Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий

Актуальность темы

исследования обусловлена тем обстоятельством, что в условиях современной России развитие и поддержка конкуренции стали одним из ключевых направлений экономической политики. Однако в экономике существуют отрасли, где конкуренция по объективным причинам невозможна или неэффективна (сферы естественной монополии). Между тем отсутствие действенных конкурентных механизмов и угроза злоупотреблений экономической властью субъектов таких монополий заставляет государство создавать специальную систему регулирования в области естественных монополий, направленную на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. С этой целью в России впервые был принят Федеральный закон от 17 августа 1995 года № 147-ФЗ «О естественных монополиях». За истекшее десятилетие в реализацию положений данного закона было принято значительное число нормативных правовых актов (13-по вопросам транспортировки газа, 12 по транспорту, отдельно 10 по железнодорожному транспорту, 9 по связи)1. Не смотря на объемный массив нормативных источников, в настоящее время существует ряд проблем действующей системы регулирования, к числу которых необходимо отнести следующие:

1) краткосрочное асинхронное регулирование, направленное в большей степени на подавление текущей инфляции, а не на привлечение инвестиций и долгосрочное развитие;

2) «догоняющее», по сравнению со структурными реформами, развитие системы регулирования;

3) «несбалансированная» социальная нагрузка на инфраструктурные сектора, препятствующая развитию экономики, в том числе конкурентных сегментов рынка;

1 http://www.fstrf.ru.

4) неунифицированность, пробелы и противоречия в законодательстве;

5) ограниченность ресурсов у органов регулирования для выполнения возложенных на них контрольных функций.

Решить вышеназванные проблемы крайне сложно ввиду того, что в настоящее время осуществляется реформа в сфере электроэнергетики, в газовой отрасли, на железнодорожном транспорте. Проблема выявления основных каналов взаимного влияния реформируемых субъектов и направлений их взаимодействия с органами государства, осуществляющими регулирование их деятельности, представляется чрезвычайно важной с точки зрения сохранения управляемости процесса перехода к новой структуре.

Отмеченные факторы определили выбор темы и необходимый круг рассматриваемых проблем.

Целью данного исследования являются выявление основных элементов механизма государственно-правового регулированияопределение особенностей административного, бюджетного, налогового регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.

Основные задачи исследования:

— Рассмотреть основные общетеоретические понятия и категории: «естественная монополия», «субъект естественной монополии», «механизм государственного регулирования», «административно-правовой статус», «бюджетное, налоговое регулирование»;

— осуществить системно-структурное исследования государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий;

— изучить реализацию правовых норм, определяющих основы административно-правового, финансово-правового статуса, в деятельности субъектов естественных монополий.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере функционирования субъектов естественных монополий, их взаимоотношений с иными хозяйствующими субъектами, органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регулирующие деятельность субъектов естественных монополий в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации.

Степень изученности проблемы. Естественные монополии в Российской Федерации являются сравнительно новым институтом, законодательство, определяющее статус субъектов естественных монополий, динамично развивается, в настоящее время сформировался огромный массив нормативных правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих статус отдельных видов субъектов естественных монополий, которые нуждаются в системном, комплексном исследовании. Проблемы административно-правового, финансового и бюджетного регулирования деятельности естественных монополий по-прежнему остаются малоизученными ввиду своей сложности, объемности в плане законодательства и закрытости информации (которая является коммерческой тайной). Одним из примеров, наглядно иллюстрирующих массив правового регулирования изучаемого предмета, является подготовленная и представленная на официальном сайте РАО ЕЭС информация по реформированию электроэнергетики, объединяющая 37 нормативных источника (7 федеральных законов, 16 Постановлений, 7 Распоряжений Правительства Российской Федерации, 4 Приказа Федеральной службы по тарифам и Постановления Федеральной энергетической комиссии и 3 нормативных акта федеральных органов исполнительной власти, принятых в 2005 году). Проводимые исследования по вопросам функционирования естественных монополий в основном касались экономических, а не правовых аспектов их деятельности. В этой связи можно заключить, что настоящая работа по сути является одной из первых попыток проведения системного анализа проблем административноправового и финансового регулирования деятельности субъектов естественных монополий.

Изучение практики функционирования естественных монополий в Российской Федерации осуществлялось в контексте сравнительного анализа с опытом и практикой работы данного института на Западе, где рыночные отношения, механизм государственного регулирования экономики сформировались давно и развивались постепенно. Выводы, сделанные в трудах ученых-экономистов России и зарубежных стран, были положены в основу настоящего диссертационного исследования, среди них: Б. Ф. Андреев, Н. Байков, Н. И. Белоусова, Н. Ю. Бродский, А. Я. Бутыркин, А Вурос, Е. В. Гриценя, В. Кокорев, Н. Розанова, Е. Ясин, С. Брю, X. Вэриан, А.-О. Курно, К. Макконнелл, Дж.С.Милль, Д. Моррис, Д. Хэй.

