Административная реформа в современной России в контексте концепции нового государственного менеджмента

Актуальность темы

исследования. Вторая половина 1980;х — середина 1990;х гг. является важной вехой на пути интенсивного поиска оптимальных моделей государственного управления. В западных странах был предложен рецепт реорганизации государства в соответствии с лозунгом «сделать управление разновидностью бизнеса», позднее оформившийся в виде концепции нового государственного менеджмента. Интернациональная практика «рыночного» реформирования административных систем распространилась на Северную Америку, Европу, Австралию и Азиатско-Тихоокеанский регион, отдельные страны Африки. В 2000;х гг. глобальное реформаторское движение в сфере государственного управления охватило и Россию.

Это обстоятельство ставит перед исследователями и практиками целый блок вопросов: 1) может ли новый государственный менеджмент быть эффективным в странах, стартовые условия которых существенно отличаются от западных- 2) был ли в России заимствован весь комплекс институтов нового государственного менеджмента или только отдельные элементы концепции- 3) как идет процесс реформирования и какова реакция институциональной среды на нововведения- 4) каковы результаты административной реформы на федеральном и региональном уровнях, наблюдается ли между ними существенная разница- 5) каковы перспективы дальнейшего институционального развития? Все эти вопросы обусловливают актуальность выбранной проблематики исследования.

Степень научной разработанности проблемы. Анализ различных аспектов концепции нового государственного менеджмента широко представлен в научной зарубежной литературе. В статьях и монографиях М. Барзлея, П. Данливи, Э. Данзаера, С. Доусон и Ш. Дарги, К. Поллитта, К. Худа1 рас

1 Barzelay М. Breaking through Bureaucracy: a New Vision for Managing in Government. Berkeley, 1992; Idem. Origins of the New Public Management: an International View from Public Administration / Political Science // New Public Management: Current Trends and Future Prospects / Ed. by K. McLaughlin, S. Osborne, E. Ferlie. — London, 2002; Dowson S., Dargie C. New Public Management: A Discussion with Special Reference to UK Health // The New Public Management: Current Trends and Future Prospects .- Dunleavy P., Hood C. From Old Public крывается понятие нового государственного менеджмента, рассматриваются вопросы его зарождения и эволюции. На проблему концептуальных источников этого управленческого подхода обратили внимание Р. Келли, Дж. Линн, П. Окоин, и др. В ставших классическими работах П. Окоина, Д. Осборна, Т. Геблера, П. Пластрика, К. Худа и М. Джексона3 провозглашены основные принципы и элементы нового государственного менеджмента. Изменения организационных аспектов управления, связанные с привнесением рыночных методов и технологий в государственный сектор, изучались Э. Грэем, Б. Дженкинсом, Дж. Ньюманом, Г. Питерсом, Дж. Пьером, К. Райнхардом, Д. Савойи и др.4

Отечественных исследований, посвященных теоретическим аспектам концепции нового государственного менеджмента, встречается немного. Это,

Administration to New Public Management // Public Money and Management. — 1994. — Vol. 14. — № 3- Dunsire A. Then and Now: Public Administration 1953;1999 // Political Studies. -1999. — Vol. 47. — № 2- Hood C. A Public Management for All Season? // Public Administration. — 1991. — Vol. 69. — № 1- Idem. Public Management: The Word, the Movement, the Science // The Oxford handbook of public management / Ed. by E. Ferlie, L. Lynn Jr., C. Pollitt. -Oxford, 2007; Pollitt C. Justification by works or by faith? Evaluating the New Public Management // Evaluation. — 1995. — Vol. 1. — № 2.

2 Aucoin P. Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principles, Paradoxes and Pendulums // Governance. — 1990. — Vol. 3. — № 2- Hood C. A Public Administration for All Seasons? .- Kelly R. An Inclusive Democratic Polity, Representative Bureaucracies and the New Public Management // Public Administration Review. — 1998. — Vol. 58. — .№ 3- Lynn Jr. L. The New Public Management: How to Transform a Theme into a Legacy // Public Administration Review. — 1998. — Vol. 58. — № 3- Pollitt C. Managerialism and the Public Services. Oxford, 1990.

3 Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М., 2001; Aucoin P. Administrative Reform in Public Management.- Hood C., Jackson M. Administrative Argument. Aldershot, 1991; Osborne D., Gaebler T. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector. N.Y., 1993.

