Актуальность темы
исследования. Последнее десятилетие XX века для России связано с процессами реформирования во всех сферах жизнедеятельности общества. В связи с переходом к новым видам политических и экономических отношений, государство практически полностью отказалось от патерналистской модели социального обеспечения населения.
Однако формирующаяся либеральная модель не обеспечивает в достаточной мере реализацию социальных прав и гарантий граждан, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
В сложившихся условиях особое значение приобретает совершенствование государственной социальной политики, эффективное проведение которой является залогом стабильного и устойчивого развития государства.
Реализация политики в сфере социальной защиты населения в большей степени возлагается на органы исполнительной ветви государственной власти. Ее осуществление требует формирования и использования субъектами государственного управления особых политических и управленческих технологий. Основная часть данных технологий разрабатывается и применяется на уровне субъекта Федерации., так как именно региональные органы исполнительной власти в процессе своей деятельности непосредственно взаимодействуют с населением, решая социальные проблемы граждан.
Позитивные результаты реализации политики региональной исполнительной власти в сфере социальной защиты населения характеризуют состояние государственности в целом, позволяют повысить легитимность власти, снизить социальную напряженность, укрепить потенциал политической и социальной стабильности.
Все это в значительной степени актуализирует тему диссертации, представляющей собой научный анализ современной региональной политики органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения.
Степень научной разработанности проблемы. Непосредственное отношение к исследуемой проблеме имеет теория политической власти, давно анализируемая в мировой науке теория разделения властей. В рамках данного аспекта существует достаточно большой объем литературы, как зарубежной, так и отечественной. В зарубежной литературе политическая власть исследована всесторонне: ее природа, структура, различные формы и механизмы взаимодействия и т. п. Много внимания уделено характеристике демократического типа власти1, что особенно актуально для современной России. Как большое достижение демократического общества и как важнейший фактор сохранения демократии представляется в публикациях концепция разделения властей. От трудов основателей данной теории Д. Локка и Ш. Монтескье и до современных публикаций на эту тему утверждается мысль о системе разделения властей как гаранте защиты прав граждан государства.
Отечественная наука имеет богатые традиции в изучении проблем власти и государства. Российские ученые плодотворно разрабатывали различные аспекты данных проблем с учетом национальной специфики. Это работы М. А. Бакунина, В. П. Безобразова, А. И. Васильчикова, М. М. Ковалевского, П. И. Новгородцева, Б. Н. Чичерина и многих других .
В современных условиях наука также обращается к феномену демократической власти в связи с общей концепцией реформирования российского общества, с принятием Конституции Российской Федерации, с переходом на новую структуру государственного управления как в центре, так и в регионах. В публикациях отечественных исследователей.
См., напр.: Даль Р. А.
Введение
в теорию демократии. М., 1992; Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1993; Остом В. Демократия и самоуправление// Государство и право. 1994, № 4 и др.
2 См., напр.: Бакунин М. А. Философия. Социология. Политика. М., 1989; Безобразов В. П. Государство и общество. СПб., 1882- Васильчиков А. И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1−3. СПб., 1869−1871- Ковалевский М. М. Общее учение о государстве. СПб., 1909; Новгородцев П. И. Кант и Гегель в их учениях о праве и государстве. М., 1901; Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. 4.2 М., 1896. имеет место и общенаучный подход к отдельным проблемам исполнительной власти: структура и функции исполнительной ветви власти, правовые и экономические основы разделения власти и др.3.
Наряду с рассмотрением проблем функционирования исполнительной ветви власти на федеральном уровне, исследователи все чаще обращаются к вопросам политического регионализма4.
Тем не менее, в настоящее время остается открытым вопрос о самой политики исполнительной власти в социальной сфере, и, в частности, в сфере социальной защиты населения.
Исследование реализуемой ранее патерналистской модели социального обеспечения можно условно разделить на три основных этапа. Первый и самый продолжительный из которых связан с появлением в 60-х — начале 80-х годов значительный объем научных публикаций, освещающий вопросы материальной обеспеченности трудящихся, роста народного благосостояния, совершенствования условий труда и его оплаты, использования общественных фондов потребления. Изучению этих аспектов социальной политики, а также отражению деятельности партийных, советских, и профсоюзных органов по повышению уровня жизни людей были посвящены труды В. Ф. Майера, Г. С. Саркисяна,.
