осуществления административных действий зависит от конкретного типа государственного органа: орган государственной безопасности или общегражданское ведомство, правоохранительная служба или орган исполнительной власти оборонного профиля, то данные различия не должны влиять на сущностную сторону режима, предполагающего взаимодействие с институтами гражданского общества. Этот правовой режим в административном праве связан с наличием встречных правомочий у непубличных субъектов управления, с возможностью прямого участия в решении государственных дел посредством совершения имеющих правовую силу действий, предъявления правовых притязаний к государству со стороны гражданского общества. Данный режим предполагает равенство сторон перед законом и друг перед другом, а также метод взаимодействия, в отличие от метода властных предписаний. Он также связан с активным участием в процессе государственного управления субъектов гражданского общества, то есть субъектов, реализующих частный интерес, учёт которого в результате правовых отношений и юридических процедур становится обязательным. Например, взаимоотношения гражданина и государственного органа по заключению служебного контракта не должны включаться в указанный правовой режим, поскольку они основаны на реализации государственного (публичного) интереса, выраженного в подборе персонала государственного органа. Встречный интерес гражданина в сфере реализации им правовой возможности в сфере занятости хоть и является частным, он не вызывает правовых последствий в виде изменения поведения другого участника отношений — государственного органа, не влечёт обязанностей государственного органа, возникающих безотносительно к его волеизъявлению. Ведущим субъектом здесь остаётся государственный орган. В юридическом механизме взаимодействия ведущих субъектов как минимум два.
К тому же в результате взаимодействия возникают юридические последствия для содержания или процесса государственного управления, для реализации публичного интереса.
В-третьих, показано, что взаимодействие субъектов, представляющих исполнительную власть и гражданское общество осуществляется на основе взаимных интересов, которые можно представить несколькими целями: объединения усилий и взаимопроникновения указанных субъектов, получения обратной связи со стороны гражданского общества государственной администрацией, упорядочение отношений с гражданским обществом, необходимость ограничения (контроля) публичной администрации гражданским обществом. Данные интересы позволяет удовлетворять комплекс взаимных прав и обязанностей, а в результате взаимодействия возникают обоюдные правовые последствия для сторон этих отношений.
В-четвёртых, приводится определение взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества как правовой категории, под которой следует понимать совокупность взаимно обусловленных правоотношений субъектов исполнительной власти и представителей гражданского общества, основанных на равенстве, консолидации усилий в области удовлетворения обоюдно значимых интересов, выраженных в двустороннем или одностороннем порядке.
Дальнейшее развитие института взаимодействия органов исполнительной власти и представителей гражданского общества связано с внесением корректив и трансформацией традиционных представлений административно-правовой науки. В частности предлагается рассматривать отношения исполнительной власти с гражданским обществом в качестве самостоятельного административно-правового режима такого рода взаимоотношений, а в перспективе и становления одноимённого института административного права.
Высказываются и аргументируются другие идеи относительно необходимости теоретического обоснования взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества с позиции административно-правовой науки. В частности обосновывается, что административно-правовой статус личности должен рассматриваться как конструирующий правовую отрасль административного права правовой институт. Основополагающий подход современной практики управления заключается в признании служебной роли администрации в интересах клиентов — граждан. Тем не менее, особая роль исполнительной власти как организационного механизма публичной власти, упорядочивающего общественные процессы всегда будет по объёму реализуемых публичных интересов шире собственно арифметической совокупности её действий по удовлетворению частных интересов и поэтому правовой режим осуществления исполнительной власти нельзя сводить к аспекту её взаимодействия с гражданским обществом.
Взаимодействие исполнительной власти и гражданского общества осуществляется в современных условиях в аспекте реализации приоритета прав и свобод человека и гражданина. Данное взаимодействие выступает в диалектическом единстве принципов эффективности (целесообразности) государственного управления, приоритета публичных интересов — с одной стороны и обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина — с другой стороны. Указанные парные принципы образуют двустороннюю связь, активизирующую и определяющую сущностные черты и специфику административно-правового регулирования.