Теоретическую основу работы составили также труды ведущих специалистов в области теории государства и права, административного, финансового, сравнительного зарубежного права, таких как: А. П. Алехин, Л. К. Воронова, Е. Ю. Грачева, М. В. Карасева, Ю. А. Крохина,.

В.Е.Кузнеченкова, В. А. Парыгина, А. Д. Селюков, А. А. Тадеев, Ю. А. Тихомиров, Н. И. Химичева.

Автор основывает свои выводы на работах, посвященных проблемам антимонопольного законодательства, правового регулирования естественных монополий, созданных такими авторами как А. И. Багандов, Г. Кирюшкина, Н. И. Клейн, В. И. Лаврищев, А. Паламарчук, К. Ю. Тотьев.

Нормативно-правовую базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 3 ноября 2004 г.) «О Правительстве Российской Федерации», федеральные законы: от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ (ред. от 29 июля 2004 г.) «О естественных монополиях», Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948−1 (в ред. Федерального закона от 7 марта 2005 г. № 13-ФЗ) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2004 г. № 211-ФЗ) «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»,.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ в ред. от 7 июля 2003 г. «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ (в ред. от 7 июля 2003 г.) «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» Бюджетных, Воздушный, Налоговый кодексы, Кодекс торгового мореплавания, другое федеральное законодательство, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о локальных естественных монополиях.

Эмпирическая база основана на анализе деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации: РАО ЕЭС, ОАО «Газпром». В диссертации использованы статистические, аналитические материалы, данные социологических опросов, судебная практика.

Методология исследования. В процессе работы применен целостный подход к изучаемому предмету. Использованы исторический, сравнительно-правовой, системно-структурный методы, формально-юридический анализ, моделирование и толкование норм права. Для характеристики изучаемых проблем использованы наблюдение, сбор фактических данных и их обработка, иные социологические методы.

Научная новизна диссертационного исследования. В настоящей работе впервые проведено комплексное исследование механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в теоретическом осмыслении форм и методов государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий.

Впервые удалось осуществить комплексный анализ системы органов государственной власти, осуществляющих государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий. Сформулировать общие положения, характеризующие правовой статус субъектов естественных монополий в целом и специфические особенности регулирования субъектов естественных монополий в таких сферах как: транспортировка газа, электрической энергии, железнодорожные перевозки, услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Новизна проявляется в выделении наиболее важных, узловых проблем механизма государственно-правового регулирования деятельности субъектов естественных монополий и в научном обосновании их разрешения.

На защиту выносятся следующие выводы и положения, в которых представлена научная новизна работы:

1. В статье 5 Федерального закона № 147 в систему органов регулирования естественных монополий включены только органы исполнительной власти, данная норма не отражает всего спектра институциональных образований механизма правового регулирования естественных монополий. Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципа разделения властей, законодательная власть создает правовые нормы, на основе которых осуществляют свою деятельность субъекты естественных монополий, а также формируется система органов исполнительной власти, обеспечивающая регулирование данной деятельности. В рамках законодательной власти функционирует механизм парламентского контроля за исполнительной властью, благодаря которому парламент может косвенным образом влиять на органы управления естественными монополиями и на деятельность их субъектов.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации создана Комиссия по естественным монополиям, полномочия которой определяются п. 23 ст. 30 Регламента Совета Федерации и основной задачей которой является именно законодательное обеспечение естественных монополий, в этой связи к числу органов государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий следует отнести Комиссию Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

2. Необходимо внесение изменений в Федеральный закон «О естественных монополиях», в соответствии с которыми Правительство Российской Федерации наделяется правом утверждать основы «ценообразования в сфере оказания услуг морских портов.

3. Необходимо в правовом регулировании деятельности естественных монополий четко разграничить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Поскольку в настоящее время законодательство ориентировано на естественные монополии федерального уровня. Таким образом, масса предприятий, являющихся локальными естественными монополистами, оказывается вне системы действенного контроля, имеющего под собой адекватную правовую базу.

4. Следует уточнить круг субъектов естественных монополий. Предприятия ресурсоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства могут и должны рассматриваться как естественные монополисты, несмотря на то, что в существующей редакции закона дан исчерпывающий перечень видов деятельности, подпадающих под его действие. Тем более что в законодательных актах субъектов Российской Федерации данные предприятия признаются локальными естественными монополиями.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается во внесении вклада в разработку ряда теоретических положений науки административного и финансового правав формулировании рекомендаций при подготовке законодательных актов о субъектах естественных монополий, которые могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти. Ряд положений диссертации могут быть использованы в преподавании отдельных тем курса административного, финансового права и разработке учебных пособий по названным дисциплинам.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в научных публикациях диссертанта.

