В нашей стране, с ее бесконечным географическим, этническим, культурным, социальным и экономическим разнообразием, любая форма демократического перехода неизбежно должна включать радикальные перемены на субнациональном уровне, а именно: региональное развитие и изменение отношений между центром и периферией. Предлагаемое диссертационное исследование как раз и посвящено исследованию региональных (субнациональных) сторон перехода России от тоталитарной политической системы к демократии.
За истекшее после 1991 года десятилетие в этой сфере, действительно, многое изменилось. Сейчас уже совершенно определенно можно говорить о наличии регионального (субнационального) уровня российской политики. Произошедшие перемены явились результатом как «естественного» хода событий, вызванного крушением старой системы государственного управления, так и целенаправленных действий московской и региональных элит. Однако (именно это наблюдение послужило отправной точкой при постановке исследовательской проблемы) процессы регионализции не сумели эффективным образом улучшить политическую, социальную или экономическую ситуацию в регионах. Рассредоточение власти и централизованной экономической системы, в противоположность возникшим сразу после 1991 года в России и на Западе надеждам, не привело к появлению сильных регионов, объединенных в целостное государственное сообщество. Напротив, трансформация старой имперской системы породила слабые, разобщенные территории, удерживаемые в своей идентичности не полноценной фактурой экономического и общественно-политического взаимодействия, а скорее силой исторической инерции и волей местной олигархии.
В связи с развитием сложных процессов регионального развития перед отечественной политической наукой возникает непростая задача. Эта задача заключается в том, чтобы сформировать теоретические основания для политологического исследования региональной политики в современной России. Возможность создания такой теоретической конструкции позволило бы не только объяснять особенности политической жизни в российских регионах, но также могло бы стать основой для разработки и осуществления программ общественно-политического развития на региональном уровне в целях достижения устойчивого характера общественной эволюции в рамках региональных сообществ.
Рассмотрению обозначенной проблематики и будет посвящена данная работа. Именно это определяет актуальность и практическую значимость предлагаемого исследования.
В диссертации широко используются эмпирические данные, полученные в ходе осуществления ряда исследовательских проектов, проведенных в 2000;2002 годах под руководством профессора Гончарова Д. В. Эти проекты, активное участие в осуществлении которых принимал диссертант, были направлены на исследование общественно-политической жизни одного из Российских регионовОренбургской области. Использование широкого круга оригинальных эмпирических данных также, на наш взгляд, существенно повышает научную значимость и актуальность исследования.
Предметом исследования в данной диссертации является региональная политика или уровень региональной политической жизни. Обоснованность интереса к этому уровню политической жизни современных обществ нам представляется достаточно очевидной. С этим предметом связано большое направление политических исследований — политическая регионалистика. Особого рассмотрения здесь заслуживает вопрос о том, что следует рассматривать в качестве предемета субнационального политологического рассмотрения -«региона»?
Применительно к современной российской ситуации можно говорить о двух вариантах понимания этого термина. Во-первых, в качестве «региона» можно рассматривать федеральные округа, установленные два года назад по инициативе Президента Путина. Такой подход находит свою поддержку в том обстоятельстве, что федеральные округа во многом соответствуют принятому в советский период делению страны на большие экономические регионы. Во-вторых, «регион» можно понимать как субъект Российской Федерации. Именно этот подход и принят диссертантом в данном исследовании. Его большая обоснованность связана с тем, что основные компоненты субнационального уровня современной российской политики сложились именно в рамках сообществ, существующих в границах субъектов Российской Федерации. Именно в этих рамках налицо развитая (часто существенно отличающаяся от остальных) институциональная структура публичной жизни сообществ и соответствующие формы социально-культурной жизни.
В последние десятилетия проблематика, связанная с исследованием процессов демократизации, то есть процессов становления систем демократической политики и перехода от недемократических к демократическим системам, получила огромное развитие. Фундаментальное значение здесь имеют написанные в 50-е и 60-е годы работы Р. Даля, С. Хантингтона, А. Инкелеса и др. Очень важное значение для развития теории современного политического развития имели работы Д. Растоу, Г. Алмонда, С. Вербы, Н. Полсби, Г. Экштейна, П. Холандера и др.
С конца 70-х годов интерес к вопросам демократического развития систем, не имеющих опыта демократии, становится еще более острым. Наступает, как назвал это Самуэль Хантингтон, третья волна демократизации. Ее началом стало крушение диктаторского режима в Португалии, а кульминацией — распад Советского Союза и коммунистического блока в Европе. Все эти события послужили стимулом к более активному исследованию политического развития во всем мире — как в бывших социалистических странах и диктатурах третьего мира, так и странах, имевших опыт демократического развития, но находящихся в процессе реформ и изменений.