В диссертационном исследовании приводится разграничение типов или родовых групп и способов взаимодействия. Типы взаимодействия могут предусматривать преобладание интересов органов исполнительной власти, интересов гражданского общества и обоюдные интересы. Соответственно взаимодействие возникает по инициативе одной из сторон, или предполагается обоюдная инициатива.
Взаимодействие органов исполнительной власти и институтов гражданского общества осуществляется в двух родовых формах в зависимости от порядка выдвижения инициативы и субъектной принадлежности интересов, обусловливающих взаимодействие: 1) как сотрудничество — взаимодействие в собственном смысле- 2) как взаимодействие в широком смысле — в процессе реализации административно-правового статуса как органов исполнительно власти, так и субъектов гражданского общества, которое строится на основе первоначальной инициативы одной из сторон и носит характер преимущественного удовлетворения интересов и правовых притязаний соответствующей заинтересованной стороны. Группировка родовых групп отношений в области взаимодействия включает: способы сотрудничества как многостороннее взаимодействие органов исполнительной власти и гражданского обществаорганизационно-правовые способы взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, возникающие по инициативе субъектов гражданского обществаорганизационно-правовые способы взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, возникающие по инициативе органов исполнительной власти.
Организационно-правовые способы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества надлежит классифицировать в зависимости от вовлечённости организованных сил гражданского общества в процесс государственного управления, важности той или иной сферы взаимодействия для развития гражданского обществав зависимости от формы реализации компетенции субъектами административного права, источников экономического возмещения.
Основной акцент в работе сделан на таких способах взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, которые относятся к сотрудничеству на основе паритета интересов соответствующих сторон управленческого взаимодействия, то есть на взаимодействии в собственном смысле. Раскрывается правовая природа данных способов, формулируются понятия и даётся комплексная характеристика правового содержания регулирования в области осуществления названных способов.
Так, управленческое консультирование понимается как осуществляемый в двух организационно-правовых формах (в форме общественных консультативных советов или в форме внутренних консультативно-координационных органов в системе исполнительной власти) с помощью разнообразных организационных механизмов (совещаний, советов, рабочих групп, комиссий, коллегий, слушаний) способ взаимодействия субъектов исполнительной власти и институтов гражданского общества, целью которого выступает достижение консенсуса — определение общей позиции власти и общества по всему спектру общественно-значимых вопросов, а также любых иных вопросов, общественная значимость которых может быть установлена в процессе их инициации и обсуждения со стороны институтов гражданского общества, что позволяет обеспечивать синхронизацию действий и согласование позиций сторон административных правоотношений, легитимацию действий и решений органов исполнительной власти, предупреждение социально-правовых конфликтов и глубокую интеграцию исполнительной власти и общества.
Публичное (совместное) обсуждение, выработка и принятие нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций охарактеризованы в качестве способа взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества, для которого характерна нацеленность на создание и принятие проектов соответствующих актов, отражающих консолидированную позицию сторон взаимодействия, наличие разнообразных организационных форм, как предполагающих представительство сторон взаимодействия, так и не предполагающих (консультативные советы, общественные слушания, удалённые способы публичного обсуждения с использованием информационных и телекоммуникационных систем и технологий), необходимость участия, в зависимости от стадии издания правовых актов и степени взаимодействия, максимально широкого круга представителей общественности, граждан, создания системы функционального представительства, а также привлечения экспертов. Названный способ должен рассматриваться как самостоятельный вне рамок управленческого консультирования. Конечно, оба способа пересекаются, управленческое консультирование при этом допускается как этап или составная часть процесса правотворческой деятельности, которой характерны свои закономерности.
Переговоры и посредничество как способ взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества можно определить как форму направленную на обеспечение непосредственного взаимодействия для решения сложных и оперативных вопросов в сфере государственного управления, согласования позиций сторон, если предварительная их проработка затруднена, прочие способы взаимодействия малопригодны, для предотвращение правового спора участников административных правоотношений, а таюке для досудебного урегулирования возникающих правовых споров, предполагающую в необходимых случаях взаимодействие с использованием органов исполнительной власти в качестве третьей стороны.
