Актуальность исследования. Современное развитие мировой системы характеризуется двумя важнейшими и взаимосвязанными процессам. С одной стороны — появление глобальных экологических проблем, а с другой — осознание общественностью и политическими акторами всеобщей взаимосвязи и взаимозависимости в области поиска адекватных механизмов решения транснациональных проблем, и появление исследований в области глобальных процессов и мировой политики, связанных с поиском методов и способов организации взаимодействия всех заинтересованных сторон в сфере эффективного управления использованием мировым сообществом природных ресурсов и обеспечения баланса экосистем нашей Планеты.
Вопросы сохранения климатических ресурсов становятся все более актуальными по причине серьезных химических изменений в стратосфере, которые приводят к разрушению озонового слоя. Загрязнение атмосферы создает опасность проникновения губительной солнечной радиации на Землю. Действие парниковых газов приводит к глобальному потеплению, которое без активного противодействия в будущем приведет к формированию негативной климатической и природной среды, что не замедлит сказаться на экономическом и социальном состоянии населения Земли. Некоторые исследователи допускают возможность климатического скачка, способного привести к новому ледниковому периоду.1.
Россия играет ключевую роль в поддержании глобальных функций биосферы, так как на ее обширных территориях, занятых различными природными экосистемами, представлена значительная часть биоразнообразия Земли. Масштабы природно-ресурсного, интеллектуального и экономического потенциала Российской Федерации обусловливают важную роль России в решении глобальных и региональных проблем управления природными ресурсами и обеспечения охраны окружающей среды2.
Сокращение загрязнения водных ресурсов и проблемы обеспечения населения земного шара питьевой водой — все чаще становятся ключевыми вопросами не только мирового экологического сообщества, но и выносятся на повестку дня международных форумов и переговоров глав государств и правительств3. Во время проведения Московского международного форума «Чистая вода» В. Путин отметил, что обострение дефицита воды.
1 Schwartz, Peter and Randall, Doug An Abrupt Climate Change Scenario and Its Implications for United States National Security GBN Global Business Network, October 2003 http //www mindfully org/Air/2003/Pentagon-Climate-Changeloct03 htm.
2 См подробнее Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г N 1225-р) http //www priroda ru/law/detail php? PAGENl=3&ID=6445&sphraseid=2046.
3 ООН В мире остро не хватает питьевой воды Статья http //www bbc со uk/russian/international/2012/03/120 311 water forum shtml ставит ее в один ряд с другими ключевыми ресурсами — такими, как нефть, цветные и черные металлы, природный газ4.
Экстенсивные механизмы использования природных ресурсов человеком и обществом ради сохранения темпов экономического роста, увеличение населения Земли, научно-технический прогресс, вовлекающий в социально-практическую сферу неосвоенные территории и пространства, ведут к колоссальной антропогенной нагрузке на все экологические системы Планеты, и, в конечном итоге, могут подорвать ее жизнеобеспечивающий потенциал.
Анализ динамики негативного воздействия антропогенной деятельности на компоненты и объекты окружающей среды показывает, что экологическая ситуация как в целом по России, так и по отдельным субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям практически не улучшается5. Согласно проведенному Центром экологической политики и права Иельского университета, Центром международной информации науки о Земле, Колумбийского университета, Всемирному экономическому форуму и Объединенному центру исследований ЕС расчету Environmental Performance Index (Индекс качества окружающей среды) и индекса, отражающего «базовые тренды» составляющих ее качества по отношению к целям, поставленным в 1992 году на «Саммите Земли» в Рио-де-Жанейро: здоровье окружающей среды и жизнеспособность экосистем Россия занимает последнее 132 место6.
Формирование общемировых механизмов решения проблем управления природными ресурсами на основе сотрудничества между нациями представляется одним из наиболее эффективных и результативных средств, которые, могут быть включены в состав «системы глобального регулирования». В связи с этим В. Д. Писарев пишет, что «создание системы п управления глобальными процессами стало стратегической целью человечества» .
Первым важным шагом на пути формирования международной системы регулирования использования природных ресурсов стала Конференция ООН по окружающей среде, которая прошла в Стокгольме в 1972 г. Главным результатом которой стало появление относительно новой области национальной политики — окружающей среды. Тем не менее, до определенных пор эта проблема рассматривалась государствами как второстепенная.
4 Материалы форма за 2009 год http //waterforum ru/materials forum/?year=2009.
5 Решение II Всероссийской конференции «Вопросы совершенствования природоохранного законодательства и государственной системы управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования» 10 12 2010 http //www pnroda ru/events/detail php? ID=10 295&sphrase id=2046.
Статья Качество управления природными ресурсами в РФ признали наихудшим Газета «Коммерсантъ», № 16 (4801), 31 01 2012.
7 Писарев В Глобальное соуправление ресурсами//Международные процессы Том 5 Номер 3(15) Сентябрь-декабрь 2007 http //www intertrends ru/fifteen/009 htm.
В конце 1980;х гг. развитые страны начали воспринимать эту проблему по-иному. На этот раз через призму концепции устойчивого развития. Доминирующей позицией стала идея единства мира перед лицом общих проблем и концепция взаимозависимости: негативные экологические явления в одной стране получают свое отражение и в других странах.
Одновременно с этим велась дискуссия о наиболее приемлемых механизмах организации управления. В общественно-политических дискуссиях постепенно стала доминировать идея о необходимости перераспределения части управленческих полномочий негосударственным акторам, взаимоотношения которых будут строиться на основе механизмов открытого рынка. Первоначально концепция неолиберализма создавалась в экономической сфере, но, впоследствии получила свое развитие и в сфере управления природными ресурсами. Именно неолиберализм стал причиной массовой приватизации традиционно государственных отраслей (транспорт, производство энергии, очистка сточных вод и так далее) и перехода к управленческой парадигме «нового государственного управления», в результате влияние корпоративного сектора стало увеличиваться.
Следующим важнейшим событием в формировании механизмов международного управления ресурсами стала Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992 г.), впервые объединив усилия государств и неправительственных акторов, в частности с экологическими НПО и корпоративным сектором.
В связи с этим получили развитие дискуссии о возможных способах организации управления ресурсами. Ученые стали говорить о необходимости объединения усилий трех секторов — правительственного, коммерческого и гражданского.
Эти теории в научной литературе стали связывать с концептом «governance». Чтобы подчеркнуть новизну концепции, ученые стали обращаться к исследованию антиподаконцепту «government». Г. Стокер, например, связывал понятие «government» с органами, действующим на уровне государства и организующим общественное коллективное действие, a «governance» — это новый подход к управлению, говорящий о том, что граница между публичным и частным, международным и внутриполитическим размывается.8.
Преломление этой концепции в области защиты окружающей среды связывается со все большим предпочтением регулирования взаимоотношений на основе сотрудничества между акторами, самоорганизации и внедрения рыночных механизмов. Такой подход подразумевает перераспределение государством своих полномочий. В его ведении остаются ключевые направления: формирование среды взаимодействий, обеспечение законности и деятельность в сфере безопасности. Тогда как директивное регулирование государством в.