Особенно важно отметить, что последние годы ознаменовались ростом внимания к политическому развитию на так называемом «субнациональном» (то есть региональном, провинциальном и т. п.) уровне. Среди авторов, выдвинувшихся в последние годы, особо следует отметить профессора Гарвардского Университета Роберта Патнэма — автора ставшего уже классическим исследования об общественно-политической эволюции итальянских провинций — его ученицу Кэтрин Стонер-Вайс, а также таких исследователей, как С. Тэрроу и др.
В нашей стране 90-е годы ознаменовались активным освоением техники и теоретических оснований сравнительных политических исследований. Очевидно, что вопрос о характере, движущих силах, условиях и перспективах «российского демократического транзита», то есть процесса перехода к системе либерально-демократической политики, оказался в центре внимания отечественных политологов. Среди исследователей, работающих в этом направлении можно назвать И. Клямкина, Б. Капустина, Е. Рашковского, Д. Гончарова, Г. В. Шешукову и др.
Сформировались целые исследовательские коллективы, чрезвычайно успешно разрабатывающие эту проблематику, в том числе и применительно к уровню региональной российской политики. Среди них выделяется группа сотрудников Европейского Университета в Санкт-Петербурге, в которую входят ученые и из других российских городов (В.Гельман, Г. Голосов и др.). Особую значимость работе ученых Европейского университета придает, то обстоятельство, что в их исследования широко используются данные, полученные в ходе эмпирических исследований.
Заметный вклад в разработку данной проблематики вносят сотрудники Московского отделения Фонда Карнеги (Н.Петров, М. Макфол, Л. Шевцова и др.), а также преподаватели Московского государственного института (университета) международных отношений (А.Мельвиль и др.). Нам бы хотелось отметить также, что в Саранске существует НИИ Регионологии при Мордовском государственном университете, а в Нижнем Новгороде прошло два всероссийских конгресса по сравнительной политической регионологии.
Вместе с тем, в целом следует говорить о том, что российская политология делает лишь первые шаги в изучении и понимании «российского демократического транзита» на уровне региональных сообществ. Поэтому дальнейшая работа в этом направлении представляется чрезвычайно актуальной.
Цель и основная задача исследования заключается в том, чтобы обобщить теоретические основания политологического исследования региональной политики в современной России.
Для того чтобы решить поставленную задачу, в работе необходимо будет провести анализ целого ряда фундаментальных понятий и концепций, позволяющих объяснить концептуальные основания данной работы. В их числе — теория социально-политических институтов и институционального развития, современная либеральная концепция развития государственных институтов и концепция устойчивого общественного развития.
В диссертации выдвигается набор гипотез, позволяющих сформировать завершенную программу исследования. Согласно первой из них, главная причина неудачи пост-советской регионализации связана с тем, что региональная структура социальных институтов в современной России находится в неразвитом состоянии. Для того чтобы обосновать эту гипотезу следует решить две задачи. Во-первых, определить существующий уровень институционального развития в регионах, и, во-вторых, показать, как институциональное развитие обусловлено социальным контекстом и поведением участников региональной политической жизни (социальных и политических акторов).
Два типа акторов. определяют региональный политический контекст в первую очередь: массовая публика (избиратели) и элитные группы. Опыт пост-коммунистического десятилетия показывает, что именно региональным элитам принадлежит ведущая роль в процессе регионализации. Поддерживая административную децентрализацию, региональные лидеры преследовали, по-преимуществу, своекорыстные, эгоистические цели. Освобожденные от прямого контроля из Москвы, они использовали свою власть для осуществления политики, которая сочетала местный популизм с построением закрытого капитализма, приносящего им большие доходы.
В работе предлагается гипотеза, согласно которой региональные лидеры и элитные группы заинтересованы в размывании независимых гражданских и политических институтов. Вот почему пост-советская регионализация оказала отрицательное влияние на развитие региональных гражданских институтов. После непродолжительного периода демократического «штурма и натиска», последовавшего за августом 1991 года, россияне стали свидетелями своего рода демократического регресса. Региональные элиты выработали и применяют стратегию, целью которой является подрыв независимой гражданской или политической активности. Зачастую вместо активности такого рода они стремятся создать квази-гражданские и квази-политические организации, обеспечивающие поддержку режиму личной власти региональных лидеров.