4 Грэй Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота? // Гос. служба. Проблемы реформирования. Зарубеж. опыт. -1995. — Вып. 8- Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы гос. упр. накануне третьего тысячелетия. М., 1999; Dowson S., Dargie С. Op. cit.- Ferlie E. Public Management in the UK: Efficiency and Accountability: paper on international colloquium «Les Nouvellcs Exigences de la Responsi-bilite Publique». Paris, 2000. FebruaryNewman J. Beyond the New Public Management? Modernizing Public Services // New Managerialism, New Welfare? / Ed. by J. Clarke, S. Gewirtz, E. McLaughlin. — London, 2000; Peters G., Pierre J. Introduction: The Role of Public Administration in Governing // Handbook of Public Administration / Ed. by B. Peters, J. Pierre. — London, 2003; Peters G., Savoie D. Taking Stock: Assessing Public Sector Reforms. Montreal, 1998. прежде всего, научные труды Л. Сморгуцова5, раздел в монографии Е. Морозовой «Политический рынок и политический маркетинг"6, а также ряд статей О. Гаман-Голутвиной7, Г. Купряшина8 и С. Наумова9.

Отдельно следует выделить работы, содержащие оценки состояния бюрократии веберовского типа10 и ее трансформации под влиянием менеджери-альных идей11. В связи с формированием предпринимательского государства М. Барзлей, Л. Джонс и Ф. Томпсон12 поставили вопрос об отличиях постбюрократических организаций от традиционно-бюрократических.

5 Государственная политика и управление. В 2 ч. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. J1.B. Сморгунова. — М., 2006; Сморгунов JI.B. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестн. Моск. унта. Сер. 12. Полит, науки. — 2000. — № 1- Его же. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «gov-ernance» // Полис. — 2003. — № 4.

6 Морозова Е. Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1998.

Гаман-Голутвина О. В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Полис. — 2007. — № 4.

8 Купряшин Г. Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения // Гос. упр. Электрон. вестн.: электрон. журн. 2003. — Вып. 1. URL: http://e-journal. spa.msu.ru/images/File/2003/kupriaschin.pdf (дата обращения: 12.04.2009).

9 Наумов С. В. От административных реформ к «предпринимательской» модели государства: опыт экономически развитых стран // Экон. вестн. Рост. гос. ун-та. — 2004. — Т. 2. -№ 2.

10 См.: Клок К., Голдсмит Дж. Конец менеджмента и становление организационной демократии. СПб, 2004; Крозье М. Современное государство — скромное государство. Другая стратегия изменения // Свобод, мысль. — 1993. — № 11- Мертон Р. Социальная теория и социальная структура. М., 2006; Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002; Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму? // Гос. служба.- 2002. — № 1- Crozier М. The bureaucratic phenomenon. Chicago, 1964; Gouldner A. Patterns of industrial bureaucracy. Glencoe, 1954; Selsnik P. Leadership in Administration. N.Y., 1957.

11 См.: Барабашев А. Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? [Электронный ресурс] // Нац. исслед. ин-т «Высшая шк. экономики». URL: http://www.hse.ru/data/324/668/1234/2 006 0405barabashev.doc (дата обращения: 12.05.2010) — Лобанов В. В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // Проблемы теории и практики упр. — 1999. — № 1- Ос-борн Д., Пластрик П. Указ. соч.- Пинчот Г., Пинчот Э. От бюрократической организациик саморегулирующейся организации // Гос. служба. Проблемы реформирования. Зарубеж. опыт. Вып. 8. М., 1995; Bozeman В., Straussman J. Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. San Francisco, 1991.

12 Barzelay M. Breaking through Bureaucracy .- Jones L.R., Thompson F. The Five Rs of the New Public Management // International Perspectives on the New Public Management / Ed. by L.R. Jones, K. Schedler, S.W. Wade. — Greenwich, CT, 1997.

Существует достаточно большой блок исследований, в которых рассматривается зарубежный опыт проведения административных реформ в духе нового государственного менеджмента. Прежде всего, речь идет об англосаксонских странах, где рыночные изменения системы государственного управления были реализованы в полной мере. Это работы Дж. Бостона, Г. Зинченко, П. Окоина, Э. Ферли, А. Шика и др13. Сравнительные исследования административных реформ проводились Д. Кеттлом, Н. Мэннингом, Н. Парисоном, К. Поллиттом, Д. Букертом и др.14 К этой же категории можно отнести и статью JI. Сморгунова15, в которой он сделал попытку выделить и охарактеризовать особенности административных реформ по группам стран.

Внимание исследователей уделяется и причинам проведения административных реформ в последней четверти XX века. Ряд специалистов (В. Лобанов, Р. Батлер16) указывали на затратный характер политики государства всеобщего благосостояния как причину перемен, другие (О. Гаман

1 7

Голутвина, Ф. Кардона, М. Крозье, А. Оболонский, JI. Сморгунов) рассматривали административные реформы в широком контексте изменений миро

1 8 вого порядка. Н. Мэннинг и Н. Парисон проанализировали институциональные условия создания предпринимательского государства и разработали

1 'Х

Зинченко Г. П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. — 1996. — № 1- Aucoin P. The New Public Management: Canada in Comparative Perspective. Montreal, 1995; Ferlie E. Op. citPublic Management: The New Zealand Model / J. Boston [и др.]. — Melburne, N.-Y., Toronto, 1996; Schick A. The Spirit of Reform: Managing the New Zealand State Sector in a Time of Change. Wellington, 1996.