8 Stocker, Gerry. Governance as Theory // International Social Science Journal, 155, 1998. P. 17 5 области решения экологических проблем подлежит замещению косвенными регуляторами: организация государственно-частного партнерства, налогообложение, квотирование (как добычи природных ресурсов, так и в области регулирования выбросов, например углекислого газа или серы), добровольные соглашения и управление на основе формирования сообществ (например, системы саморегулируемых организаций), экологическая сертификация.
Обеспечение устойчивого развития и экономического роста требуют уравновешенного подхода в отношении использования природных ресурсов, обязательным условием которого будет обеспечение заботы о будущих поколениях. Поэтому, формирование принципиальных основ, выработка единых подходов в отношении не только использования, но и обеспечения сохранности всех экосистем нашей Планеты — становится одним из важнейших направлений исследований в наше время. Однако, в отличие от национально-территориальных ресурсов, существуют также международные ресурсы, которые по подсчетам занимают две трети всей поверхности земли9, а так же биоразнообразие, климатические ресурсы и взаимодействие в сфере освоение космических пространств (в частности околоземного пространства).
Управление ими особенно затруднено в связи с отсутствием общих принципов и механизмов регулирования их совместного использования, а так же стимулов формирования концепций и конкретных действия по их сбережению у государств и частных компаний (ТНК). Мы обращаемся именно к этим аспектам проблемы управления глобальными ресурсами.
Особую актуальность тема проведенного исследования приобретает для нашей страны. В соответствии с положениями Экологической доктрины (2002 г.) устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Сохранение и восстановление природных систем должно быть одним из приоритетных направлений деятельности государства и общества10.
В связи с расширением возможностей человечества, которое все дальше продвигается в исследовании полюсов, Мирового океана, а также ближнего космоса, можно спрогнозировать расширение активности стран, международных сообществ и.
9 Young, Oran R Governing International Spaces Antarctica and Beyond http //si-pddrsi edu/ispui/bitstreaiTi/10 088/16187/1/32 Young SD web FfNAL pdf.
10 Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г N 1225-р) http //www priroda ru/law/dctail php^PAGEN 1=3&ID=6445&sphrase id=2046 6 негосударственных акторов (в том числе ТНК) в этих сферах, что в свою очередь, потребует разработки унифицированных принципов.
Не менее актуальна проблема, связанная со спецификой способов и методов регулирования использования природных ресурсов. Все более востребованными становятся методы непрямого управления, на основе сотрудничества акторов и формирование системы межуровневого взаимодействия. Построение глобальной системы управления ресурсами послужит примером для развития партнерских взаимоотношений: именно сотрудничество, кооперация и переговоры становятся наиболее востребованными способами взаимодействия.
Степень научной разработанности проблемы. Политические аспекты управления ресурсами получили более широкое освещение в зарубежной литературе. Однако немаловажная роль в разработке проблематики диссертационного исследования принадлежит и российским исследователям.
Концепция управления «governance» в качестве перспективного способа управления стала широко обсуждаться в научной среде с середины 90-х годов XX века. В настоящее время актуальность исследований посвященных концепции не уменьшается. Среди основных исследований «governance» можно выделить: Дж. Розенау11, Г. Стокер12, Дж. Пьер и Г. Питере13, Я. Торфинг14. Разработкой концепции занимаются некоторые международные организации: Всемирный банк15, «Программа развития» ООН16, ОЭСР17.
Одним из ключевых российских исследователей концепции является профессор JI.B. Сморгунов18.
Тема глобального управления очень популярна в научной литературе. Причем глобальное управление не всегда рассматривается в качестве наследницы концепции «governance».
Первопроходцами исследований глобального управления можно назвать Дж. Розенау19 и Комиссию ООН по Глобальному управлению20.
1 Дж Н Розенау Управление, порядок и изменения в мировой политике // Управление без правительства порядок и изменения в мировой политике / Под ред Дж Н Розенау и Эрнста-Отто Шемпиля (New York Cambridge University Press, 1992) http //www worldpolit ru/dl/gwg rus doc.
12 Stacker, Gerry Governance as Theory // International Social Science Journal, 155, 1998.
13 Peters, В Guy and Pierre, John Governance Without Government7 Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration Research and Theory, vol 8, № 2, 1998.
14 Torfing Jacob Governance network theory towards a second generation // European political science 4, 2005.
15 World Bank 1994 Governance The World Bank’s Experience Washington P VII.
16 UNDP Good Governance and Sustainable Human Development — Governance for Sustainable Human Development A UNDP Policy Document 2002.
17 Public Sector Modernization a New Agenda Executive Summary 2002 — 26th Session of the Public Management Committee of OECD.
18 Сморгунов JI В Сравнительный анализ политико-административных реформ от нового государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования (Полис) 2003 № 4.
19 Розенау Джеймс Управление неуправляемым http //www worldpolit ru/index php? option=com content&task=view&id=63&Itemid=29.
20 Commission on Global Governance Our Global Neighborhood Oxford University Press, 1995 http //www sovereignty net/p/gov/gganalysis htm.
Большое количество зарубежных исследователей занимается этой проблематикой: О. Янг21, Т. Де Монбриаль22, У. Бек23, В. Кэбл24, Р. Купер25, JT. Финкельштейн26, Д. Пауэлл27, Д. Хелд, Д. Гольдблатт, Э. Макгрю, Дж. Перратон28, П. де Сенарклен29, Р. Фок30, К. Дингверт, Ф. Паттберг31, Ф.С. Мюллер32, Д. Месснер33 Ф. Нушелер34 и др.
Среди отечественных исследователей можно выделить О.Н. Барабанова35, Т.П. Лебедеву36, А.Б. Вебера37, H.A. Косолапова38, В.Б. Кувалдина39, В. И Михайленко40 и др. Большая роль в осмыслении концепции принадлежит Совету по внешней и оборонной политике41.
Природные ресурсы, в т. ч. международные, анализировались многими исследователями и институтами. Одной из основополагающих статей в сфере политические аспектов управления можно признать работу Г. Хардина42, описавшего «трагедию общедоступности», а так же исследования П. Харцзога43, С. Бака44, JT. Улатовска45 и др. Среди российских ученых необходимо выделить работы А.И. Костина46, Н.М. Бучкина47.
21 Young О International Regimes Ithaca, 1989.
22 Монбриаль Тьери де «Мир стал многополярным, разнородным и глобальным. «// Международные процессы Том 7 Номер 3(21) Сентябрь-декабрь 2009 http //www intertrends ru/twentv-first/006 htm.
23 Бек У 2001 Что такое глобализация7.
24 Cable V Globalization and Global Governance London RIIA/Pinter 1999.
25 Cooper R The Postmodern State and the New World Order London The Foreign Policy Centre 2000.
26 Lawrence S Finkelstein, «What Is Global Governance9» Global Governance 1, no 3 (1995).
27 Groom A, Powell D From World Politics to Global Governance — A Theme in Need of a Focus // Contemporary International Relations L-NY Pinter Publishers 1994.
28 David Held, Anthony McGrew, David Goldblatt, and Jonathan Perraton, «Global Transformations Politics, Economics and Culture» Stanford Stanford University Press, 1999, McGrew A Liberal internationalism between realism and cosmopolitanism// Governing Globalization Power, Authority and Global Governance / D Held, A McGrew (eds) Polity Press, 2002.