Поведение «простых членов» региональных сообществ — это еще и 1 один важный фактор, который оказывает влияние на создание институциональных условий регионализации. Оно формирует широкий социальный контекст, определяющий содержание институтов. В своем исследовании диссертант исходит из предположения о том, что доминирование вертикально структурированных политических связей, общественная жизнь, основанная на фрагментации и взаимной изоляции индивидов, культура недоверия и гражданской апатии входят в число главных причин низкого уровня институционального развития российских регионов.
Таким образом, в качестве отправной точки для объяснения взаимодействия социально-политической культуры и институтов в процессе регионального социально-политического развития принимается так называемая «культуралистская» модель, то есть модель, выводящая степень эффективности институционального развития из уровня гражданственности сообщества. Однако, современная литература по данной тематике содержит и другие модели, позволяющие предложить альтернативные способы объяснения того, как взаимодействуют разные компоненты в социальной и политической структуре региональных сообществ. Диссертант ставит задачу рассмотреть эти другие подходы и оценить степень их научной и практической значимости в контексте исследований российской региональной политики.
Итогом этого рассмотрения и должно стать создание модели региональной политики (политической жизни). Такая модель предлагает представление, во-первых, о том, каковы основные структурные компоненты региональной политической жизни политики) — особенности социальной структуры региональных сообществ, культурные характеристики и поведение основных региональных акторов и способы принятия и реализации политических решений (институциональная структура) в регионах, — а, во-вторых, о том, какова природа их взаимодействия и взаимообусловленности.
Как отмечает американский специалист по сравнительной политологии Чарльз Эндрейн, для того, чтобы понять, как устроена политика в рамках любого публичного сообщества, необходимо сформировать обобщенный и систематический взгляд на характеризующий его «политический ландшафт» (Эндрейн, 27).
По мнению автора, новизна диссертационного исследования состоит в следующем:
• оно является одной из первых попыток, предпринимаемой в отечественной политологии, систематически рассмотреть и обобщить теоретические основания для построения комплексной модели общественно-политического развития в современных российских регионах;
• в нем для объяснения причин институционального успеха или неудачи российской регионализации предлагается уделять особе внимание так называемому «институционалистскому» подходу;
• оно вводит в оборот отечественной политологии широкий набор эмирических данных, характеризующих разные стороны общественно-политической жизни одного из российских регионов — Оренбургской области;
• оно является одним из первых в российской политической науке примеров применения в области социальных и политических исследований такого нетрадиционного вида исследовательской техники, как (^-методология.
Методологическая база исследования включает широкий набор теоретических и эмпирических методов. Теоретическими методами исследования являются исторический, сравнительный, аксиологический и структурно-функциональный.
Эмпирические методы данного исследования включают:
• Изучение разного рода документов и статистических данных, связанных с региональным институциональным развитием, гражданской активностью и поведением политических акторов в регионе;
• Интервью с депутатами Оренбургского областного законодательного собрания, N=40;
• Интервью с региональными экспертами: журналистами, предпринимателями, руководителями и работниками областных и местных органов власти, активистами гражданских и политических организаций, N=40 (вопросы в элитных интервью составлены так, чтобы выявить свойственное элитным группам понимание оснований и текущего контекста общественного взаимодействия и установки по отношению к инновационной гражданской активности в регионе);
• Опрос избирателей (многоступенчатая стратифицированная выборка, N=1100, ошибка выборки=4%, с доверительным интервалом в 99,7%) — вопросы в элитных интервью и массовом опросе примерно одинаковые, так как мне хотелось, во-первых, сравнить элитные и массовые установки по отношению к региональному развитию и, во-вторых, произвести измерение социального капитала в региональном сообществе в целом.
Большая часть эмпирического материала (первичных данных), использованных в этой работе была получена в результате осуществления серии исследовательских проектов, под руководством профессора Дмитрия Владимировича Гончарова. Диссертант благодарит проф. Гончарова за предоставленную возможность использовать эти данные в ходе работы над диссертацией1.
1 Более подробное описание исследовательской методики см. в приложении А.
29 Выводы, к которым приходит Е. Попова в результате своего исследования подтверждают, как мне кажется, это предположение равновесие нарушено, и «старые» конкуренты повержены и деморализованы.
Следствием этого становится новый баланс сил, в котором заметно доминирует «победитель», что, в свою очередь, означает снижение о и о тч политической соревновательности и институциональныи застои. В современной России большие возможности для институционального развития связаны с другим сценарием. Такие возможности могут представиться в той ситуации, когда кандидату-аутсайдеру удается победить представителя консолидированной элиты. Опыт показывает, что в этом случае к власти в регионе, как правило, приходит выходец из реформистской, «либеральной» среды. Пожалуй, наиболее известным примером такого развития событий является деятельность нижегородского губернатора Бориса Немцова.