Структура диссертации состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка нормативных источников и литературы.

Заключение

.

В качестве основ государственного регулирования естественных монополий можно выделить необходимое условие обеспечения эффективного функционирования товарных рынковсоблюдение баланса интересов производителей (субъектов естественных монополий) и потребителей их услуг. Необходимость осуществления государственной политики по отношению к естественным монополиям обусловлена рядом обстоятельств: рассматриваемые хозяйствующие субъекты в силу своего «естественно-монопольного» положения имеют возможность определять характер хозяйственных взаимоотношений, навязывать «правила игры» своим экономически и юридически более слабым контрагентам. Получение значительных управленческих и коммерческих свобод этих организаций в процессе происходящих реформ при минимальном соответствии условиям «совершенного рынка» требует создания действенной системы государственного участия и (или) контроля, разработки мер защиты интересов потребителей, а также организации справедливой конкуренции в той степени, в которой она возможна в существующих экономических условиях109.

На основании проведенного анализа механизма государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий диссертант пришел к следующим выводам:

1.Существуют проблемы государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий в отдельных отраслях. Так, сложность регулирования услуг аэропортов предопределена общими проблемами гражданской авиации. Гражданская авиация, являясь транспортом общего пользования, практически недоступна для широкого круга пользователей (услугами авиации пользуется не более 3% населения). Наиболее существенное влияние на авиационные тарифы оказывают факторы, связанные с нерегулируемыми в административном порядке ценами.

109 Конкуренция и антимонопольное регулирование: Учебное пособие. Под ред. А. Г. Цыганова. М.'Логос. 1999. С. 240. на авиационное топливо (затраты по этой позиции составляют до 40% всех расходов авиакомпаний), а также на техническое обслуживание и ремонт. Для подавляющего большинства аэропортов средства, поступающие от аэропортовых сборов и тарифов, являются единственным средством возмещения затрат на оказание услуг аэропортов. Поэтому государственное ценовое регулирование услуг аэропортов имеет целью приведение уровня аэропортовых сборов и тарифов к уровню экономически обоснованной себестоимости соответствующих услуг. Это отвечает и политике по сокращению перекрестного субсидирования при ценообразовании на услуги субъектов естественных монополий.

2.Сфера налогового регулирования деятельности субъектов естественных монополий является крайне нестабильной. О чем свидетельствуют происшедшие изменения в системе налогообложения организаций, в том числе субъектов естественных монополий. Изменение норм налогового законодательства осуществлялось по следующим направлениям: а) уменьшение размера налога на прибыль до 24% привели к тому, что величина налога на прибыль ОАО «Газпром» за девять месяцев, закончившихся 30 сентября 2003 г., снизилась по сравнению с аналогичным периодом 2002 г. на 35 057 млн руб. и составила 55 198 млн. рублей. В основном, это произошло за счет прекращения с 1 января 2003 г. применения положений МСФО 29, что в предшествующие периоды приводило к увеличению балансовой стоимости основных средств ОАО «Газпром» по сравнению с их налогооблагаемой стоимостью и вело к возникновению расхода по отложенному налогу на прибыль. Величина чистой прибыли за три и девять месяцев, закончившихся 30 сентября 2003 г., составила 22 678 млн руб. и 126 439 млн руб. соответственноб) Министерство финансов Российской Федерации и Правительство инициировали изменение системы налогообложения «Газпрома». Было предложено практически отказаться от акциза на природный газ. Зато установить налог на добычу полезных ископаемых в размере 16,5% от стоимости добываемого газа, а также существенно повысить экспортную пошлину с 5 до 30%. Ранее Налоговый Кодекс Российской Федерации предусматривал ставки акциза на природный раз (за исключением сухого отбензиненного): на территории Российской Федерации — в размере 15% стоимости природного газа.

Законодатель частично не согласился с правительственными инициатива и установил ставку налога на добычу полезных ископаемых в размере 117 рублей за тысячу куб.м. (впоследствии размеры ставки изменялись). Вместе с экспортной пошлиной 30%, с учетом всех остальных налогов налоговая нагрузка в целом на «Газпром» возросла. Это означало, что в 2004 году «Газпром» заплатил больше налогов, существенно больше, чем он платил до этого. Их общая сумма на уровне 350 млрд. рублей. В целом вклад «Газпрома» в общую долю доходов в бюджет увеличился до 14%.