29 Сенарклен П Международные организации перед лицом глобализации // Международный журнал социальных наук 2002 № 37.
30FalkR Human Rights Horizons The Pursuit of Justice in a Globalizing World NY, L Routledge, 2000.
31 Dingwerth Klaus and Pattberg Philipp Global Governance as a Perspective on World Politics // Global Governance 12 (2006).
32 Mueller Ph S Democratizing Global Governance San Francisco, April 6, 2004 http //www mtv itesm mx/eEap/centros/iaep/imagcnes/REDIP/democracv-globdl gov pdt.
33 Месснер Д Архитектура мирового порядка // Международная политика 1998 № 11,.
34 Нушелер Фр Новая мировая поитика Многополярность вместо мира по-американски // Internationale Politik, 1998 Вып 11, ноябрь (на русском языке).
35 Барабанов О Н Глобальное управление и глобальное сотрудничество // Глобализация человеческое измерение М, 2002; Барабанов О Н Проблемы глобального управления выбор аналитической парадигмы // Интернет-журнал «Вся Европа ги» Выпуск 9(36) / 2009.
36 Лебедева ТП Каким быть глобальному управлению9 // Вестник Московского университета Серия 21 Управление (государство и общество) № 1 — 2006 г.
37 Вебер, А Б Современный мир и проблема глобального управления // Век глобализации -1/2009.
38 Косолапое Н, А Международно-политическая организация глобализирующегося мира модели на среднесрочную перспективу // Общественные Науки и Современность 200 № 6.
39 Кувалдин В Б Глобализация и новый мировой порядок / В Б Кувалдин // Современные международные отношения и мировая политика Учебник для вузов/ Отв ред, А В Торкунов, МГИМО (У) МИД России — М Просвещение, 2004 — С 89 106.
40 Михайленко В И Глобализация и глобальное управление Екатеринбург, 2008 г.
41 Никонов В Глобализация и государство Тезисы к докладу СВОП http //www nasledie ru/global/17 I 'article php9ait=14.
42 Hardin G «The Tragedy of the Commons» Science 162 (3859) 1243−1248 1968 http //www garretthardinsociety org/articles/art tragedy of the commons html.
43 Hartzog, Paul В Global Commons Is Definition Possible9 The University of Utah April 2003.
44 Buck Susan J The Global Commons An Introduction Washington, D С Island Press, 1988.
45 Ulatowska Lisinka Governance of the global commons by the people a UN lobby http //p2pfoundation ning com/profiles/blogs/governance-of-the-global.
46 Костин, А И Экополитология и глобалистика Учебное пособие М, 2005 Стр 301−327 46 http //unesdoc unesco org/images/0011/1 175/117569R pdf.
Тема управления глобальными ресурсами или глобального экологического управления попала в сферу научного интереса таких зарубежных авторов как Дж. Воглер48, Т. Дитц, Э. Остром и П. Штерн49, Дж. Б. Квиллиган50, М. Сороос51, О. Янг52, С. Райнер53, Н. Адгер54, О. Бодин, Б. Крона и X. Эрнстсон55.
Среди российских ученых, исследовавших управление ресурсами отмечаются работы В. Писарева56, А. Фененко57, В.П. Гаврилова58, В.И. Кашина59, Ю.А. Макеева60 и др. Изучением регулирования общих ресурсов занимается российский Фонд содействия институтам суверенитета в международных пространствах61.
Реалии современного регулирования экосистем и природных объектов отражает представление о «договорах второго типа», или о партнерстве государственных и частных акторов. Этой сферой занимались такие авторы как К. Джойнер62, Ф. Паттберг и др.63 Специфическое (критическое) прочтение перехода к смешанным режимам содержится у К. Дэза64. Его исследования, в свою очередь, основаны на концепции М. Фуко65 о либеральных стратегиях.
Бучкин Н М Системная концепция ценности и управления природными ресурсами // Использование и охрана природных ресурсов в России Инф-аналит бюл -2004 — N4 — С 15−23.
8 Vogler, John Studying the Global Commons Governance Without Politics // Handbook of Global Environmental Politics Dauvergne, Peter (ed), Northampton, MA Edward Elgar, 2005.
49 Dietz T, Ostrom E, Stern P С The struggle to govern the commons, Science (New York, NY), 2003, 302 (5652), Ostrom, E Governing the Commons — The Evolution of Institutions for Collective Action, Cambridge Cambridge University Press, 1990.
50 Cm Quilligan, James Bernard People Sharing Resources //Kosmos Journal Fall/Winter 2009, Vol IX, No 1.
51 Soroos, Marvin S The Endangered Atmosphere Preserving a Global Commons Columbia, SC University of South Carolina Press, 1997, Soroos, Marvin S Garrett Hardin and tragedies of global commons // Handbook of Global Environmental Politics Dauvergne, Peter (ed), Northampton, MA Edward Elgar, 2005.
52 Young O R International Governance Protecting the Environment in a Stateless Society Ithaca Cornell Umv Press, 1994.
53 Rayner, Steve Governance and the Global Commons Global Governance, Ethics and Economics of the World Order Desai, Meghnad, Redfem Paul (eds) Pinter, London, 1995.
54 Adger W Neil Governing natural resources institutional adaptation and resilience // Negotiating environmental change new perspectives from social science Berkhout F, Leach M, Scoones I (eds) Cheltenham Edward Elgar, 2003.
Bodin Oijan, Crona Beatrice and Ernstson Henrik Social Networks in Natural Resource Management What Is There to Learn from a Structural Perspective7 // Ecology and Society 11 (2) http //www ecologyandsocietv org/vol 1 l/iss2/resp2/ES-2006;1808 pdf.
56 Писарев В Глобальное соуправление ресурсами//Международные процессы Том 5 Номер 3(15) Сентябрь-декабрь 2007 http //www intertrends ru/fifteen/009 htm.
57 Фененко Алексей Международное соперничество за освоение общих пространств // «Международные процессы», том 8, № 1 (22) Январь-апрель 2010.
Гаврилов В П Общество и природная среда / Гаврилов В П, Ивановский С И — М Наука, 2006 — 212с.
Кашин В И Природные ресурсы как часть национальных богатств России // Использование и охрана природ ресурсов в России — 2009 — N 5 — С 3−5.
Макеев Ю, А Ресурсы России в глобальном контексте//Вестн Рос акад наук — 2009 -T79, N5 — С 419−423.
61 Фонд содействия институтам суверенитета в международных пространствах Международные пространства будущего или новый этап международных отношении Москва, 2010 http //www unitednations ru/data/article/1 293 022 438 ist doc.
62 Joyner, Christopher С Rethinking International Environmental Regimes What Role for Partnership Coalitions7 // Journal of International Law and International Relations Volume 1, Issues 1 -2 (December 2005).
63 Biermann, Frank, Chan, Man-san, Mert, Aysem, Pattberg, Philipp Multi-stakeholder Partnerships for Sustainable Development Does the Promise Hold9 Vnje Universiteit Amsterdam, Netherlands, 2007.
64 Death Carl One World Comes to One Country7 Governing Sustainable Development From the Johannesburg Summit Ph D thesis, University of Aberystwyth, 2009.