3 См.: Баркашов A.M. Теория разделения властей: становление, развитие, применение. Томск, 1988; Ершов В. И. Система государственной власти. М., 1994; Румянцев О. Г. Основы конституционного строя России (понятия, содержание, вопросы становления). М., 1994; Белов Г. А. Институциональная система политической власти // Кентавр. 1995. № 4- Исполнительная власть в России: проблемы развития. / Отв. ред. Бачило И. Л. М., 1998; Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование. Сб. обзоров. /Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 1995; Колдаев В. М. Государственная власть. Механизм государственной власти. М., 1993; Концепция разделения властей: история и современность. М.: ИНИОН, 1993; Лазарев Б. М. Законодательная и исполнительная власти // Актуальная политика. 1993. № 1- Президент. Правительство. Исполнительная власть: российская модель. М.: МОНФ, 1997; Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практич. пособие / Отв. ред.: Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. М., 1996; Салмин A.M. О некоторых проблемах самоопределения и взаимодействия исполнительной и законодательной властей в РФ //Полис, 1996, № 1.
4 См. Паршуков А.А.- Андрисян Б. ААндрисян А. А. Компетенция региональных органов исполнительной власти. Кемерово, 1996; Макарычев А. С. Федерализм и регионализм: европейские традиции, российские перспективы// Политические исследования. 1994. № 4−5- Проблемы теории самоорганизации общества и самоуправления регионов. Саранск. 1996; Федерализм и региональная политика. Проблемы России и зарубежный опыт. Новосибирск. 1995;1996; Региональная политика. Саратов. 1996; Барзилов С., Новиков А., Чернышов А. Особенности развития политико-экономических процессов в российской провинции. Саратов-Москва, 1997 и др.
Н.П. Кузнецовой, Э. В. Клопова и др.5.
С середины 70-х годов социальная политика КПСС и советского государства постепенно превратилась в самостоятельный объект исследования, а изучение ее основных направлений приобрело комплексный характер в работах JI.K. Баевой, Ю. Е. Волкова, В. Д. Попкова, В.3.Роговина и др.6 приобретает комплексный характер.
Анализ произведений этого периода показывает, что, несмотря на отсутствие у большинства советских историков и обществоведов однозначной трактовки понятия «социальная политика», они сохраняли незыблемое единство в отождествлении ее с деятельностью коммунистической партии, в безмерном восхвалении и преувеличении заботы последней о благе народа.
Все это в сочетании с абстрактностью, бесконфликтностью описания действительности, уходом от рассмотрения присущих ей проблем во многом снижало научную значимость указанных работ.
Следующий этап в исследовании проблемы, охватывающий вторую половину 80-х — начало 90-х годов, совпал с развернувшимися в стране «перестроечными» процессами.
На это время приходится выход ряда крупных монографий, посвященных разработке традиционного круга вопросов. Одновременно появилось и значительное количество работ, обосновывавших необходимость усиления социальной направленности государственной.
5 Майер В. Уровень жизни населения СССР. М., 1977; Саркисян Г. С. Рост благосостояния советского на рода — М., 1967, Саркисян Г. С., Кузнецова Н. П. Потребности и доход семьи. М., 1967; Клопов Э. В. Повышение благосостояния советского народа основные итоги и тенденции. / В кн.: Рабочий класс в мировом революционном процессе. М., 1978, Январев В. А. Повышение материального и культурного уровня жизни трудящихся//Вопросы истории КПСС. 1980. № 4 и др.
6 Баева Л. К. Социальная политика Октябрьской революции. М., 1977; Волков Ю. Е. Цели и содержание социальной политики КПСС в социалистическом обществе //Научный коммунизм. 1976. № 5- Волков Ю. Е., Роговин В. З. Вопросы социальной политики КПСС. М., 1981; Попков В. Д. Социальная политика советского государства и право. М., 1979; Роговин В. З. Социальная политика в развитом социалистическом обществе. М, 1980 и др.