Ситуация в Оренбургской области может служить иллюстрацией этих допущений. До 2000 года региональная элита была фрагментирована. Уровень конкуретности на губернаторских выборах в Оренбургской области и в 1995, и в 1999 годах был довольно высоким. Так, на выборах 1999 года новый губернатор был определен только после второго тура голосования. В ходе выборов четыре кандидата имели реальные шансы на успех. За каждым из них стояли значительные, хотя и неравнозначные по влиянию и ресурсам, элитные группы. И те, и другие выборы проходили на фоне открытого противостояния областной и городской администраций.
Победил на выборах депутат Государственной Думы РФ (Аграрная партия) Алексей Андреевич Чернышев. Большую часть последнего десятилетия он провел в Москве, сохраняя при этом широкие связи в регионе, основанные на том, что в прошлом он долгое время занимал пост 2-го секретаря Оренбургского обкома КПСС. Он стал губернатором на фоне глубокого разочарования деятельностью областной власти и именно потому, что в восприятии избирателей был дистанцирован от других более заметных региональных лидеров (прежнего губернатора и его окружния, мэра Оренбурга и директора крупного, градообразующего металлургического комбината), имена которых общественное мнение и связывало с административной неэффективностью.
Первый год работы нового губернатора был ознаменован, во-первых, административными инновациями и, во-вторых, консолидацией региональной элиты. Политические условия для институционального развития поменялись. Сейчас еще преждевременно говорить о том, каким именно образом это сказывается на работе региональных институтов. Можно предположить, что со временем такое положение дел способно привести к снижению их эффективности. б) Степень профессионализации правительственной жизни Гурр, Мак-Клеланд, Экштейн и Патнэм при оценке институционального уровня административного процесса используют такой показатель, как стабильность кабинета. К. Стоунер-Вайс полагает, что применительно к исследованию институцинальных процессов в российских регионах этот показатель мало эффективен, так как не выявляет различий в институциональной организации и не позволяет судить об эффективности институциональной деятельности. Одним из возможных объяснений этого является неразвитость партийной системы в России, особенно на региональном уровне, так как в других странах (например, в Италии) именно партийная активность влияет на стабильность местных правительств. Поиск аналогичного индикатора, который бы мог быть применим к российским условиям, приводит исследователя, как полагает диссертант, к измерению уровня профессионализации политической жизни.
Важнейшим показателем профессионализации политической жизни является число членов представительного органа региона, работающих на освобожденной основе. 8 из 47 депутатов Областного Законодательного собрания 2-го созыва (избраны 22 марта 1998) являются освобожденными (включая Председателя и заместителя.
ТА.
Председателя Собрания). По сравнению с Законодательным собранием 1-го созыва этот показатель увеличился — до 1998 года только четверо депутатов из 47 имели возможность посвящать все свое время работе в областном парламенте. Таким образом, в настоящее время 13% процентов оренбургских депутатов действуют на профессиональной основе. Следует отметить также и то, что Законодательное собрание 2-го созыва ни разу не сталкивалось с невозможностью собрать кворум на своих заседаниях. На заседаниях, как правило, присутствуют практически все депутаты.
Однако такое положение дел едва ли свидетельствует о сколько-нибудь высоком уровне профессионализации политической жизни. Обращает на себя внимание то очевидное обстоятельство, что численность Законодательного собрания Оренбургской области очень мала. К сожалению, такая ситуация типична для современной России, и ее, несомненно, можно считать важным показателем слабости института представительной власти в регионе31. Сейчас Оренбургское Законодательное собрание — это своего рода элитный клуб, в состав которого входят крупные предприниматели, администраторы и иные руководители. Политический вес депутатского мандата очень высок, но эффективность работы в целом совершенно недостаточна. Свидетельством этого является то, что в течение года проходит только шесть заседаний Собрания. Очевидно, что в таких условиях работа.
30 Данные на сентябрь 2001 года.
31 См. Голосов Г. В. Измерения российских региональных избирательных систем. ПОЛИС, 2001:4, с. 72−73. В статье Голосова указывается на точку зрения, согласно которой число депутатов в органе представительной власти региона должно быть равно кубическому уорню от числа жителей. Если использовать эту методику определения численности депутатского корпуса в регионе для оренбургской области, то мы получим следующее число: 130. депутатов в большинстве случаев носит поверхностный, формальный характер.
Еще одним важным основанием для институциональной оценки, которое нам бы хотелось исследовать, является рассмотрение вопроса о том, какая тематика преобладает в работе представительного органа региональной власти. Так, в течение первого года около 11% из принятых на заседаниях «оренбургского парламента» нормативных актов были связаны с организационными проблемами областной законодательной власти.