65 Фуко Мишель Воля и истине по ту сторону знания, власти и сексуальности Работы разных лет Пер с франц — М, Касталь, 1996.
Различные стратегии, их классификации, способы и инструменты управления изучали M.-JT. Бемельманс-Видек66, Дж. Брайгем и Д. Браун67, а также А. Этциони68.
В рамках экологического управления политические инструменты и стратегии анализировали следующие авторы: Э. Джордан, Р. Вурцель и Э. Зито69, Т. Стернер70, Дж. Джаффе и Р. Стевинс71, П. Борки и Ф Левек72, Дж. Голуб73, К Раддл74, Ч. Андерсон75 Значительный вклад в исследование инструментов управления ресурсами внесли материалы ОЭСР76 и, особенно, Всемирного банка77.
Важнейшими для Российской Федерации являются: Указ Президента «Об основах госполитики в области экологического развития РФ до 2030 года», Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р).
У. Лафферти и Дж. Мидоукрофт78 изучали политические инструменты управления в сфере использования природных ресурсов, но они, в отличие от многих других авторов, критически оценивали масштабы распространения новых методов.
Важным является вопрос о причинах, побуждающих те или иные страны выбирать различные инструменты. Концепции «выбора» стратегий представлены в работах П. Холла79, П. Сабатье80, Д. Норта81, Дж. Ричардсона82, М. Коэна83, Дж. Кингдона84, П. Сэнда85, Д. Дрисена86 и др. исследователи.
66 Bemelmans-Videc, М L Introduction Policy Instrument Choice and Evaluation // Bemelmans-Videc, M L, Rist R and Vedung E, Carrots, Sticks and Sermons Policy Instruments and Their Evaluation London Transaction Publishers, 1998.
67 Bngham J and Brown D W Political Implementation 1988.
68 Etzioni A A Comparative Analysis of Complex Organizations Glencoe, 111 Free Press, 1961.
69 Jordan A, Wurzel R К, Zito A and Bruckner L The Innovation and Diffusion of 'New' Environmental Policy Instruments (NEPIs) in the European Union and its Member States // Proceedings of the 2001 Berlin conference on the human dimensions of global environmental change «Global environmental change and the nation state» F Biermann, R Brohm, К Dingwerth (eds), Potsdam Institute for Climate Impact Research, 2002.
70 Sterner, T Policy Instruments for Environmental and Natural Resource Management, RFF Press, Resources for the Future, Washington DC, 2002.
71 Jaffe, Judson and Stavins, Robert N Linkage of Tradable Permit Systems in International Climate Policy Architecture 2008.
72 Borkey P and Leveque F Voluntary Approaches for Environmental Protection m the EU ENV/EPOC/GEEI (98) 29/final, Paris OECD, 1998.
73 Golub, J New Instruments for Environmental Policy in the EU Introduction and Overview // New Instruments for Environmental Policy in the EU J Golub (ed), London Routledge, 1998.
74 Ruddle К Traditional community-based coastal marine fisheries management in Viet Nam // Ocean & Coastal Management, Volume 40, Issue 1, July 1998.
75 Anderson, С Comparative Policy Analysis The Design of Measures Comparative Politics, 4, 1971.
76 OECD Economic Instruments for Pollution Control and Natural Resources Management in OECD Countries a Survey, Paris OECD, 1999.
77 World Bank Five Years after Rio Innovations in Environmental Policy, Environmentally Sustainable Development Studies and Monograph Series No 18, 1997.
78 Lafferty, William and Meadowcroft, James Concluding Perspectives // William Lafferty and James Meadowcroft (eds) Implementing Sustainable Development Oxford Oxford University Press, 2000.
79 Hall, Peter Policy Paradigms, Social Learning, and the State The Case of Economic Policymaking in Britain // Comparative Politics, 1993.
80 Sabatier, Paul The Advocacy Coalition Framework Revisions and Relevance for Europe // Journal of European Public Policy, 5, 1, 1998.
81 North, D Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge Cambridge University Press, 1990.
82 Policy Styles in Western Europe Richardson J (ed) London George Allen and Unwin, 1982.
83 Cohen, M, March, J and Olsen, J A Garbage Can Model of Organizational Choice // Administrative Sciences Quarterly, 17, 1972.
84 Kingdon, John Agendas, Alternatives and Public Policies, 1984.
Управление атмосферой и климатом изучали Ф Бирман87, Л. Андонова, М. Бетсил, X. оо ОО лп л".
Балкели, Ф. Паттберг и Дж. Стриппл, М. Вара, В Г. Соколовский и др
Вопросам сохранения биоразнообразия посвящены работ М. Петерсона92, Д. Стилса93, Т. Селнеса, В.В. Дежкина94, Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России95 и др.96.
Леса, как особенный элемент биоразнообразия, анализировались с точки зрения управления следующими исследователями, А Ангельсен и М. Аппельстранд97, Ф. Гейл98, Ф. Паттберг99, В.В. Страхов100.
Регулирование мирового океана изучали Л. Кимбелл101 и Дж. Митчелл102. Из российских ученых необходимо упомянуть имя В. Писарева103, В И Данилова-Данильяна104, ЕГ. Григорьева105, М Крусияна106.
85 Sand, Peter Н Transnational environmental law Lessons in global change London Kluwer Law International, 1999.
86 Dnesen, David M Global Versus National Instrument Choice // Proceedings of the 2001 Berlin conference on the human dimensions of global environmental change «Global environmental change and the nation state» F Biermann, R Brohm, К Dingwerth (eds), Potsdam Institute for Climate Impact Research, 2002.
87 Biermann Frank Beyond the intergovernmental regime recent trends m global carbon governance // Current Opinion in Environmental Sustainability, 2010.
88 Andonova L B, Betsill M M, Bulkeley H Transnational climate governance // Global Environmental Politics 2009, 2 52−73.
89 Pattberg P, Stnpple J Beyond the public and private divide remapping transnational climate governance in the 21″ century // International Environmental Agreements 2008,4 367−388.
90 Wara, M Is the global carbon market working? // Nature, 2007, 445, 595−596.
Соколовский В Г Атмосферный воздух России // Использование и охрана природ ресурсов в России — 2005 — N 1 -С 96−108.
92 Peterson, М J International Fisheries Management // Institutions for the Earth Sources of Effective International Environmental Protection Peter M Haas, Robert О Keohane and Marc A Levy (eds) Cambridge, MA MIT Press, 1993.
93 Stiles Daniel The Ivory Trade and Elephant Conservation Environmental Conservation // Environmental Conservation 31 (4),.
2004 309−321.
Дежкин В В Кому управлять биологическими ресурсами России // Использование и охрана природ ресурсов в России.
2005 — N 5 — С 69−77.
Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России М, 2001 76 с http //www biodat ru/vart/doc/gef/A25 html.
96 Seines T A, van Bavel M A H J, van Rheenen T Governance of Biodiversity Wageningen, 2006 P 82 http //www wotnatuurenmilieu wur nl/NR/rdonlvres/11EA110D-8E41−4092−8802−9909A93B446A/34 721/WQtwerkdocument42webversie pdf.
97 Angelsen A, Appelstrand M Core components of the international forest regime complex // Rayner, J, Buck, A & Katila, P (eds) Embracing Complexity Meeting the Challenges of International Forest Governance International Union of Forest Research Organizations World Series Vol 28,2010.