7 Микульский К. И., Роговин В. З., Шаталин С. С. Социальная политика КПСС. М., 1987; Социальная политика КПСС на современном этапе. М., 1988; Социальная политика КПСС. Киев, 1988; Социальная сфера политическое и духовное развитие общества. М., 1991 и др. политики8.
Начало 90-х годов отмечено появлением первых работ непосредственно затрагивающих тему становления политики социальной защиты населения в России9. Публикации этого периода, как правило, не претендовали на глубокий теоретико-методологический анализ исследуемой проблемы и ориентировались в основном на рассмотрение различных аспектов её практического решения. В этой связи заслуживает внимания характерное для ряда авторов стремление к детальному изучению вопросов, связанных с социальной защитой отдельных категорий населения: работающих граждан, людей пожилого возраста, детей и молодежи, малообеспеченных семей и др.10.
Особую актуальность и остроту обсуждение проблем социальной политики приобрело с началом радикальной экономической реформы 1992 года, ставшей рубежом и в плане периодизации. Статьи, относящиеся к этому времени носили ярко выраженный полемический характер, а спектр мнений в них простирался от полного неприятия происходящих перемен и разоблачения антинародного курса правительства до признания неизбежности и временности негативных последствий преобразований и обоснования необходимости дальнейшего продвижения по избранному.
8 Бородкин Ф. М. Социальная политика Власть и перестройка. М. 1989; Гордон Л. А. Социальная политика в сфере оплаты труда //Социс. 1987. № 4- Меньшова О. Новые подходы к формированию социальной политики //Плановое хозяйство. 1991. № 5- Ольсевич Ю. А. Социальная переориентация экономики. М., 1990; Перестройка в системе распределительных отношений. М., 1992 и др.
9 Антипьев А. С. Проблемы социальной защиты населения при переходе к рынку //Социально-политические науки. 1991. № 10- Кузьмин С. Активная политика социальной зашиты населения//Экономист. 1992. № 2- Пошехонов Ю. Социальная защита в условиях рыночной экономики//Проблемы теории и практики управления. 1992. № 2- Шишков Ю. Рынок и социальная защищенность//Наука и жизнь. 1991. № 1.
10 Мухаметзянова Г. В, Рожков М. И., Юдин В. П. Социальная защита учителя. Казань, 1993; Ромашов О. В. Социальная защита трудящихся// Социс. 1993. № 1- Юдин И. И. Социальная защищенность военнослужащих //Коммунист Вооруженных Сил. 1990. № 9- Гуров Ю. С. Данилов И.П. Проблемы социальной защиты малообеспеченных слоев населения //Регионология. 1996. № 1- Соловьева Л. Как поддержать малообеспеченные слои населения? //Проблемы теории и практики управления. 1994. № 4- Кухтевич Т. И., Козырев Ю. И., Гегель Л. А. Социальная защита студенчества: должное и сущее //Социально-политические науки. 1991. № 10- Малярова Н. В., Несмеянова М. И. Социальная защита детства: концептуальный подход// Социс. 1991; Герасимова Г. М Пожилые люди современной России: проблемная ситуация //Социальные реформы в России: история, современное состояние и перспективы. 1995 и др.
11 пути .
Непрекращающиеся дискуссии и споры свидетельствуют о том, что ученым, политикам, специалистам пока не удалось сформировать общее целостное представление о сути и содержании социальной политики в современных условиях, решить задачи, связанные с конкретизацией ее понятийного аппарата, целей и функций, механизма реализации. Здесь уместно заметить, что мы под социальной политикой понимаем совокупность политических идей, решений и действий, обеспечивающих оптимальные условия для поддержания нормальной жизнедеятельности человека, всестороннего развития его трудовых способностей и нравственно-духовных качеств, направленных на служение как общественным, так и собственным интересам12.
Таким образом, анализ имеющейся литературы (в том числе значительного количества публикаций, появившихся в последнее десятилетие), позволяет сделать вывод о недостаточной исследованности ряда ключевых проблем и целых направлений социальной политики. Более того, даже те работы, которые так или иначе затрагивали проблемы социальной защищенности людей освещали их фрагментарно.