Проведение совместных (субъектов исполнительной власти и представителей гражданского общества) общественных акций и публичных мероприятий — рассматривается как неправовая форма взаимодействия указанных субъектов, основная цель которой состоит в поддержке и популяризации действий власти, в прямом диалоге как форме моральной ответственности перед населением и одновременно развития начал непосредственной демократии в работе исполнительной власти.
Для эффективности административно-правового регулирования области управленческого консультирования целесообразно учитывать классификационные характеристики консультативных и совещательных органов. По содержанию функциональной компетенции, а также степени интегрированное&tradeв структуру исполнительной власти они выступают как внутренние, рабочие органы (межведомственные и ведомственные комитеты, комиссии, совещания) и внешние консультативно-совещательные органы, не включаемые в структуру исполнительной власти.
В работе сформулирован ряд предложений по совершенствованию режима правового регулирования способов взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества.
В результате проведённого исследования делается вывод, что для понятие «консультативно-совещательный орган» в административно-правовой науке для обеспечения понятийной и терминологической чистоты, а также учитывая прикладные задачи юридической техники, должно быть унифицированным. Предлагается единообразное употребление двух основных понятий: «координационно-совещательные межведомственные и внутриведомственные органы» и «общественные консультативные советы».
Показана нецелесообразность создания рамочного закона по вопросам функционирования региональных и муниципальных консультативных органов.
Предлагается внести изменение в статью 57 Федерального закона «Об общественной палате РФ» от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 и аналогичные положения законов субъектов РФ, предусмотрев временный порядок действия норм, определяющих правовой статус административного органа Общественной палаты.
В дальнейшем развитии правового положения консультативных советов главной задачей является закрепление паритетного принципа. Это означает, во-первых, что участие в работе данных органов не должно выходить за рамки паритетного представительства, а напротив, стремиться к преобладанию представителей гражданского общества над представителями власти. Во-вторых, необходимо обеспечить паритет в согласовании позиций гражданского общества и власти, невозможность преобладания, фактического и юридического приоритета позиции одной из сторон, предопределяющего решения общественного органа из вне, исключить предопределённую возможность давления при обсуждении и принятии совместных решений. Представляется, что принцип паритета будет постепенно выводить общественные советы и управленческое консультирование из-под опеки органов исполнительной власти.
Необходимо установление дополнительных компетенционных возможностей органов исполнительной власти в сфере управленческого консультирования, закрепление в нормативно-правовых актах оснований для реализации таких универсальных организационных форм как временные рабочие группы, общественные слушания, совещания.
Следует рекомендовать включение в положения об органах исполнительной власти помимо управленческого консультирования, других многосторонних способов взаимодействия органов исполнительной власти и субъектов гражданского общества, таких как проведение переговоров и организация посредничествапроведение акций и публичных мероприятий, публичное обсуждение, выработка и принятие нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций.
Административное законодательство об общественных общественных объединениях составляет основу правового регулирования взаимоотношений институтов гражданского общества и органов исполнительной власти. При этом в основе выделения специального законодательства о деятельности общественных объединений отдельных разновидностей должны применяться дополнительные критерии, в том числе существенные особенности или специальный режим взаимодействия с государственными органами в процессе их деятельности. В силу отстранённости ФЗ «Об общественных объединениях» от регулирования подобного рода проблем возникают сложности в юридической квалификации статуса таких субъектов публичного права как общественные палаты, молодёжные парламенты. Предлагается предусмотреть в ФЗ «Об общественных объединениях» исчерпывающий перечень видов общественных объединений, статус которых должен регулироваться самостоятельными федеральными законами.