98 Gale, Fred P The Tropical Timber Trade Regime New York St Martin’s Press, 1998.
99 Pattberg Philipp H The Forest Stewardship Council Risk and Potential of Private Forest Governance // The Journal of Environment Development 2005, 14, 357 http //www people fab harvard edu/~hiscox/Pattberg pdf.
Страхов В В Леса мира и России / Страхов В В, Писаренко, А И, Борисов В, А // Использование и охрана природных ресурсов в России — 2001 — N 9 — С 49−63 Страхов В В О реформе лесоустройства в России / В В Страхов, А И Писаренко //Использование и охрана природ ресурсов в России -2010 — N3 — С 23−34, N4 — С 33−36, N 5 — С 33−38.
101 Kimbell L A Regional Ocean Governance IUCN, U К 2003.
102 J К Mitchell Coastal Management Since 1980 The U S Experience and its Relevance for Other Countries // Ocean Yearbook, 6, 1986.
103 Писарев Владимир Дипломатия океанического соуправления // Международные процессы Том 5 Номер 2(14) Май-август 2007 http //www intertrends ru/fourteen/001 htm.
Данилов-Данильян В И Управление водными ресурсами Согласование стратегий водопользования / В И Данилов-Данильян, И JI Хранович — М Научный мир, 2010 — 229с.
Григорьев Е Г Водные ресурсы России Проблемы и методы государственного регулирования — М Науч мир, 2007 -237с.
Крусиян М Проблема водных ресурсов в глобальной перспективе // Вестн Моек ун-та Сер 18 Социология и политология -2010 -N3 — С 260−266.
Управление в сфере освоения космического пространства представлено в работах Н. Галлахера107, Дж. Стюарта108, М. Шихана109, Р Джека110, А. Крутских" 1 и др.
Наиболее значимыми работами в области исследования Антарктики являются статьи и монографии О. Янга112, Протокол по охране окружающей среды Антарктики (1991 г.) 113, Научный комитет по антарктическим исследованиям (СКАР)114, Стратегия развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу (распоряжение Правительства РФ от 30.10.2010 № 1926;р115,.
Арктику особенно интенсивно изучают представители арктических стран, в частности российские исследователи Додин Д. А.116 Н. К. Харлампьева и М.Л. Лагутина117, Конышев В. Н., Сергунин А. А.118, Большаков Н. В119, В В Васильев, А. В. Истомин, В С. Селин, М.А.Жуков120. Большую роль играет международный проект «Управление в Арктике"121.
Важнейшими источниками информации по теме исследования являются международные нормативно правовые акты (договора, соглашения и пр), материалы исследований международных экологических организаций.
107 Gallagher Nancy Space Governance and International Cooperation // Astropolitics, Volume 8 Issue 2, May 2010 P 5 http //www cissm umd edu/papers/files/space governance and international cooperation pdf.
108 Jill Stuart Unbundling sovereignty, territory and the state in outer space // Securing outer space Natalie Bormann, Michael Sheehan (eds) Routledge, 2009.
109 Sheehan Michael J The international politics of space Routledge, 2007.
110 Jakhu Ram Legal Issues Relating to the Global Public Interest in Outer Space 2005 http //drum lib umd edu/bitstream/1903/7916/l/)akhu pdf.
Крутских, А Космос в политическом измерении // Международные процессы Том 5 Номер 2(14) Май-август 2007 http //www intertrends ru/fourteen/002 htm.
1,2 Young, Oran R Governing International Spaces Antarctica and Bevond http //ы-pddr si edu/ispui/bitstream/10 088^ 6187/1/32 Young SD web FINAL pdf.
13 Протокол по охране окружающей среды к Договору об Антарктике, 04 10 1991 Мадрид http //www ats aq/r/ep htm.
14 Научный комитет по антарктическим исследованиям (СКАР) http //www scar org/.
115 Стратегия развития деятельности Российской Федерации в Антарктике на период до 2020 года и на более отдаленную перспективу (распоряжение Правительства РФ от 30 10 2010 № 1926;р http //правительство рф/gov/results/l 2869/.
116 Додин Д, А Устойчивое развитие Арктики (проблемы и перспективы) —СПб Наука, 2005.
117 Харлампьева Н К, Лагутина М J1 Транснациональная модель арктического управления в XXI веке//Арктика и север, 2011, № 3 http //narfii ru/upload/iblock/99b/mmiclgddqfxfpwaqnftwlaivdovixetlcz%20ztrfwemlpdul%20zgkpzqbvrqxrczudcixeavln%20pakthlt vlunpmpmipszi pdf.
118 Конышев В Н, Сергунин, А А Арктическое направление внешней политики России // Обозреватель-Observer 2011, № 3, Конышев В Н, Сергунин, А А Арктические стратегии стран Северной Америки и Россия Россия и Америка в XXI веке 2011, № 2.
Большаков В Н Освоение Арктики риск утраты биологических ресурсов / В Н Большаков, В Д Богданов // Наука.
Общество Человек Вестник Урал отд-ния РАН — 2009 — N 3 — С 29−35.
Борьба за природные ресурсы Арктики / В В Васильев, А В Истомин, В С Селин, М, А Жуков // ЭКО — 2007 — N 1 -С 41−56.
121 Управление в Арктике в эпоху трансформации основные проблемы, принципы управления и перспективы Отчет Международного проекта «Управление в Арктике» http /Amg9 custompublish com/getfile php/1 479 813 1529 vtbvprfftv/AGP+Report+Russian pdf? return=www arcticgovcrnance org.
Например, документы Организации объединенных наций122, Договор о Луне123, Договор о космосе124, Международная конвенция электросвязи125, Международное соглашение по тропической древесине126 и др.
Необходимая фактическая информацию получена на сайтах Рамочной конвенции ООН об изменении климата127, «Золотого стандарта» Механизма чистого развития128, сети городов С40 129, Конвенции по биоразнообразию130, Программы поддержки сертификации лесов131.
Кроме того, были использованы статьи и материалы, опубликованные в журнале «Международные процессы"132, публикации «Института мировых ресурсов"133, статьи и информация «Форума за новое мировое управление"134 (Forum for a New World Governance), в особенности раздел, посвященный природным ресурсам, доклады ФАО135.
Объект исследования: глобальное управление природными ресурсами.
Предмет исследования: современные концепции, механизмы, инструменты и принципы глобального управления природными ресурсами. В рамках настоящего исследования политические аспекты регулирования природных ресурсов связываются в первую очередь с концепциями глобального соуправления (global governance) в противоположность концепциям управления (management и government).
Цель исследования: анализ глобальных политических инструментов регулирования природных ресурсов, процессы вертикальной (национальный, региональный и местный уровни управления) и горизонтальной децентрализации, расширения управленческих полномочий и ответственности, обеспечения прозрачности и подотчетности механизмов реализации властных полномочий, формирование способов взаимодействия на основе принципов соуправления государств и негосударственных акторов (НПА, представители бизнес-сообществ, научная среда и экспертные сообщества, местные общины, индивиды).
Достижению поставленной цели способствовало выполнение следующих задач:
1. Теоретико-методологическое исследование концепции управления (governance), выявление сходств и различий с концепцией «нового государственного управления».