14 Мэннинг H., Парисон H. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003; Kettl D.F. Op. cit.- Pollitt С., Bouckaert G. Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford, 2004; Public Sector Management in Europe / Ed. by N. Flynn, F. Strehl. -London, 1995; The Internationalization of Public Management: Reinventing the Third World State / Ed. by W. McCourt, M. Minogue. — Cheltenham, 2001.

15 Сморгунов JI.B. Сравнительный анализ административных реформ .

16 Лобанов В. В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики упр. — 1998. — № 1- Butler R. The Evolution of the Civil Service — a Progress Report // Public Administration. — 1993. — Vol. 71.

17 Гаман-Голутвина O.B. Указ. соч.- Государственная политика и управление. Ч. 1. ., 2006; Крозье М. Организационные изменения в системе государственного управления // Гос. служба. Вып. 1: Общ. проблемы. Зарубеж. опыт. М., 1994; Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века?.- Cardona F. Civil Services for the European Administrative Space // Public Management Forum. — 1999. — Vol. 5. — № 2.

18 Мэннинг H., Парисон H. Указ. соч. механизм оценки готовности национальных правительств к менеджериаль-ным реформам государственного сектора. Значительный интерес представляет работа Тийны Рандма-Лийв19, в которой дан анализ применимости концепции нового государственного менеджмента в странах Центральной Восточной Европы с учетом их коммунистического прошлого. Одно из институциональных ограничений, а именно невозможность перехода к рыночноори-ентированной государственной службе в странах, где не сформировалась традиционная веберовская бюрократия, обосновано в работе А. Шика20.

Одни специалисты (А. Сахарова, М. Барзлей, Л. Джонс и Ф. Томпсон,

Д. Кеттл, П. Окоин, Д. Осборн и Т. Геблер) рассматривают переход от традиционного государственного администрирования к новому государственному менеджменту как перемещение парадигмы, другие, в т. ч. Дж. Паллотт,

Г. Питере и Д. Савойя, относят происходящие перемены к разряду трансформационных и радикальных, третьи (П. Данливи, Р. Коммон, Н. Мэннинг,

Н. Парисон, К. Худ и др.) высказывают противоположную точку зрения, заявляя об отсутствии международной конвергенции идей в области государственного управления.

19 Рандма-Лиив Т. О применимости «западных» теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2008. — № 2.

20 Schick A. Why Most Developing Countries Should not Try New Zealand’s Reforms // World Bank Observer (International). — 1998. -№ 13.

21 Сахарова A.H. Конвергенция парадигмы государственного менеджмента [Электронный ресурс] // Казахст. ин-т стратег. исслед. (КИСИ): сайт. 2004. URL: http://www.kisi.kz/img/docs/! 176. pdf (дата обращения: 19.08.2009) — Aucoin P. Administrative Reform in Public Management .- Barzelay M. Breaking through Bureaucracy .- Jones L.R., Thompson F. Op. cit.- Kettl D.F. Op.cit.- Osborne D., Gaebler T. Op. cit.

22 Pallott J. Newer than New Public Management: Financial Management and Collective Strategy in New Zealand // International Perspectives on the New Public Management.- Peters G., Savoie D. Op. cit.

Мэннинг H., Парисон H. Указ. соч.- Common R. Convergence and Transfer: A Review of the Globalization of New Public Management // International Journal of Public Sector Management. — 1998. — Vol. 11. — № 6- Dunleavy P., Hood C. Op. cit.- Rommel J., Christiaens J. Beyond the Paradigm Clashes in Public Administration // Administrative Theory and Praxis. -2006.-Vol. 28.-№ 4.

Во многих исследованиях содержится критика концепции нового госу

24 лт- ' дарственного менеджмента. У ученых вызывает возражения как сама идея применения методов корпоративного управления в государственной сфере, так и результаты реформирования административных систем в странах Запа

25 да. JL Терри обратил внимание на противоречия концепции принципам деЛ/Г мократии, В. Мохов и Н. Оуэн — на эрозию этики у государственных служащих, JL Делеон, Р. Денхардт, Ш. Хак27 — на отчуждение общества от государства.