Изучение и практическое решение проблем взаимодействия исполнительной власти и гражданского общества предполагает формирование соответствующих политико-правовых документов, составляющих существо официальной доктрины по указанным вопросам. Особая задача в контексте проводимых научных исследований состоит в составлении на базе научной доктрины концепции закона, который должен определять основу государственной политики в регулировании отношений граждан, институтов гражданского общества и органов исполнительной власти применительно к области взаимодействия данной группы субъектов в сфере достижения обоюдно-значимых интересов.
Развитие административно-правовой доктрины в аспекте взаимоотношений с гражданским обществом основывается на сокращении приоритетного государственно-управляющего воздействия в сферах общественного саморегулирования, детализации (конкретизации) и совершенствования правовой основы деятельности субъектов — участников отношений государства и общества, установлении правовых средств, обеспечивающих административно-правовые режимы новых или неурегулированных сфер публичных интересов, как гражданского общества, так и субъектов исполнительной власти.
Представляется, что взаимодействие в рамках позитивного управления гражданского общества и государства становится особой областью государственного управления, требующей отдельного государственно-правового режима, то есть который отличается от других режимов определённым набором сочетающихся между собой регуляторов административного права. Есть все основания выделять самостоятельный административно-правовой режим взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. Данный режим не только активно развивается в виде отдельных правовых актов, обоснование этой области административно-правового регулирования одновременно подкрепляется теоретическими разработками, предложениями и концепциями, в том числе на уровне официальной юридической доктрины.
В рамках обоснования административно-правового режима взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества последовательным шагом будет инициатива о принятии федерального закона по этим вопросам. Подобное предложение высказывалось в литературе. В частности предлагалось принять закон об отношениях граждан и государственных и муниципальных органов1, а также о гарантиях прав граждан во взаимоотношениях с органами публичной власти2.
Идея подобного законопроекта представляется обоснованной и своевременной. Однако в предлагаемом наименовании нет содержательного аспекта, речь идёт о неких «абстрактных» отношениях. Предмет подобного закона может оказаться несколько зауженным, включая в свой круг субъектов только граждан. Поэтому предлагаем другое наименование закона: «О взаимодействии граждан и их объединений с государственными органами и администрацией государственных и муниципальных организаций» или в другом варианте с учётом параллельного введения института юридического лица публичного права «О взаимодействии граждан и их объединений с юридическими лицами публичного права».
Данный закон мог бы рассматриваться как рамочный в организации нового блока административно-правовых регуляторов. В рамках данного закона необходимо рассмотреть понятие и принципы регулирования отношений по взаимодействию указанных субъектов, определить их общий правовой статус, указать принципы, формы, виды такого взаимодействия, принципы и содержательные требования, цели отдельных видов взаимодействия. Выше отмечались формы взаимодействия. Однако логика законопроекта должна исходить из развития динамики отношений, из их усложнения. Основная идея в том, что существуют уровни такого взаимодействия начиная от общего доступа к деятельности государственных органов и организаций. Затем более тесный правовой контакт выражается в односторонних и многосторонних активных механизмах реализации права на.
1 См.: Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т. Я. Хабриевой, Ю. А. Тихомирова, Ю. П. Орловского. М., 2004. С. 410- Тихомиров Ю. А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 14.
2 См.: Тихомиров Ю. А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. № 4. С. 31. участие граждан в управлении (в широком смысле), а также права и обязанности государственных органов осуществлять такое управление при участии граждан и коллективных образований. Эти полномочия реализуются посредством административных процедур, взаимодействия в виде соучастия (партиципации), взаимного контроля, взаимодействия как влияния и даже правового санкционирования в сфере принятия решений.
Проект структуры Федерального закона «О взаимодействии граждан и их объединений с государственными органами и администрацией государственных и муниципальных организаций».