Большая часть времени была посвящена рассмотрению следующих тематических блоков (в порядке убывания значимости): вопросы налогообложения, бюджета, финансов и регулирования частного бизнеса (25% из принятых актов) — муниципальные образования, местное самоуправление, административно-территориальное устройство Оренбургской области, организация государственной службы в области и областной исполнительной власти, отношения с федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ (20%) — вопросы социального обеспечения, здравоохранения, культуры и образования (10%) — вопросы собственности, аренды и приватизации (6%) — транспорт, строительство, связь (4,3%) — экология, использование недр (2,5%) — сельское хозяйство (2.5%) — награждения, утверждение судей и т. п. (8,5%)32.
Анализируя эти данные, можно сказать о чрезмерном преобладании вопросов административно-политического характера, бюджетных и организационных. Это может служить косвенным свидетельством о недостаточном внимании к вопросам социально-экономического развития региона и недостаточном уровне инновационной активности в этой сфере.
32 Эти данные представлены в бюллетене информационно-аналитического отдела Законодательного собрания Оренбургской области — Законрдателъное собрание Оренбургской области — год после выборов, 1999.
В исследовании К. Стоунер-Вайс для оценки этого направления институциональной активности также была использована 4-бальная шкала. Но поскольку она использовалась для сравнения уже ушедших в прошлое Областных советов, возникших на основе «старого» институционального дизайна (предполагавшего, в частности, намного более многочисленные областные советы), применять ее для количественной оценки эффективности работы новых институтов следует с большими оговорками. Необходимо скорректировать эту шкалу. В данном диссертационном исследовании мы такой задачи не ставим. Поэтому в этом случае мы прибегаем не столько к измерениям, сколько к высказываниям на уровне экспертной оценки. На уровне простой экспертной оценки можно говорить об институциональном уровне, соответствующем средним российским показателям (условно «2−3). в) информационно-аналитические служба.
В своем исследовании Роберт Патнэм исходит из положения, что «при прочих равных условиях более информированные [о своих избирателях и их проблемах] правительства работают лучше» (Патнэм 1997, 88). Поэтому наличие соответствующей службы в составе правительственного органа повышает его институциональный потенциал. После 1991 года в структуру Администрации Оренбургской области был включен информационно-аналитический отдел, позже преобразованный в информационно-аналитическое управление. Аналогичное подразделение было несколько позже создано и в аппарате областного Законодательного собрания. Эти подразделения ведут достаточно активную работу. Они демонстрируют хороший исследовательский потенциал и способность к развитию.
Однако следует отметить, что собственно аналитическое (соответствующее стандартам прикладного политического анализа) обеспечение процессов принятия политических решений практически полностью исключено из их деятельности. В их задачу входит, по преимуществу, систематизация сведений о работе соответствующего органа, несистематические опросы общественного мнения (преимущественно в период выборов), а также создание информационных бюллетеней, содержащих самые общие демографические и социально-экономические показатели за тот или иной истекший период.
Используя шкалу, предложенную Стоунер-Вайс для соответствующей количественной оценки, можно «оценить» информационную службу оренбургского правительства на 2 балла («услуги по сбору и систематизации данных»).
2. Разработка и осуществление социально-экономической политики.
Вторая и третья группы индикаторов связаны со способностью правительства предложить и осуществить программы инновационной деятельности, отвечающей потребностям граждан и региона в целом. При подборе индикаторов для этих двух групп исследователь сталкивается с определенной проблемой. Она связана с необходимостью выбрать направления институциональной деятельности, которые отражают особенности работы того или иного регионального правительства. Ведь институциональный успех или неуспех в каждом отдельном случае представляет собой некую индивидуально окрашенную «смесь» действий. Одни правительства сильны в проведении приватизации, другие — в поддержке малого бизнеса или фермеров, третьи — в решении этнических конфликтов и т. д. При этом нужно учитывать неодинаковую значимость одних и тех же проблем в разных региональных контекстах. Патнэм подчеркивает, что при институциональных исследованиях в сфере правительственной деятельности нет такого однородного и отчетливо выраженного количественно показателя, каким является прибыль для капиталистического предприятия. В то же время, институциональная оценка даже отдельно взятого региона должна быть, как уже отмечалось, внутренне последовательной, то есть позволяющей оценить его в контексте общей проблематики развития национального сообщества.
Оценивая эту сторону институциональной активности в Оренбургской области, диссертанту хотелось бы коротко рассмотреть следующие показатели: внешняя экономическая деятельность и программы, направленные на поддержание промышленности и сельского хозяйства. Выбор связан с тем, что именно эти направления правительственной работы наиболее отчетливо характеризует работу оренбургской администрации.