Большое количество работ отечественных ученых посвящено изучению состояния системы государственного управления в современной России. Это исследования Г. Атаманчука, М. Афанасьева, И. Василенко, А. Дегтярева, Д. Зеркина, В. Игнатова, В. Козбаненко, В. Лобанова, Я. Пляйса, JI. Сморгунова,

Oil

А. Соловьева, В. Якунина и др. Вопросы эффективности российского госу

24 См.: Кениг К. Управление в сфере государственной администрации: критика концепций, критерии и предпосылки политики // Проблемы теории и практики упр. -2002. — № 1- Мэннинг Н., Парисон Н. Указ. соч.- Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-Autistic Economics Review. — 2005. — Vol. 33- Dunn W., Miller D.Y. A Critique of the New Public Management and the Neo-Weberian State: Advancing a Critical Theory of Administrative Reform // Public Organization Review. — 2007. — Vol. 7- Schick A. The Spirit of Reform.

25 Хак Ш. Кризис легитимности — проблема государственной службы XXI века // Гос. служба за рубежом. Реформы гос. упр. накануне третьего тысячелетия. Реф. бюл. — 1999. -№ 6- Terry L. Administrative Leadership, Neo-Managerialism, and the Public Management Movement // Public Administration Review. — 1998. — Vol. 58. — № 3.

26 Мохов В. П., Оуэн H. Государственная служба и бюрократия // Россия и Британия в поисках достойного правления / Под общ. ред. И. К. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера. -Пермь, 2000; Maor М. Paradox of Managerialism // Public Administration Review. — 1999. -Vol. 59.-№ 1.

27 DeLeon L., Denhardt R.B. The Political Theory of Reinvention // Public Administration Review. — 2000. — Vol. 59. — № 2.

28 Атаманчук Г. В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996; Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000; Его же. Невыносимая слабость государства: очерки национальной политической теории. М., 2006; Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М, 2001; Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В. А. Козбаненко. — М., 2000; Дегтярев А. А. Принятие решений в публичной политике и государственном управлении: роли и параметры // Упр. государством: проблемы и тенденции развития. Полит, наука: Ежегодник 2007 / Гл. ред. А. И. Соловьев. — М., 2008; Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М, 2000; Лобанов В. В. Государственное управление и общественная политика. СПб, 2004; Его же. Модернизация государственного управления: проблемы и решения // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2010. — № 2- Пляйс Я. А. Политология в контексте переходной эпохи в дарства также освещены в монографиях и статьях авторов, анализирующих становление и развитие постсоветского политического режима, взаимоотношений федерального центра и регионов, региональных политических элит29. В. Гельман, Л. Дробижева, А. Магомедов, С. Солник, А. Фисун и др.30 обратили внимание на неопатримониальный характер государственного управления в современной России.

Традиционно в отечественной науке подробно изучается институт государственной службы, его проблемы и пути реформирования31. Среди многочисленных исследований выделим работы А. Барабашева и А. Оболонского32, в которых ученые вышли за традиционные рамки проблемного поля

России. М, 2009; Сморгунов JI.B. Административная реформа в России: автономия государства и его способность к управлению. М., 2007; Соловьев А. И. Административная реформа как политический проект действующего режима // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Упр. (государство и о-во). — 2004. — № 4- Его же. Власть и управление в структуре государственного регулирования // Человек. Соо-во. Упр. — 2006. — № 4- Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления / В. И. Якунин [и др.] // Власть. -2006, — № 8.

29 См: Куда идет Россия?. Формальные институты и реальные практики / Под ред. Т. И. Заславской. — М., 2002; Согрин В. В. Политическая история современной России. М., 2001; Рыженков С. И. Динамика трансформации и перспективы российского политического режима // Неприкосновенный запас. — 2006. — № 6- Шевцова Л. Ф. Режим Бориса Ельцина. М., 1999.

30 См.: Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991;2001 / В. Я. Гельман [и др.]. — СПб., 2002; Асимметричная федерация: взгляд из центра, республик и областей / Отв. ред. JIM. Дробижева. — М., 2000; Магомедов А. К. Мистерия регионализма. Региональные правящие элиты и региональные идеологии в современной России: модели политического воссоздания «снизу» (сравнительный анализ на примере республик и областей Поволжья). М., 2000; Солник С. Торг между Москвой и субъектами Федерации о структуре нового российского государства: 1990;1995 // Полис. — 1995. — № 6- Россия регионов / Под ред. В. Я. Гельмана, С. А. Рыженкова, М. Бри. — М., 2000; Фисун A.A. Постсоветская политика как неопатримониальный процесс // Вестн. Ин-та Кеннана в России. — 2009. — Вып. 16.

31 См.: Барышев В. Н., Журавлева Т. В. Российская государственная служба: с петровских времен до наших дней // Человек и труд. — 2002. — № 1- Гимпельсон В. Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М., 2002; Ирхин Ю. В. Проблемы реформирования государственной службы в России в зеркале общественного и экспертного мнений // Среднерус. вестн. обществ. наук. — 2007. — № 3- Комаровский В. С, Оболонский A.B. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций (политологический подход) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Полит, науки. — 1997. -№ 4- Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 годы / Под ред. Т. В. Зайцевой. — М., 2003; Смольков В. Г. Указ. соч.