Не получили должного рассмотрения указанные вопросы и на региональном уровне. К сожалению, мало работ, которые в целостном виде анализировали бы процесс функционирования системы социальной защиты населения в субъектах Российской Федерации13. Галецкий В. Социально экономический кризис и его последствия для демографической ситуации, занятости и здоровья //Экономист, 1992. № 2- Гизатуллин Х. Н., Биктимирова З. Ж. Башкирия: социальная цена реформ. Уфа, 1994. Ракитский Б. Положение населения России социальная надломленность при прыжке в рынок //Вопросы экономики. 1993. № 4- Невзорова Е. П., Городецкая И. Г. Социальная стратегия в период перехода к рынку //Вестник Санкт Петербургского Ун-та. 1994. Сер. 5. № 3 — Шишков Ю. В. На пути к рыночной экономике (социальный аспект) //Социс. 1992. № 9 и др.
12 КлеминаТ. Н. Новая социальная политика в России проблемы становления с учетом зарубежного опыта // Вестник Санкт Петербургского ун-та. 1992. Сер. 5. № 1- Наумова Н. Ф. Социальная политика в условиях запаздывающей модернизации //Социологический журнал. 1994. № 1- Пронин С. В. Социальные индикаторы российских реформ//Вестник Российского гуманитарного научного фонда. 1996. № 2- Роик В. Социальная политика истоки кризиса и пути преодоления//Человек и труд. 1995. № 9 и др.
13 См.: Социальная защита в регионе. Свердловск, 1993; Лабейкин А. А. Социальная защита в Орловской области. Орел, 1997.
Таким образом, на основе проанализированной литературы мы можем говорить о недостаточной изученности тех или иных сторон большой проблемы — политики органов исполнительной власти по социальной защите населения в регионе.
Объектом исследования является деятельность исполнительных органов государственной власти в сфере социальной защиты населения.
Предмет исследования — политическое содержание деятельности органов исполнительной власти по реализации социальной защиты населения.
Цель диссертационного исследования — определить основные направления политики исполнительных органов государственной власти в сфере социальной защиты населения, ее специфику и особенности разработки и осуществления в регионе.
Достижению данной цели способствует решение следующих исследовательских задач.
— определение политического содержания функционирования органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения;
— выявление специфики деятельности региональных органов исполнительной власти по реализации социальной защиты населения;
— формулирование основных направлений совершенствования политики исполнительных органов власти в сфере социальной защиты населения.
Теоретико-методологическая основа исследования. В качестве теоретической основы в работе используются труды отечественных и зарубежных ученых в области политологии, философии, юриспруденции, теории государственного управления.
Методологическую основу составили историко-философский, ценностно-нормативный, системный и политико-компаративный подходы к исследованию современных проблем трансформации российского общества, структурно-функциональный анализ.
Эмпирическую базу исследования составляют нормативно-правовые акты (в том числе и зарубежные), данные статистических сборников Госкомстата, статистических бюллетеней Орловского областного комитета государственной статистики, архивные и текущие материала Областного Совета народных депутатов и администрации Орловской области, данные периодической печати.
Научная новизна исследования, связанная с самой постановкой проблемы, состоит в следующем:
— автором обоснованы механизмы зависимости деятельности органов исполнительной власти от политики государства в сфере социальной защиты населенияраскрыты региональные особенности влияния политики государства на деятельность органов исполнительной власти по социальной защите населения;
— определены основные направления и мероприятия по оптимизации деятельности исполнительной власти в сфере социальной защиты населения в соответствии с государственной политикой на современном этапе.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Политическое содержание деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения заключается в формулировании стратегических целей, задач реализации государственной социальной политики. При этом социальная защита населения становится особой политической технологией, реализующейся в рамках государственной социальной политики и способствующей укреплению российской государственности.
2. Специфика деятельности органов исполнительной власти по социальной защите населения в регионе определяется следующими факторами:
— ресурсным обеспечением конкретного региона (уровнем экономического развития региона, характером взаимодействия с федеральным центром и т. д.);
— демографической структурой (в частности, количеством населения, нуждающегося в социальной защите);
— особенностями организационной структуры исполнительной власти региона.