Внешнеэкономическая деятельность является одним из наиболее эффективных направлений в работе оренбургского областного правительства. Ее отличает институциональная стабильность на уровне организационной структуры, программ и кадров, а также сравнительно высокий уровень инновационности. Руководство области, пытаясь преодолеть возникшую после 1991 года разобщенность регионов, заключило двухсторонние договоры почти со всеми субъектами РФ (85). Оренбургская область входит в Ассоциацию экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона. Заключены соответствующие соглашения с приграничными областями Казахстана.
Улучшение инвестиционного климата в области и привлечение иностранных инвестиций входит в число неизменно провозглашаемых задач регионального правительства. Разработаны отдельные инструменты законодательного регулирования в этой сфере. Все это дает определенные результаты. Так, по данным А. Аринина и Г. Марченко (1997;1998 годы) область входит в число достаточно продвинутых регионов, характеризующихся средним уровнем потенциала и умеренным инвестиционным риском33. Такой уровень институциональный эффективности соответствует 3 баллам («развитие межрегиональных торговых связей посредством членства в торговых ассоциациях и установлению двухсторонних договоровдостаточно широкие возможности для иностранных инвестиций»).
После 1991 года в сфере промышленного производства область, как и вся Россия, столкнулась с большим количеством проблем. Острота ситуации отчасти была сглажена тем, что значительная часть промышленности в регионе представлена предприятиями нефтяной, газовой, металлургической, горной отраслей и электроэнергетикой. Эти предприятия развивались достаточно успешно и динамично, а главное, контроль над их деятельностью в большинстве случаев осуществлялся из-за пределов области. Возможно, именно поэтому правительство не составляло всеобъемлющих планов экономического развития (как это было сделано, например, в Нижнем Новгороде). Оно ограничивалось либо созданием достаточно формальных документов декларативного характера либо узконаправленными проектами, призванными решить отдельные острые проблемы. Однако реализация даже ограниченных программ, как правило, сталкивалось с неполным финансированием по сравнению с показателями, заложенными в бюджете.
Примером здесь может служить политика, направленная на поддержку малого и среднего бизнеса. В областном правительстве было создано подразделение, ответственное за это направление работы. В 1999;2000 годах осуществлялась соответствующая региональная программа. Но деятельность в этой сфере существенно ограничивается отсутствием систематической законодательной работы и неполным финансированием, которое вызвано дефицитом бюджета. Так, в 1999.
33 См.: Аринин А. Н., Г. В. Марченко Уроки и проблемы становления российского федерализма М., 1999, с. 202 году программа поддержки малого бизнеса была профинансирована всего лишь на 30%. В 2000 году программа была профинансирована на 100%, но деньги поступили только в самом конце года — в течение декабря.
Несмотря на то, что в действительности сельскохозяйственное производство дает только около 10% валового продукта, производимого в регионе, Оренбургская область традиционно считается аграрной. Поэтому политика в этой сфере имеет особое значение для любого областного правительства. Ныне действующая администрация разработала масштабную инновационную программу в области сельского хозяйства. Она включает, во-первых, проекты кредитования производителей сельскохозяйственной продукции и поставок сельскохозяйственной техники и, во-вторых, создание агропромышленных объединений. Агропромышленные объединения представляют собой предприятия, создаваемые успешно действующими на территории области промышленными компаниями, которые инвестируют средства в сельскохозяйственное производство. В целом программа финансируется достаточно эффективно — в соответствии с изначально заложенными показателями.
В настоящее время, пожалуй, было бы еще слишком преждевременно давать окончательную оценку этим инициативам. Однако их эффективность уже сейчас многими ставится под сомнение. Основаниями для скептицизма являются неоправданно высокие объемы финансирования программ в этой свере, традиционно низкая возвращаемость кредитов, а также то, что поддержка оказывается почти исключительно бывшим государственным предприятиям (колхозам и совхозам). Отрицательную оценку вызывает также преобладание административных мер над экономическими. Негативным фактором следует считать и открыто консервативную позицию, которую занимает областное руководство по вопросу о земельной реформе.
К. Стоунер-Вайс предлагает 4-хбальную шкалу для оценки этого направления институциональной деятельности (Stoner-Weiss, 112). Приведенный анализ позволяет «поставить» Оренбургской области 2 балла, что соответствует наличию ограниченных планов развития и способности достаточно успешно их реализовать.