32 Барабашев А. Г, Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Упр. (государство и о-во). юридических дисциплин и рассмотрели более широкий круг условий и факторов модернизации государственной службы. Анализ политической роли бюрократии представлен на страницах публикаций В. Граждана, В. Петухо-ва, Н. Симонии33.

Всплеск интереса российских ученых к изучению административной реформы наблюдался в первой половине — середине 2000;х гг. и был связан с активизацией усилий государства в этом направлении. В этот период появились работы, в которых анализировались возможности, включая институциональные, использования зарубежного опыта при реформировании системы государственного управления34. О влиянии нового государственного менеджмента на идеологию административной реформы в России писали А. Барабашев, О. Гаман-Голутвина, А. Клименко, Г. Купряшин, В. Куренной, В. Лексин, А. Шестоперов35. В этих же статьях рассматривались также причины проведения реформы, ее направления и первые результаты. Истории админи

— 2005. — № 3- Барабашев А. Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2007. — Т. I. — № 1- Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века?.- Его же. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России: очерки. М., 1997; Его же. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Обществ, науки и современность. — 1996. -№ 5.

33 Граждан В. Д. Антибюрократическая революция: возможна ли она? // Власть. — 2004. -№ 10- Петухов В. В. Бюрократия и власть // Социологический журнал. — 1999. — № 4- Симония H.A. Становление бюрократического капитализма в России (1992;1998) // Свобод, мысль. — 2000. — №№ 3−4.

34 См.: Барабашев А. Г., Страуссман Дж. Указ. соч.- Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления / Т. Верхайен [и др.]. — М., 2006; Лобанов В. В. Реформирование государственного аппарата.- Сморгунов JI.B. Административная реформа в России.- Его же. Сравнительный анализ политико-административных реформ.

35 Барабашев А. Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент» .- Гаман-Голутвина О. В. Указ. соч.- Клименко A.B. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // ЧиновникЪ. -2005. -№ 5- Купряшин Г. Л. Указ. соч.- Куренной В. А. В поисках достоинств: смысл и логика административной реформы // Отеч. зап. — 2004. — № 2- Лексин В. Н. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Ст. 2. Идеология административной реформы и первый этап ее реализации // Рос. экон. журн. — 2006. — № 3- Шестоперов А. Административная реформа и экономика России: пределы совместимости и противоречия развития (аналитический обзор) [Электронный ресурс] // Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства: сайт. 2005. URL: http://smb.ru/analitics.html?id=admrefieconr (дата обращения: 07.01.2011). стративных реформ посвящены работы Т. Зайцевой, М. Краснова, Г. Сатаро-ва36.

В политико-правовой литературе не сложилось единого подхода к определению административной реформы. Можно выделить два основных подхода отечественных исследователей и практиков к пониманию этой реформы. Первый, более узкий, сводит ее к преобразованиям внутри исполнительной ветви власти, ограничивая ее пересмотром функций и созданием адекватной им структуры правительства. Среди сторонников этой точки зрения отметим В. Андрианова, В. Комаровского и Е. Морозову, А. Ноздрачева, Л.

Терещенко, А. Шарова. Второй, широкий, подход отражает понимание административной реформы как совокупности нескольких составляющих, которые варьируются у разных авторов. Помимо собственно реформы исполнительной власти в административную реформу включают реформу государственной службы, бюджетную реформу, реформу административно-территориального устройства государства, федеративную реформу, реформу местного самоуправления. К сторонникам этой точки зрения относятся И. о

Бусыгина, О. Гаман-Голутвина, А. Медушевский, А. Шадрин. На тесную

36 Краснов М. А., Сатаров Г. А. История первой попытки административной реформы (1997;1998) // Отеч. зап. — 2004. — № 2. URL: http://www.strana-oz.ru/?numid=17&article=819 (дата обращения: 25.08.2010) — Реформа государственной службы России: история попыток реформирования .

37 Андрианов В. Д. Административная реформа: мировой исторический опыт и российские реалии // Маркетинг. — 2004. — № 4- Комаровский B.C., Морозова Е. Г. Кому в России нужна административная реформа? // Власть. — 2005. — № 4- Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. — 2005. -№ 8- Основные направления административной реформы / Л. К. Терещенко [и др.] // Юрид. мир. -2003. — № 4- Шаров A.B. Об основных элементах административной реформы // Журн. рос. права. — 2005. — № 4.