3. Перечень мероприятий, направленных на оптимизацию политики органов исполнительной власти региона по социальной защите населения, включает:
— дальнейшее развитие региональной политики, корректирующее содержание взаимодействия федерального Центра и регионов с учетом социально-политических и экономических особенностей каждого из них;
— совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей сферу социальной защиты населения;
— формирование эффективной организационной структуры органов исполнительной власти в регионе;
— осуществление комплексного подхода в реализации социальных прав и гарантий граждан.
Практическая значимость исследования.
Проведенное в диссертации исследование деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения позволяет теоретически осмыслить понятие, сущность и политическое содержание данного вида деятельности, проанализировать региональную специфику данного процесса, определить критерии оценки эффективности, наметить пути оптимизации политики исполнительной власти по социальной защите населения в регионе, что дает возможность: расширить методологическую основу для дальнейшей теоретической разработки общественно-политических проблем, предполагающих организацию эффективной деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населенияприменять выводы диссертационной работы для исследования и прогнозирования развития политических событий в регионах России;
— пополнить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, преподаваемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих и их резерва;
— использовать основные положения и выводы диссертационного исследования в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и учреждениях социальной защиты населения.
Апробация работы. Работа обсуждалась на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы. Ряд теоретических положений и выводов обсуждался на научно-практических конференциях: «Методология и методика качества профессионального образования» (г.Орел, 2001 г.), «Национальная идея как фактор сохранения социально-политической и экономической стабильности» (г.Орел, 2000 г.), «Социально-экономические и политические процессы в условиях корректировки курса реформ в регионах центра России» (г.Орел, 2000 г.),.
Структура диссертационной работы.
Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.
Заключение
.
Изучение содержания актуальных процессов позволило определить некоторые тенденции, обуславливающие возрастание роли социальной работы в период становления демократической государственности России. Проблемы эффективной реализации социальной защиты органами государственной власти существуют в развитых странах, но особенно актуальны в странах транзитного типа.
Функционирование государственной власти в социальной сфере осуществляется единой системой специальных центральных (или высших) и местных (или нижестоящих) органов, взаимосвязанных между собой по горизонтали и по вертикали. Одним из важнейших ее компонентов являются органы исполнительной власти, реализующие политику социальной защиты населения.
Единый подход к понятию «политика органов исполнительной власти» применительно к системе социальной защиты населения в силу сложной организационной структуры и многофункциональности данного политического института еще не сформирован.
В работе выделяется несколько аспектов рассмотрения этой проблемы. Один из них предполагает изучение взаимоотношений исполнительной ветви власти с законодательной и судебной по поводу реализации прав граждан на социальную защиту (этот подход основан на теории разделения властей и наделении определенными функциями каждой из ветвей государственной власти). Другой подход связан с рассмотрением политики исполнительной власти в сфере социальной защиты населения как особого направления внутренней политики государства (существование такого подхода обусловлено наличием у исполнительной власти функции защиты национальных интересов). Третья точка зрения связана с рассмотрением политики исполнительной власти по социальной защите населения как искусства гармонизации человеческих интересов, что определяется общими исполнительно-распорядительными функциями данной ветви государственной власти в социальной сфере. Перечисленные подходы имеют одну общую черту: они базируются на системно-функциональных характеристиках исполнительной власти как политического института.
Содержание деятельности органов исполнительной власти в осуществлении социальной защиты населения определяется, прежде всего, их функциональными особенностями. Поэтому наиболее правильным, по нашему мнению, будет функциональный (деятельностный) подход к определению направлений и форм реализации политики органов исполнительной власти по социальной защите населения.
Политику органов исполнительной власти в области социальной защиты населения мы рассматриваем, в широком смысле, как совокупность теоретических принципов и практически-ориентированных мер, вырабатываемых и реализуемых органами исполнительной власти государства, направленных на поддержку различных слоев населения, отдельного индивида от экономической и социальной деградации. Кроме того, она включает обеспечение гарантий трудоспособным гражданам на равные условия в процессе повышения своего благосостояния за счет личного труда, предпринимательства.