122 http //www un org/ru/documents/decl conv/index shtml.
123 http //www luna ru/'?page=law&go=I.
124 http //www unoosa org/oosa/ru/SpaceLaw/gares/html/pares 21 2222 html.
125 http //www nse Odessa ua/texts/M К EHLEKTROSVJAZI82 php3.
126 http //zelenvshluz narod ru/conv les/tropic htm.
127 http //unfccc int/2860 php.
128 http //www cdmgoldstandard ore/.
129 http //live c40cities org/.
130 http //www cbd int/.
131 http //www pefc org/.
132 http //www intertrends ru/.
133 http //www wri org/.
134 http //www world-governance org/spip php'>mot29.
135 См напр Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций Состояние лесов мира 2011 г Рим, 2011 год http //www fao org/docrep/013/i2000r/i2000r00 htm.
New public management) и концепцией государственного управления (government) в области управления природными ресурсами.
2. Исследование концепции «глобальное управление» в контексте регулирования использования природных ресурсов и обеспечения сбережения экосистем.
3. Выявление и исследование подходов, стратегий и инструментов управления природными ресурсами с акцентом на современных формах осуществления политического регулирования.
4. Исследование современных глобальных механизмов управления природными ресурсами, механизмов распределения и реализации властных полномочий, обеспечения исполнения выработанных унифицированных подходов всеми заинтересованными сторонами, разграничения сфер ответственности различных акторов.
Теоретико-методологические основы исследования.
Работа основана на методологическом фундаменте системного подхода, который рассматривает современный мир как взаимосвязанную и целостную систему, в которой акторы находятся в непрерывном взаимодействии и взаимосвязи друг с другом. Такое взаимодействие является основой управления как неизменной и необходимой составляющей международной системы.
Важные теоретико-методологические основания предоставили теории, концепции и методы изучения взаимосвязи управления и политики (В.И. Буренко136, JI.B. Сморгунов137 и ДР-).
Исследования глобалистики и экополитологии также были важной опорой для диссертации (А.И. Костин138, И.А. Василенко139).
Важными для нас являлись методы и приемы сравнительного анализа, которые помогали при сравнении систем управления как в категориально-понятийном, так и в эмпирическом понимании.
Научная достоверность исследования обеспечивается использованием широкого круга теоретических источников, нормативно-правовых актов и эмпирических данных.
Научная новизна исследования:
1.-Проведен сравнительный анализ понятия управления («governance») и концепции «Нового государственного управления» («New public management»). Определены.
136 Буренко В. И. Власть — политика — управление в системе отношений «общество — государство» // Государство и политика, 4. — 2004.
137 Сморгунов Л. В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к понятию «governance» // Политические исследования (Полис). 2003. № 4.
138 Костин А. И. Экополитология и глобалистика. Учебное пособие. М., 2005.
139 Василенко И. А. Политическая глобалистика. «Логос», 2000.
14 сходства, различия и выявлены основные качественные характеристика каждой из концепций в сфере регулирования эффективного использования природных ресурсов и сохранения окружающей среды.
2. Проведено исследование теоретико-методологических концепций понятия глобальное управление («global governance») и их применение в сфере управления природными ресурсами.
3. Определено понятие «трагедии общности» и сформулированы варианты разрешения проблемы. Выявлены и исследованы инструменты международного управления природными ресурсами. Определены основные механизмы обеспечения эффективного управления природными ресурсами, как на глобальном уровне, так и на межгосударственном, государственном (национальном), региональном и местном уровне, в том числе на уровне местных общин и индивидов.
4. Выявлены и исследованы механизмы горизонтальной и вертикальной интеграции в процессе соуправления ресурсами между основными заинтересованными сторонами: надгосударственные образования (Международные организации, комиссии, союзы и так далее), национальные государства, негосударственные акторы, транснациональные корпорации, представители научных сообществ и гражданское общество.
5. Систематизированы современные механизмы управления глобальными ресурсами (водные ресурсы, биоразнообразие, климатические ресурсы, космическое пространство). Проведен комплексный и всесторонний анализ основных международных нормативно-правовых актов в сфере управления природными ресурсами.
Положения, выносимые на защиту:
1. В условиях глобальных вызовов человеческой цивилизации, в число которых входят вопросы управления ресурсами (а так же экологические проблемы как составная часть проблематики управления «общими» ресурсами) разработка и активное внедрение принципов соуправления, осознание необходимости сотрудничества для решения проблем «трагедии общедоступности» глобальных ресурсов, есть тот наиболее адекватный механизм решения этих проблем. Отсутствие глобального органа (government) регулирования глобальных ресурсов (management) позволяет с высокой долей вероятности разработать и внедрить принципы глобального соуправления на основе равноправия участников и согласования общности целей, средств и методов соуправления (governance).
2. Все большее развитие получает тенденция вовлечения негосударственных акторов в управление экосистемами. Этот процесс был начат на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992 г.), а окончательно оформлен во время Всемирного саммита ООН по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (2002 г.) Получили распространение «договоры второго типа» — сотрудничество государств и межправительственных организаций с одной стороны, и представителями бизнес сообщества — с другой. Сотрудничество с негосударственными акторами позволяет официальным лицам использовать ресурсы и возможности, находящиеся в распоряжении этих акторов. Расширение сотрудничества и коммуникаций между государствами и негосударственными акторами (НПА, бизнес-сообщество, гражданское общество, местные общины, научное сообщество, индивиды) позволит аккумулировать устремления всех заинтересованных сторон и, таким образом, обеспечить более эффективное управление, позволит предупреждать развитие конфликтных ситуаций и, кроме того, отвечает требованиям участия, открытости и прозрачности происходящих процессов в сфере регулирования использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
3. В настоящее время преобладают методы прямого регулирования различными международными процессами, в том числе и в сфере управления природными ресурсами. Однако все большее распространение получает применение новых, рыночных и сетевых механизмов управления. Переход к новым методам и инструментам также имеет важные политические последствия, которые выражаются в расширении вовлечения в процесс управления и предоставления все большей и независимости акторам, стимулировании диалога. Еще одним немаловажным феноменом использования более прозрачных механизмов — увеличение результативности управленческих действия. Отсутствие гибкости директивных методов является причиной их не высокой эффективности, что приводит к снижению стимулирования развития новых методов и технологий.
4. Современные институты, инструменты и механизмы управления ресурсами характеризуется «многоуровневостью». Чаще всего действует система управления, где один из уровней принимает документы, в которых содержатся цели, другой избирает политические инструменты, с помощью которых будут достигаться обозначенные цели, а третий выполняет поставленные цели при помощи избранных средств. Система распределенных по уровням функций является более эффективной, чем системы, где все функции сосредоточены на одном уровне (например, международном). Диверсификация и распределение полномочий между уровнями.
16 позволит обеспечить учет условий, специфики и возможностей конкретной местности. Однако, «многоуровневость» может проявляться без функционального разделения в форме вовлеченности в процесс управления соответствующих акторов (региональных организаций, городского уровня). В любом из прочтений развитие эффективности неразрывно связано с расширением полномочий и выработкой механизмов подотчетности региональных и местных уровней управления.