Бусыгина И. М. Федеративное строительство в России и административная реформа президента Путина в контексте демократического транзита // Полит, альманах Прикамья. — 2001. — Вып. 1- Гаман-Голутвина О. В. Указ. соч.- Медушевский А. Н. Реформа государства // Отеч. зап. — 2004. — № 2- Шадрин А. Е. Административная реформа и политическая модернизация [Электронный ресурс] // Политанализ.Ру: сайт. URL: http://www.politlab.org/reports/shadrin01.pdf (дата обращения: 23.11.2008) — Его же. Направления и параметры российской административной реформы // Полис. — 2003. — № 4. связь административных реформ с реформами государственной службы указывали А. Барабашев, А. Клименко, В. Куренной39.

Однако объединение в составе административной реформы сходных и взаимосвязанных, но все же разных преобразований в отдельных сферах государственного управления чревато размыванием сущности административной реформы, превращением ее в не имеющий четких границ и целей процесс всеобщей модернизации российского государства, на что указывал В. Лексин. Исследователь, отказавшись от определения на основе перечисления составляющих реформы, предложил свое понимание административной реформы и четко выделил признаки (инициирование и проведение «сверху», легитимность, всеобщая обязательность, специальная организация, фундаментальность перемен), которые позволяют отличить ее от огромного количества частных улучшений и ситуативных изменений, постоянно происходящих в современных государствах40.

Проблематике проведения административной реформы в России посвящено несколько комплексных исследований. Ретроспективный анализ административных реформ, начиная со времен Киевской Руси и заканчивая современным этапом развития России, сделан авторским коллективом во главе с Р. Байгузиным41. В книге «Административная реформа в России» (под ред. С. Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой)42 с нормативно-правовой позиции охарактеризованы функции федеральных органов исполнительной власти, определены основные тенденции реформирования системы государственного управления, наблюдавшиеся в 2005;2006 гг. Оценка идеологии административной реформы, ее взаимосвязи с другими структурными реформами, пер

39 Барабашев А. Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент». — Барабашев А. Г., Клименко А. В. Указ. соч.- Куренной В. А. Указ. соч.

40 Лексин В. Н. Указ. соч. Ст. 2. .

41 Административная реформа в России: история и современность / Под общ. ред. Р. Н. Байгузина. — М., 2006.

42 Административная реформа в России / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006. вых результатов реорганизации государства дана в совместной работе В. Лексина, И. Лексина и Н. Чучел иной43.

В более поздний период административная реформа была фактически вытеснена с повестки дня новыми инициативами федеральной власти по ускорению модернизации и инновационному развитию страны, что стало причиной сокращения числа публикаций по данной проблематике. Из научных трудов по реформированию административной системы России, написанных во второй половине 2000;х гг., отметим диссертацию Н. Юрченко44, в которой систематизированы политические факторы реформы на федеральном и региональном уровне и выявлено противоречие между инновационным потенциалом, заложенным в концепции административной реформы, и результатами ее воплощения. Некоторые итоги реализации российской административной реформы по различным направлениям подведены А. Барабашевым, А. Жулиным, А. Клименко, Е. Семионовой, В. Южаковым, Н. Яковлевой45.

Специальных комплексных исследований реализации административной реформы в регионах России не существует. Отдельные вопросы, связанные с вовлечением субъектов РФ в процесс преобразования государственного управления, рассматривались В. Лексиным, А. Коньковым, А. Клименко и

43 Качество государственного и муниципального управления и административная реформа / В. Н. Лексин, И. В. Лексин, H.H. Чучелина. — М., 2006.

44 Юрченко H.H. Политические факторы административной реформы в современной России: Автореф. дис.. канд. полит, наук. Краснодар, 2009.

45 Барабашев А. Г., Клименко A.B. Административная реформа и реформа государственной службы в России — вопросы реализации и координации. М., 2010; Клименко A.B., Жулин А. Б. Всероссийский мониторинг внедрения административных регламентов // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2009. — № 1- Южаков В. Н. Концепция административной реформы 2006;2010 гг. Итоги реализации: слайды [Электронный ресурс] // Центр стратегических разработок: сайт. -2010.-04 окт. URL: http://wv^.csr.ru/index.php?option=comphocadownload&view=category&id=41%3A2009;12−22−20−53−17&download=l5 l%3A&Itemid=202&lang=ru (дата обращения: 03.05.2011) — Яковлева H.A., Калинин A.M. Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг в России: результаты мониторинга // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2009. — № 2- Январев В. А., Семионова Е. А. Динамика оценки государственными служащими результатов регламентации государственных функций // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2009. — № 2.

I V др.46 Встречаются работы, посвященные изучению отдельных направлений административной реформы (прежде всего, регламентации и развития электронного правительства47), в редких случаях — отдельным регионам, но не по

48 всем направлениям реформы. Попытка систематизации реорганизации государства на региональном уровне была предпринята исполнительной властью Пермского края. В трудах губернатора и его команды49 представлен функционально-целевой подход к реформированию системы управления Пермским краем.