В узком понимании, политика органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения — это деятельность государственных органов, связанная с выявлением социальных интересов и разработкой основ защитительной функции государства и ее реализацией.
Политика органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения осуществляется в процессе функционирования государственных структур исполнительной ветви власти.
Осуществление политики органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения представляет собой совокупность принципов, программ и мер, объединенных концептуальным требованием реализации ее «функции-предназначения», заключающейся в достижении политической и экономической стабилизации, обеспечении достойного уровня жизни населения Российской Федерации.
В переходный период политика органов исполнительной власти по социальной защите населения становится многоцелевой. Основное место, по мнению соискателя, занимают следующие ее направления:
— прямая помощь наиболее уязвимым слоям населения через систему социального обеспечения;
— сдерживание роста безработицы, предотвращение приобретения ею массового характера;
— нейтрализация инфляционного снижения уровня доходов и сбережений населения, проведение комплексной политики доходов;
— поддержание, развитие и структурная трансформация отраслей социальной сферы, обеспечивающее благоприятные условия для жизнедеятельности и социального развития граждан, представляющее собой необходимую предпосылку их активного и сознательного участия в общественном производстве рыночного типа.
Показывается взаимозависимость успешного проведения политико-экономических преобразований в современной России с расширением их социальной направленности, обеспечить которую призвана эффективная политика исполнительной власти в области социальной защиты населения.
В России, как государстве с федеративным устройством, система горизонтального разделения властей дополняется делением властных полномочий по вертикали. Необходимость исследования специфики деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения основывается наличием ряда обстоятельств. Во-первых, высокая степень влияния центральной, федеральной власти на всю систему федерации, смягчаемая многочисленными индивидуальными договорами и соглашениями центра и субъектов федерацииво-вторых, вывод органов местного самоуправления за пределы конституционно установленной системы органов государственной власти. Последнее обстоятельство также осложняется системой передачи полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления в индивидуальном порядке. Таким образом, статистика органов государственной исполнительной власти, насчитывающая одно федеральное Правительство РФ, 89 правительств (администраций) субъектов Российской Федерации дополняется сотнями тысяч органов местного самоуправления, которые формально не включены в систему государственной исполнительной власти, но функционально с ними непосредственно связаны. Данная модель сложилась в Российской Федерации на основе Конституции 1993 г.
На основе анализа ресурсного обеспечения региона и внутренних потребностей региона предлагаются критерии классификации субъектов РФ, обусловливающие содержательную и организационную специфику функций региональных органов исполнительной власти, реализующих политику в сфере социальной защиты населения.
Существует определенная сложность выработки какого-либо определенного стандарта для системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации с учетом разнообразия форм ее организации. Однако анализ законодательной базы позволил выявить основные формы организации региональных органов исполнительной власти.
Аппарат исполнительной власти в регионе, в соответствии с его нормами законодательства, включает: правительство субъекта РФ и его министерства (либо администрацию и ее управления), комиссии, комитеты, аппарат губернатора. Так как деятельность правительства (администрации) субъекта РФ охватывает собой практически все сферы государственного управления на территории региона, то на этом уровне увеличивается интенсивность взаимодействия органов исполнительной власти с населением в ходе реализации социальных интересов, обеспечения гражданских прав и гарантий.
Политика органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляется в соответствии с законодательными и иными нормативными актами Российской Федерации и соответствующего субъекта Российской Федерации (края, области). Одним из примеров регионального законодательства может служить Устав (Основной Закон) Орловской области. В нем достаточно четко определены функции и основные формы деятельности органов исполнительной власти в сфере социальной защиты населения.
Эти органы находятся, как правило, в двойном подчинении, подчиняясь по вертикали соответствующему федеральному органу исполнительной власти, а по горизонтали — Главе краевой, областной администрации и входят организационно в структуру администрации. Управления, комитеты, отделы краевой, областной администрации. Входя в системы соответствующих федеральных органов исполнительной власти (министерств, государственных комитетов и т. п.) и являясь одновременно центрами соответствующих систем на уровне областей и краев, управления и комитеты краевых, областных администраций обеспечивают управляемость сферы социальной защиты населения в масштабах всей страны.