В настоящее время произошли изменения в регулировании налога на добычу полезных ископаемых. Ставка налога установлена статьей 342 Налогового Кодекса Российской Федерации в размере 135 рублей за 1 000 кубических метров газа при добыче газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Данный показатель введен Федеральным законом от 7 июля 2003 г. № 117-ФЗ в ред. Федерального закона от 18 августа 2004 г. № 102-ФЗ. Однако этот показатель снова был изменен Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 107-ФЗ на более высокий 147 рублей за 1000 кубических метров газа. Указанная норма начинает действовать с 1 января 2006 годав) Федеральный законом от 11 ноября 2003 г. № 139-Ф3, введена новая глава 30 Налогового Кодекса Российской Федерации — налог на имущество организаций. Она существенно отличается от того налога на имущество, который был. Смысл расчетов по системе «Газпрома» заключается в том, что там несколько увеличивается ставка, тем не менее, не будут облагаться товарные запасы. Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом налогообложения. Так, ст. 2 Закона г. Москвы от 5 ноября 2003 г. № 64 (в ред. от 26 января 2005 г. № 4) «О налоге на имущество организаций"110 определяет, что налоговая ставка по налогу на имущество организаций устанавливается в размере 2,2%- г) субъекты естественных монополий являются плательщиками местных налогов, к числу которых относится земельный налог (гл. 31 Налогового Кодекса Российской Федерации). Налоговые ставки по которому устанавливаются на основании ст. 394 Налогового кодекса Российской Федерации нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать установленных Налоговым Кодексом размеров.

Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка. Например, ст. 2 Закона г. Москвы от 24 ноября 2004 г. № 74 «О земельном налоге» установлены следующие размеры налоговой ставки:

0,3% от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, отнесенных к землям сельскохозяйственного использования ;

0,1% от кадастровой стоимости участка в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом и подобными объектами;

1,5% от кадастровой стоимости для прочих земельных участков.

В Санкт-Петербурге размеры ставок земельного налога на основании ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 26 июня 1998 г. № 129−21 (в ред. от 4 апреля 2003 г. № 101−8) «О ставках земельного налога в Санкт-Петербурге».

110 Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. N° 68.25 ноября. установлены дифференцировано по районам в соответствии с зонами градостроительной ценности территорий и исчисляется в твердой сумме, а не в процентном выражении. Ставки земельного налога применяются в 2004 году по отношению к 1998 году с коэффициентом 9,504 (Закон Санкт-Петербурга от 11 ноября 2003 г. № 625−93). Подобная методика расчета земельного налога представляется крайне запутанной и сложной особенно для предприятий, имеющих несколько объектов недвижимости в городе, или владеющих несколькими земельными участками, расположенными в различных частях Санкт-Петербурга и пригорода.

3.Одной из сфер государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий является установление цен, тарифов. К настоящему времени сложившаяся в газовой отрасли политика цен на газ привела к перекосу ценовых соотношений. В результате цены на газ у потребителей ниже цен угля в 1,5−2,0 раза и мазута в 4−5 раз. В тоже время на развитых рынках (например, европейском) цены газа практически равны ценам мазута и в 1,6 раза выше цен угля. Для создания цивилизованного рынка необходим переход от системы государственного регулирования цен к формированию договорных цен на газ, складывающихся с учетом спросапредложения и конкуренции с другими энергоносителями.

4.0дним из перспективных направлений государственного регулирования естественных монополий является разработка и реализация региональных программ развития. Примером может служить Программа освоения газовых ресурсов Восточной Сибири и Дальнего Востока. Хотя претворение в жизнь региональной программы потребует значительных затрат. Суммарная потребность в инвестициях для реализации Программы на период до 2020 г. по предварительным оценкам составляет около 30 млрд. долларов США.

Налоги в бюджеты всех уровней от реализации Программы, включая налоги, входящие в себестоимость, составят 14 млрд. долларов США.

Перечисленные налоги должны распределяться в бюджеты всех уровней следующим образом: в Федеральный бюджет — 8,6 млрд. долларов СШАг. в региональные бюджеты — 4,6 млрд. долларов СШАв местные бюджеты — 0,8 млрд. долларов США.

Чистая прибыль к распределению, накопленная в период 2005 — 2020 гг. после отчисления налогов и сборов в бюджеты всех уровней, составит свыше 20 млрд. долларов США. Таким образом, вложенные затраты в перспективе окупятся, плюс будут созданы инфраструктуры в новых месторождениях, созданы новые рабочие места.

Работа по совершенствованию законодательства о естественных монополиях ведется крайне медленно, даже правительственные законопроекты не проходят с первого раза и утверждаются после разрешения разногласий между палатами парламента (к примеру, Проект Федерального закона «Об энергосбережении», внесенный Правительством Российской Федерации в Государственную Думу 29 апреля 2002 г.), а депутатские инициативы могут подолгу оставаться в форме законопроектов (Проект № 99 045 329−2 Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте»), хотя принятие этих актов обусловлено современными потребностями российской экономики в целом и деятельностью субъектов естественных монополий, в частности.