Обобщенная оценка институциональной деятельности в Оренбургской области дана в таблице 13. Она позволяет говорить о том, что показатели институционального развития в регионе соответствуют средним российским показателям (или несколько превышают их). Подтверждением этого можно считать то, что по институциональному потенциалу регион занимает 34 место среди субъектов РФ (Аринин А.Н., Г. В. Марченко, 199).
А. Аринин и Г. Марченко рассматривают регион как типичный пример «пассивной» модели социально-экономического развития. Я думаю, что с этим можно согласиться, подчеркнув, что такая оценка означает не столько низкий уровень социально-экономического развития вообще, сколько «пониженный» инновационный тонус в институциональной деятельности на фоне политической стабильности и лояльности по отношению к федеральному центру.
Заключение
.
Начиная это исследование, диссертант поставил перед собой задачу приблизиться к созданию обобщенной модели региональной политики. Предпринятое исследование позволяет, как нам кажется, говорить о том, что было достигнуто некое обобщенное представление модели региональной политики, то есть о логике и основаниях регионального развития в условиях современной России.
Основой предложенной автором обобщенной модели регионализации является концепция устойчивого развития региональных сообществ. Во-первых, эта концепция предполагает представление о региональном сообществе как об органичном компоненте более широких национально-государственных сообществ (обществ). В этом смысле она близка концепции федерализма.
Во-вторых, она включает представление о сбалансированной взаимосвязи и взаимной обусловленности всех сторон жизни сообщества: его экономической структуры, административно-политической организации, социальной структуры, а также форм социальной и политической культуры.
И, наконец, концепция устойчивого развития предполагает особое понимание вопроса об эффективности как критерии, позволяющим определять наиболее предпочтительные проекты институционального развития. В свете концепции либеральной концепции государства понятие эффективности регионального институционального развития должно носить не чисто технический характер, ориентированный на такое представление о системе региональной администрации, которое сближает ее с традиционной концепцией бюрократического или научного менеджмента. Степень эффективности административных институтов должна определяться на основе ценностей, составляющих культурное основание того, что вслед за Рональдом Дворкиным можно назвать хорошо устроенным либеральным обществом (гражданским сообществом).
В своей уже цитированной нами книге Чарльз Эндрейн пишет: «Применение абстрактных моделей политических систем помогает нам лучше понять специфику процессов проведения той или иной политики, протекающих в конкретных обстоятельствах. Модели — это когнитивные карты (наглядные представления), демонстрирующие связи между компонентами политических систем. Модели представляют собой не эмпирические описания конкретных правительственных учреждений, а упрощенные картины, отражающие господствующий способ принятия политических решений, то есть определенные пути выработки и осуществления той или иной государственной политики» (Эндрейн, 27). Предлагаемая нами модель российской региональной политики указывает на взаимодействие двух основных ее составляющих — структуры способов принятия и реализации политических решений (или политических институтов) и социально-культурных особенностей сообществ.
Для разработки предлагаемой автором модели были использованы исследования, проведенные в Оренбургской области. Разумеется, это накладывает определенный отпечаток на видение модели региональной политики. Однако, в своих общих положениях, как нам кажется, эта модель может быть использована для объяснения политической жизни в любом из современных российских регионов.
При объяснении предлагаемого автором варианта модели региональной политики наиболее важным вопросом является вопрос об условиях эффективного институционального развития и, в связи с этим, о взаимозависимости таких компонентов региональных систем, как институты и формы социальной и политической культуры. Успех или провал институционального развития может быть объяснен с точки зрения различных теоретических позиций. В нашем исследовании были выделены три наиболее значимых варианта подобного теоретического объяснения. Один из них — теория «культурного объяснения» — объясняет уровень и направление институционального развития путем указания на особые характеристики социальной культуры, укорененные в гражданском сообществе. В рамках данного подхода культура и социальная структура сообщества обусловливает развитие институтов.
Второй подход — теория «объяснения с точки зрения богатства» -исходит из того, что уровень институционального развития определяется социально-экономическим уровнем сообщества. Это означает, что более «богатое» и благополучной сообщество оказывается способным обеспечить более высокий уровень институционального развития.
И, наконец, третий подход — теория «институционального объяснения» — заявляет о необходимости построения более сложной модели взаимозависимости между культурой и институтами в процессе развития. В его рамках подчеркивается тот факт, что культура сообщества, в свою очередь, определяется институтами. Так, определенный институциональный проект и определенная история деятельности институтов способны ускорить (или замедлить) формирование того или иного типа культуры и социальных структур, которые, в свою очередь, могут (или не могут) оказать поддержку для эффективного институционального развития.
В данной работе автору, как нам кажется, удалось показать, что этот третий из перечисленных подходов заслуживает особого внимания в качестве чрезвычайно перспективного направления политических исследований, объясняющих условия и перспективы демократической трансформации российской региональной политики в современных условиях.