Подробный анализ причин сегодняшнего низкого уровня управляемости не входит в задачу настоящей работы, но по общему мнению к числу таких причин несомненно относятся как известная хаотичность и бессистемность актов федеральных органов, так и не всегда основанная на законе тенденция к избыточной суверенизации краев и областей, выходящая за рамки их статуса субъектов Российской Федерации.
Декларируя государственную целостность как содержательную основу федеративного устройства, призванную обеспечить единство системы государственной власти, Конституция РФ 1993 г. фиксирует разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Это требует от субъектов исполнительной власти в ходе реализации социальной политики совершенствования форм их деятельности в направлении повышения степени ее демократизма, использования моделей «отзывчивой бюрократии», овладения современными методами и стилем государственного управления.
Определение путей оптимизации социальной защиты населения в регионе возможно только при анализе и учете факторов, характеризующих социальную сферу конкретного субъекта Федерации. Однако исследование локальных проблем должно сопровождаться изучением и прогнозированием общих тенденций социально-политического и экономического развития России.
Рассмотрены условия взаимодействия федерального Центра и отдельного субъекта Федерации по поводу регулирования социальной сферы. С одной стороны, специфический характер интересов региона обуславливает необходимость учета его особенностей в процессе предоставления федеральной помощи. С другой стороны, социальные стандарты каждого из субъектов Федерации должны соотноситься с общегосударственными параметрами развития. Эти обстоятельства требуют формирования четкой и ясной региональной политики государства в условиях функционирования бюджетного федерализма. Поэтому автором особо отмечается необходимость постоянного обновления данных в типологии регионов по степени необходимости предоставления им федеральной поддержки для решения проблем в сфере социальной защиты населения.
Определяются основные блоки проблем в «социальном» законодательстве:
— законодательное обеспечение социальных гарантий, которые пока слабы и зачастую не реализуются;
— приведение в соответствие различного рода социальных выплат, которые гораздо ниже прожиточного минимума соответствующих категорий населения;
— законодательное обеспечение своевременности и полноты осуществления определенных законодательством социальных выплат.
Процесс становления власти в регионе оказался и длительным, и сложным, и противоречивым. В условиях недостаточно стабильной федеральной власти не только появились возможности более свободного, раскрепощенного решения вопросов на местах, но и возросла вероятность увеличения ошибочных, поспешных, непродуманных решений и шагов, в том числе и в сфере социальной защиты населения.
В качестве оптимальной рассматривается «усредненная» система организации исполнительных органов власти в регионе, предполагающая учет специфических особенностей развития территории. Отмечается нецелесообразность перенесения на уровень области или края федеральной системы органов государственной власти (Президент, Правительство, двухпалатная Областная Дума, Уставный Суд области и т. п.).
Во-первых, подобная организация государственной власти субъектов Российской Федерации едва ли согласуется с теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые начинают закладываться в указах Президента Российской Федерации и постановлениях Правительства Российской Федерации, посвященных вопросам государственного строительства.
Во-вторых, в ситуации, когда глава администрации («губернатор») не является одновременно и главой правительства (администрации), если не возглавляет непосредственно исполнительную власть, неизбежно обострение проблемы дублирования, параллелизма «губернаторских» и «правительственных» органов, избыточное разрастание и бюрократизация.
146 управленческого аппарата, что значительно снизит эффективность реализации государственной политики в социальной сфере.
Предложено дальнейшее совершенствование следующих приоритетных направлений деятельности органов региональной исполнительной власти в сфере социальной защиты населения:
1. Использование принципа адресности социальной помощи, предусматривающего предоставление помощи конкретным нуждающимся лицам с учетом их индивидуальных потребностей.
2. Соблюдение принципа доступности и широты охвата, предполагающий обязательное оказание помощи обратившимся в местные органы социальной защиты гражданам, имеющим на нее право, а также дополнительное выявление и сбор информации об особо нуждающихся лицах.
3. Дифференцированный подход при определении размеров и видов помощи в зависимости от места проживания, а также первоочередное оказание помощи нетрудоспособным.
4. Комплексность помощи — возможность предоставления одновременно нескольких видов помощи (денежной, материальной, в виде услуг).