Структурно разделы, посвященные конкретным видам взаимодействия, могут включать 1) права и обязанности государственных и муниципальных органов, администрации государственных и муниципальных коммерческих и некоммерческих организаций по взаимодействию с гражданами, коллективными субъектами, представляющими интересы граждан- 2) доступ в государственные и муниципальные органы, администрацию государственных и муниципальных организаций и к соответствующим должностным лицам 3) получение информации о деятельности государственных и муниципальных органов, организаций и должностных лиц- 4) принципы административных процедур по осуществлению публично-властных полномочий неюрисдикционного характера (односторонних административных процедур) — 5) принципы административных процедур предоставления государственных (публичных) услуг- 6) административные процедуры, формы партиципации (сотрудничества) в процессе государственного управления:
6.1.) взаимодействие в процессе исследование мнений заинтересованных субъектов гражданского общества;
6.2.) направление в государственные и муниципальные органы, администрацию государственных и муниципальных организаций экспертных и иных юридически значимых документов (уведомления, выражение согласия, рекомендации и т. п.);
6.3.) управленческое консультирование (консультативные общественные советы, слушания, рабочие группы, совещательные органы с участием общественности);
6.4.) совместного обсуждения, выработки и принятия нормативно-правовых актов и управленческих решений, а также рекомендательных актов: заявлений, хартий, деклараций;
6.5.) переговоры и посредничество;
6.6.) совместные акции и мероприятия;
6.7.) волонтёрство, добровольные общества поддержки и участия в деятельности государственных и муниципальных органов, администрации государственных и муниципальных организаций (участие населения в охране общественного порядкаучастие населения в гражданской обороне и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций);
7) гражданские инициативы, предложения, мероприятия в поддержку инициатив в сфере государственного управления- 8) лоббистская деятельность общественных объединений и групп влияния- 9) общественный контроль за действиями и решениями государственных и муниципальных органов, администрацией государственных и муниципальных организаций и соответствующих должностных лицправозащитная деятельностьучастие гражданского общества в противодействии коррупции- 10) административные процедуры по рассмотрению жалоб в рамках управленческого процесса- 11) государственные гарантии деятельности субъектов гражданского общества (адресная финансовая поддержка, гранты и участие в государственных и муниципальных целевых программах, организационно-методическая помощь, образовательные программы).
В законе целесообразно соединить неотъемлемые принципы административных процедур адекватные потребностям правовой государственности и гражданскому обществу с развитой культурой, общие начала и непосредственные регулятивные административно-правовые механизмы взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества. Конституционность предмета регулирования по данному вопросу диктует необходимость рассматривать предлагаемый акт как частичную систематизацию административного законодательства, делает его рамочным по отношению к подзаконному уровню регулирования в части административных процедур, устанавливаемых органами исполнительной власти. В содержание акта, в частности могут быть включены положения о доступе граждан к информации о деятельности органов и учреждений в системе публичного управления, положения законодательства об обращениях граждан. Новый закон на этом основании предлагается принять в форме конституционного федерального закона.
Особое внимание в законе необходимо будет уделить гарантиям покровительственного режима в сфере реализации прав и свобод граждан и их объединенийсаморегулированияпринципа-запрета неправомерного и необоснованного вмешательства в отношения с участием граждан и их объединений (в том числе не предполагающие реализацию каких бы то ни было прав и выполнение обязанностей) — защите рядового гражданина от теневых аспектов реализации государственной власти, а также чиновников от злоупотреблений правом, которое может проявляться в отдельных действиях граждан и их объединений. Следует добиться положения, в соответствии с которым свобода объединений для реализации гражданских инициатив и прочих форм сотрудничества и влияния общества на деятельность органов власти будет стимулироваться правовыми средствами, а также охраняться от дискриминации.
Нарушения норм закона, доказанные в установленном порядке, должны предполагать не только материальные компенсации, предусмотренные действующим законодательством, но и меры организационно-правового восстановления прав, правового и фактического положения лиц и организаций, представляющих интересы граждан.
Бесспорно то, что сами органы власти не способны исполнить подобный закон при отсутствии самостоятельного института административной юстиции.
Правосудие по административным делам может снимать коллизии во взаимодействии институтов гражданского общества, граждан и государственных органов, поможет реализации закона и будет дополнительной гарантией в развитии отношений основанных на законе, препятствовать появлению теневой (неправовой) практики и противоправным злоупотреблениям.