5. Переход к более либеральному управлению в методах, способах и парадигмах связан не в последнюю очередь с выбором государством конкретной стратегии. «Дерегуляция» не в полной мере позволит обеспечить требуемый результат, так как в реальности государство вовсе не теряет функции, а лишь отказывается от наиболее прямых способов контроля. Либеральные техники помогают государству в первую очередь делегировать ответственность за результаты регулирования. Таким образом, «договоры второго типа», мягкие инструменты и перераспределение функций на нижние уровни не означает ухода государства, а, по-прежнему, остается в рамках государственной политики. Другое дело, что это не отменяет свободы и влиятельности негосударственных акторов.
Теоретическая значимость исследования основывается на том, что уделяется большое внимание уточнению концепций «governance», «глобальное управление» и изучению понятия «глобальные ресурсы» в контексте эффективного регулирования использования природных ресурсов и обеспечения экологически устойчивого развития. Сделана попытка формирования систематизированного подхода к управлению природными ресурсами, в которые входят сформулированные в исследовании пути решения «трагедии общедоступности», стратегии управления и инструменты управления.
Практическая значимость выражается в том, что выведенный подход может помочь политикам в выборе того или иного метода и инструмента управления как национальными, так и международными природными ресурсами. Сравнительный анализ преимуществ и недостатков тех или иных методов должен помощь лицам, принимающим решения, осознать возможности применения инструментов в различных ситуациях. Кроме того, акцент на новых и перспективных методах управления, сделанный в исследовании, может сформировать представление’о необходимости" перехода-к более гибким, эффективным и «политическим» методам. Последняя характеристика особенно важна, так как будет способствовать развитию политического сознания у общества.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, двенадцати параграфов (по три в первой и во второй главе, шесть — в третьей главе), заключения, приложений, содержащих таблицы, и библиографического списка использованной литературы.
Заключение
.
Система глобального управления природными ресурсами, с одной стороны, очень фрагментирована и разнится от режима к режиму, с другой стороны — имеет общие характеристики и законы развития.
Сегодня государства имеют выбор, какие инструменты они могут использовать для достижения целей, обозначенных на глобальном уровне. Все инструменты можно объединить в три группы, которые мы называем стратегиями: инструменты прямого регулирования, экономические меры и рыночные, а также сетевые и информационные инструменты. Государство в своей деятельности всегда использует несколько стратегий, но при этом можно выделить одну доминирующую.
Важным для нас был вопрос о влиятельности «новых» политических инструментов (экономических и сетевых). Мы готовы заявить, что они достаточно серьезно проникли в экологическую политику. Более того, существуют страны, где этим инструментам традиционно отдавалось предпочтение.392.
Несмотря на то, что доминирующей стратегий остается директивная, «новые» инструменты в разных пропорциях все больше распространяются в различных странах.
Так, из стран Евросоюза эко-налоги больше всего распространены в Финляндии и Нидерландах. Система квотирования — в Великобритании, а также на уровне ЕС. Добровольные соглашения распространены в большей степени в Германии и Нидерландах. Экологическая маркировка — в Финляндии, Франции и Германии, Российская Федерация находится в активной стадии реформирования природоохранного законодательства, и после утверждения государственной политики в области экологического развития будет разработан план ее реализации. Как было указано выше новая экологическая политика предусматривает активное внедрение всех трех стратегий управления природными ресурсами с учетом положений международных нормативно-правовых актов и международных обязательств Российской Федерации.
Директивные методы остаются универсальными, в то время как другие методы внедряются в зависимости от национального контекста, партии, находящейся у власти и других факторов: Но наравне с этим существует еще-одна закономерность. Она касается, постепенного перехода к рекомендательным инструментам, а значит и к использованию положений концепции governance. Некоторые даже говорят о «фундаментальном переходе».
392 Именно поэтому слово «новые» часто заключается в кавычки.
144 от парадигмы government к парадигме governance в экологической политике. Безусловно, в первую очередь речь идет о так называемых «pioneer countries» или «экологически доминирующих» странах в Северной Америке и Европе.
Главное в современном управлении ресурсами — это то, что у государств появляется выбор для каждой определенной ситуации в плане необходимых инструментов. Сегодняшние условия способствуют тому, что природные ресурсы больше не могут регулироваться одними директивными методами. Во многом это связано с тем, что техники государства эволюционируют, переходя от использования прямых инструментов ко все большему предпочтению непрямых, которые, к тому же, позволяют государствам разделить ответственность с другими участниками, не теряя при этом значительного влияния на события. Необходимо помнить, что почти все инструменты связаны с активностью государства, так как они инициируются и обеспечиваются им (в случае, например, с эмиссионной торговлей и национальными системами лейблов).
Наиболее близкими к парадигме governance инструментами являются добровольные соглашения. При этом самые близкие к этому состоянию находятся такие разновидности добровольных соглашений как односторонние обязательства, так как они подразумевают регулирование на основе самоорганизации.394 Тогда как система эмиссионного квотирования находится на пересечении парадигм governance и government.
На основе размышлений о новых политических инструментах в целях анализа динамического среза интересующей нас проблемы можно поддержать идею о некой последовательности трансформаций, связанных с предпочтением тех или иных стратегий управления.395 Так, в начале 1970;х гт. нормальным и распространенным было использование директивных подходов к проблемам управления ресурсами. В течение 1980;х гг. стали появляться неолиберальные концепции, которые популяризировали идею о возможности рыночных механизмов заботиться о состоянии окружающей среды. В следующем десятилетии можно обозначить возникновение «умного регулирования», которое подразумевало больший плюрализм в используемых методах, а также распространение информационно-сетевых инструментов, например, систем сертификации Причем эти инструменты, подразумевающие вовлечение общества в регулирование и переход к управлению «на «основесообществ,—все большетеснятрыночные методы и рынонную парадигму. Знаковым событием стало присуждение в 2009 г Нобелевской премии по.
393 New Instruments in Environmental Policy Golub, Jonathon (ed) London Routledge, 1998 P xin, Jordan A, Wurzel R К W and Zito A R Environmental Governance or Government9 The International Politics of Environmental Instruments // Handbook of Global Environmental Politics Dauvergne, Peter (ed), Northampton, MA Edward Elgar, 2005 Pp 202−203.
394 Конечно, если понимать governance в стиле все большего отхода от регулирования публичными органами.
395 См напр, Eba’a Atyi, R, Enters Т, et al Discourses, actors and instruments in international forest governance // Rayner, J, Buck, A & Katila, P (eds) Embracing Complexity Meeting the Challenges of International Forest Governance International Union of Forest Research Organizations World Series Vol 28,2010 экономике Элинор Остром, крупнейшей исследовательнице местных сообществ, осуществляющих управление ресурсами. Поэтому некоторые исследователи пишут: «Возможно, мы столкнемся с будущим, в котором правительства крупнейших экономик и политических сил выполняют в основном внешнюю протекционистскую функцию, в то время как внутреннее экономическое и политическое развитие, как и защита окружающей среды, отданы в руки фирмам, сообществам, группам интересов и добровольным организациям».396.