Используя в качестве примера Оренбургскую область, автору удалось найти определенные подтверждения предложенной при составлении замысла исследования гипотезе, согласно которой главная причина неудачи пост-советской регионализации связана с тем, что региональная структура социальных институтов в современной России находится в неразвитом состоянии. Диссертантом было показано (с использованием различных видов техники эмпирических исследований), что социальными и культурными основаниями институционального развития, его благоприятные условиями являются, во-первых, развитый контекст гражданской культуры и, во-вторых, соответствующе поведение участников региональной политической жизни (избирателей и элитных групп). И, наоборот, низкие показатели институционального развития связаны с низкими показателями гражданственности сообщества.
Между «культуралистами» и «институционалистами» существует дискуссия по вопросу о том, что же все-таки обеспечивает эффективное и устойчивое демократическое развитие в первую очередь. Последние десятилетия ознаменовались возрождением интереса к институциональной стороне демократизации. «Институционалисты» выступают с критикой культурного объяснения природы и механизмов демократического развития и предлагают понимать ее как «продукт, а не как первопричину демократии».
Школа исторического институционализма предложила объяснение такой роли институтов. Это объяснение предложено с точки зрения фундаментальных теорий общественного взаимодействия. В отличие от «школы рационального выбора», сторонники которой полагают, что институты складываются в результате рационального поиска наиболее оптимальных (сбалансированных) форм социального взаимодействия, «исторические институционалисты» показали, что индивиды, в большинстве случаев, просто приспосабливаются к способам взаимодействия (то есть институтам), которые уже существуют в сообществах.
Диссертант поставил задачу показать, что «чисто культуралисткое» объяснение не только не совсем корректно с научной точки зрения, но также легко может породить пессимизм и чувство обреченности по отношению к демократическим реформам в сообществах, лишенных в данный момент «естественного» фундамента развитой гражданской культуры. Как нам кажется, эта задача была выполнена.
Одним из выводов диссертационного исследования является положением о том, что успешная институциональная деятельность обладает несомненным потенциалом для развития гражданственности в сообществе. Исследовательский замысел позволил лучше понять сложный механизм взаимообусловленности культуры сообщества и институтов. Результатом его реализации стали выводы о снижении уровня гражданственности сообщества под влиянием неэффективных институтов (с высоким уровнем некомпетентности и коррупции, а также низким уровнем ответственности и отзывчивости на запросы граждан).
Особенно важным выводом работы следует считать то обстоятельство, что именно социальная среда, способная более успешно порождать гражданскую культуру, как раз и испытывает в современных российских условиях более негативное институциональное воздействие, чем среда, ориентированная на ценности и модели поведения, присущие «старой» закрытой системе социального и политического взаимодействия.
Общим выводом исследования является положение о том, что при анализе демократических транзитов не следует воспринимать политическую культуру сообществ как постоянную величину, не подверженную заметным переменам в ходе программ институционального реформирования. Институты и культура сообщества составляют основу политической жизни любого региона, а тот или иной порядок их взаимосвязи определяет содержание и направление развития региональной политики.
То обстоятельство, что культура может в более или менее краткосрочной исторической перспективе откликаться на институциональное воздействие, можно считать хорошей новостью для демократических реформаторов. В противном случае мы бы имели дело со своеобразным порочным кругом, когда демократические институты не могут укорениться ввиду отсутствия необходимой почвы гражданской культуры, а в отсутствие организующего влияния институтов культура не может сформироваться.
Конечно, в действительности разорвать зависимость такого рода, если она возникает, очень непросто. Для этого требуется кропотливая работа, направленная на установление и поддержание деятельности институтов. Основаниями этой работы должны стать, с одной стороны, политическая воля «простых» избирателей, политических руководителей и элитных групп, а с другой стороны, — научные изыскания, подобные данному диссертационному исследованию.
Исследование сложного и находящегося в постоянном движении взаимодействия культуры и институтов требует для своего понимания построения столь же сложной теоретической модели, которая должна включать в себя исследование форм социальной и культурной поддержки институционального развития, методики институциональной оценки, а также понимание способов институционального влияния на общество.
Диссертант не претендует на то, что в данном диссертационном исследовании в завершенном виде представлена модель региональной политики. По выражению Роберта Патнэма, «мы лишь на пороге серьезного изучения институтов». В данном диссертационном исследовании вниманию научной общественности представлена попытка вхождения в теоретический контекст этого важного направления политических исследований, теоретическая и практическая значимость которого для текущей российской политики очевидна.