Таким образом, в научной литературе проблема использования концепции нового государственного менеджмента в реформировании системы государственного управления в современной России остается практически неизученной. В работах, посвященных исследованию административной реформы, как правило, рассматриваются отдельные ее направления, зачастую с нормативно-правовых позиций. Остаются открытыми вопросы о причинах и предпосылках реформ государственного управления, возможностях, ограничениях и результатах «рыночного» подхода к организации российского государства. Требуют осмысления и систематизации проблемы идеологии административной реформы, ее содержания и направлений развития на региональном уровне, хотя бы на примере отдельных субъектов Федерации.

46 Лексин В. Н. Указ. соч. Ст. 2. .- Коньков А. Е. Проведение административной реформы на местах: стимулы и принуждения // Власть. — 2006. — № 12- Стратегия реформы государственного управления в России и ее реализация на региональном уровне: материалы конф. / Отв. A.B. Клименко [и др.]. — М., 2005.

47 См: Доклад «О результатах мониторинга качества предоставления государственных услуг, оказываемых органами исполнительной власти в 2010 году» [Электронный ресурс] // Нац. ин-т системных исслед. проблем предпринимательства: сайт. URL: http://www.nisse.ru/netcatfiles/136/83/hf20e3d2679663534calb6254edab38bb (дата обращения: 23.03.2011) — Рейтинг субъектов РФ по уровню внедрения Электронного правительства на 1 апреля 2011 года [Электронный ресурс] // Гос. менеджмент: электрон, журн. URL: http://gosman.ru/?news=:13 777 (дата обращения: 21.04.2011).

48 См.: Савва Е. В. Проблемы взаимодействия гражданского общества и власти на Юге России в контексте административной реформы // Человек. Сооб-о. Упр. — 2006. — № 4- Юрченко H.H. Указ. соч.

49 См.: Пермский край — конкурентное развитие: сб. открытых лекций. — Пермь, 2006; Пермский край — территория конкурентного развития / O.A. Чиркунов и [др.], под науч. ред. Т. В. Букиной, Е. Л. Зуевой. — Пермь, 2007, 2008.

Научная и общественно-политическая актуальность административной проблематики, анализ изученности темы исследования определили объект, предмет, цели и задачи работы.

Объектом диссертационного исследования является система государственного управления в России, предметом — реформа системы государственного управления в России.

Цель работы — определить роль элементов нового государственного менеджмента в реализации административной реформы в современной России.

Достижение данной цели требует решения следующих исследовательских задач:

1. Выявить причины инициации административных реформ в современном мире.

2. Проанализировать содержание и основные элементы концепции нового государственного менеджмента.

3. Определить и охарактеризовать этапы проведения административной реформы в современной России.

4. Выявить специфику реализации российской административной реформы на региональном уровне (на примере Пермского края).

Выбор Пермского края обусловлен двумя причинами. Во-первых, перевод административной реформы с федерального на региональный уровень совпал по времени с процессами объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, институционализации нового субъекта Федерации. Нормативно закрепленная обязанность по формированию новой системы государственного управления сняла многие ограничения, априори препятствующие комплексной и всесторонней реализации административной реформы в федеральном центре и других регионах. Во-вторых, вследствие смены в 2004 году губернатора и притока в органы исполнительной власти выходцев из бизнес-среды в крае наблюдается не характерный для других ре> гионов отход от традиционных методов государственного управления в сторону рыночноориентированных. В этой связи изучение пермского опыта реорганизации государства на региональном уровне может дать новые знания об альтернативных путях развития российской административной реформы.

Методологической основой диссертационного исследования является комплексный подход, включающий в себя неоинституциональный и структурно-функциональный подходы.

Неоинституциональный подход позволяет рассмотреть новый государственный менеджмент как комплекс формальных институтов, а административные реформы как процесс их заимствования и адаптации. В рамках концепции «импорта», или «трансплантации» институтов можно проанализировать характер и степень конгруэнтности формальных и неформальных норм, сталкивающихся между собой в ходе реализации реформ государственного управления, определить, насколько импорт элементов нового государственного менеджмента оказался успешен, и каков потенциал их возможной трансформации на региональном уровне.

Структурно-функциональный подход используется для исследования федеральных и региональных органов исполнительной власти как взаимосвязанных элементов системы государственного управления в современной России. Он дает возможность определить, как реализуется потребность в приспособлении системы управления к трансформирующейся внешней среде, изучить изменения государственных функций в процессе административного реформирования на уровне федерального центра и субъектов РФ.