Потенциал сетевых ресурсов сможет проявиться только при усилении роли гражданского общества в странах мира, росте ответственности бизнеса, осознании им своих обязанностей перед обществом и экологией. Дополнительным фактором должно стать развитие информационно-коммуникативных средств, в частности, расширение возможностей Интернета. В таких условиях информационно-сетевые ресурсы представляются государствам более эффективными, так как они требуют меньше ресурсов, а бизнесу — более приемлемыми, так как они не подразумевают прямого подчинения.
С политическими инструментами неразрывно связана тема привлечения в управление негосударственных акторов: органов ООН и других организаций, научных сетей, региональных структур, глобального гражданского общества, представителей бизнес-сектора. Причем, когда власть передается этим акторам, не обязательно теряется связь с официальными органами и формально закрепленными задачами управления. Органы власти оставили частным акторам достаточную степень автономии для сохранения эффективности управления, но при этом сохранили контроль над необходимыми компонентами. По мысли одного исследователя, термин governance стал выходом из дилеммы: необходимость централизованного контроля и тенденция к децентрализации/денационализации. Governance становится своеобразным балансом свободы и порядка.397.
Проблема уровней управления также относится к общей теме о сдвиге парадигм. В условиях отсутствия единого мира-государства, который мог бы путем административного (не политического) действия обеспечивать стабильность ресурсов, важно обратить внимание на взаимодействие высших и низших уровней управления. От надежной коммуникации между уровнями принятия решений и их реализации зависит эффективность всего режима.
Не менее важно, чтобы принцип субсидиарное&tradeраспространялся на~процедуру~выбора инструмента регулирования. Ведь для каждой страны и каждого случая требуются совершенно разные подходы. Эти особенности трудно учесть, принимая решения об.
396 Rayner, Steve. Governance and the Global Commons // Global Governance, Ethics and Economics of the World Order. Desai, Meghnad, Redfern Paul (eds.). Pinter, London, 1995. P. 64.
397 Там же. Стр. 65 инструментах на международном уровне. Здесь необходимо учитывать мнение местных жителей, которые, возможно, способны предложить лучшую альтернативу.
Если же особенности хорошо известны и существует устойчивая связь между уровнями, международный выбор конкретных механизмов будет иметь успех. Региональный уровень здесь играет значительную роль. Формальные и неформальные организации, располагающиеся на этом уровне, могут способствовать успешному фунционированию. У скандинавских стран, например, есть система координирования — Совет министров северных стран. Благодаря нему страны координировали процесс введения и администрирования налога на ископаемое топливо и систему экологической маркировки.
Если делать обобщение, то современное управление природными ресурсами может быть.
398 показано в виде таблицы. В системе управления мы можем выделить три измерения, которые в том числе способны отображать динамику развития. Это методы (т.е. стратегии управления), акторы (набор участников, подключенных к управлению природными ресурсами) и уровни (вертикальные слои того или иного режима, на которые с центрального уровня передается все больше полномочий и функций управления).
Каждое из измерений можно разделить также на три сектора (или на три стадии — в другом прочтении). В «методах» мы выделяем три основные группы — директивные, рыночные и сетевые. В «акторах» три основные группы участников — это государственные, коммерческие и гражданские. Наконец, все уровни мы можем свести к тремнаднациональному, национальному и региональному.
Строки таблицы образуют структуру выделенных измерений. Так, сектора первой строки образуют идеальную систему, построенную на основе концепции government. Вторая строка содержит признаки, которыми часто характеризуют неолиберальную парадигму в управлении. Система, представленная в третьей строке обращает внимание на роль гражданского общества и местных жителей в управлении. Горизонтальная ориентация управления представляет собой governance-управлению.
Столбцы призваны обратить внимание уже на диахроническое прочтение способов управления природными ресурсами. Как мы уже показали, именно стратегии, основанные на активном вовлечении в процесс управления общественности и местных общин можно рассматривать как перспективны е в сфере управления ресурсами Земли. Динамика в этом— — — случае выражается в отходе от прямого принуждения директивных методов и централизации в пользу политических и демократических вариантов управления, построенных на необходимости вести переговоры с обществом и всеми заинтересованными сторонами.
398 См. Приложение 12.
Представленная схема не является универсальной. Например, когда мы имеем дело с национализацией общих ресурсов или регулированием, построенным на одних лишь документальных договоренностях, выделенные особенности выражаются слабо. В остальных же случаях таблица способна создать новый способ рассмотрения политической действительности. Это, тем не менее, не противоречит осознаваемой нами необходимости дальше совершенствовать схему, конкретизировать взаимозависимости между выделенными секторами.
Что касается перспектив системы управления ресурсами, то мы связываем их с укреплением парадигмы, основанной на принципах governance. Это укрепление должно рассматриваться как более широкое распространение среди стран, как распространение на все новые природные системы, а также на внутреннее совершенствование механизмов кооперации акторов и исполнения положений конвенций и договоров. Что придет на смену парадигме governance сегодня остается только догадываться. Но основные закономерности развития, которые мы предположили, помогут сформировать общее представление об управлении будущего.
Более близкие цели развития системы управления природными ресурсами должны быть связаны с повышением согласованности режимов, использованием комплексного и дифференцированного подходов к регулированию на основе принципов представительности, легитимности и общей эффективности.
Прогрессивным шагом могло бы стать учреждение общего органа, ответственного за управление глобальными ресурсами.399 Причем современное развитие международных отношений показывает, что представительство в этой организации должны получить не только государства, но и другие публичные акторы, а также акторы коммерческого и гражданского секторов. Это, однако, не значит, что эти акторы будут сразу располагать такими же правами, что и государства. По каждому из международных пространств (а это не только природные ресурсы, но и, к примеру, киберпространство) целесообразно создать свой подкомитет, которые, учитывая различие режимов управления различными ресурсами между собой, должен быть организован особенным образом. Иногда говорят о необходимости создания в рамках общей структуры по глобальным ресурсам судебного органа, способного «авторитетно трактоватьмеждународное право и-разрешать возникающие споры. ;
Это, по нашим представлениям, не должно нивелировать горизонтальный принцип политического взаимодействия. Будет лишь создано четкое институциональное оформление существующего управления, т. е. будут эффективно согласованы режимы разных ресурсов.
399 Фонд содействия институтам суверенитета в международных пространствах. Международные пространства будущего или новый этап международных отношений. Москва, 2010. http://www.unitednations.rU/data/article/l 293 022 438 isf.doc.
Существующий мировой порядок оказался неспособен решить глобальные проблемы человечества. Реализация положений «Повестки дня на XXI век» на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). По истечении многих лет со времени обнадеживающей встречи в Рио-де-Жанейро ни одна из стратегических задач, поставленных в «Повестке дня на XXI век», в полной мере не была выполнена. Более тоговозникли новые глобальные проблемы и угрозы, обострились прежние. Все это свидетельствует о том, что в XXI в. нужны новая идеология развития современного мира, новый мировой порядок и соответствующие организационные.400 Необходимо формирование эффективной и ответственной системы управления природными ресурсами для обеспечения коэволюционного развития человечество и окружающей среды, обеспечивающей процветание и заботу о будущих поколениях.
400 Лукьянчиков H.H. О стратегии развития человеческой цивилизации 25.01.2010 http://www.priroda.ru/reviews/detail.php?ID=9848&sphrase id=2046.