В соответствии с заявленной теоретической основой исследования были использованы следующие методы:

1. методы сбора данных:

— анализ документов органов государственной власти, позволивший определить нормативную базу административной реформы, выявить основные ее направления, проследить динамику и тенденции ее развития, распознать идеологию, которой придерживались авторы российской реформы;

— мониторинг печатных, электронных, телевизионных СМИ и Интернет-ресурсов, с помощью которого была получена актуальная информация о развитии административной реформы как в России, так и за рубежом, о сторонниках и противниках реорганизации отечественной системы государственного управления, о реальной практике реформирования, экспертных и общественных оценках перемен;

— включенное наблюдение, позволившее изучить «изнутри» процесс проведения административной реформы в Пермском крае, верифицировать теоретические знания о предмете исследования и получить сведения, важные для целей диссертации;

— анализ вторичных данных по изучаемой проблеме (социологические опросы, аналитические отчеты, записки и презентации, подготовленные как самими органами исполнительной власти, так и экспертами по их заказу и самостоятельно), дающий возможность сравнить позиции официальных лиц и экспертов относительно хода и результатов административной реформы в России и зарубежных странах, выявить элементы нового государственного менеджмента в предлагаемых реформаторами мерах по улучшению деятельности системы государственного управления.

2. методы исследования:

— case study, позволяющий верифицировать концепцию нового государственного менеджмента на примере России и Пермского края;

— историко-генетический, ориентирующий на последовательное рассмотрение этапов административной реформы в России и Пермском крае.

Эмпирическую базу исследования составили несколько групп источников.

Первая группа — законодательные акты и иные нормативные документы — является самой обширной и состоит из двух подгрупп. Первую подгруппу составляют федеральные нормативно-правовые источники. Среди них следует выделить ряд ключевых: Конституция РФфедеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации" — федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" — Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФуказы и распоряжения Президента РФ «О Комиссии по разработке проекта Программы государственного строительства в Российской Федерации», «О мерах по проведению административной реформы в 2003;2004 годах», «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" — распоряжения Правительства РФ «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 20 062 010 годах и плане мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006;2010 годах», «О плане перехода на предоставление государственных услуг и исполнение государственных функций в электронном виде федеральными органами исполнительной власти», «Об утверждении Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации».

Вторую подгруппу образуют региональные нормативно-правовые документы, к числу которых можно отнести Устав Пермского краязакон Пермского края «О системе исполнительных органов государственной власти Пермского края" — доклады губернатора Пермского края о социально-экономическом и политическом положении Пермского краяуказы и распоряжения губернатора Пермского края «О мерах по проведению административной реформы в исполнительных органах государственной власти Пермского края», «О целях, задачах и целевых показателях деятельности Правительства Пермского края на 2007;2012 годы», «Об утверждении кодификатора целей и задач социально-экономического развития Пермского края" — распоряжения Правительства Пермского края «Об утверждении перечня проектов, реализуемых в 2008;2010 годах функционально-целевыми блоками».

Проекты концепций, законов и программ объединены в вторую группу источников. Важнейшими из них являются проекты Концепции административной реформы 1997, 1998 гг. и Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011;2013 годы.

Третью группу источников составляют научные труды, выступления и интервью государственных и политических деятелей, идеологов и организаторов проведения административной реформы в России. Прежде всего, это статьи членов авторского коллектива Концепции административной реформы 1997;98 гг. М. А. Краснова и Г. А. Сатарова50- работы и интервью идеологов реформы, руководителей и членов соответствующей правительственной

51 52 комиссии Б. С. Алешина, М. Э. Дмитриева, Я. И. Кузьминова, С.Е.Нарышкина54, Л.И. Якобсона55- выступления руководителя и высокопоставленных сотрудников Минэкономразвития России — уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляющего нормативно-правовую и методическую поддержку реформы, Э.С. Набиуллиной56, A.B. Поповой57, A.B. Шарова58, A.B. Шаронова59. К этой же группе относятся ин

50 Краснов М. А., Сатаров Г. А. Указ. соч.- Сатаров Г. А. Административная реформа как жертва спецоперации [Электронный ресурс] // Фонд ИНДЕМ: сайт. URL: http://www.indem.ru/satarov/AdmRefGS.htrn (дата обращения: 25.08.2010).

51 Алешин Б. С. Административная реформа — куда уходит государство / Бесед. Т. Смолья-кова // Рос. газ. — 2003. — 14 окт.

52 Дмитриев М. Э. Изменение бюрократической системы — это революция / Бесед. JI. Цуканова // Нов. время. — 2004. — № 4- Его же. Развитие потенциала государственного управления: уроки стран с переходной экономикой // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2007. — Т. II. -№ 2−3.

53 Кузьминов Я. И. Тупики и перспективы административной реформы / Бесед. Н. Костен-ко // Независимая газ. — 2006. — 07 апр.

54 Нарышкин С. Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопр. гос. и муницип. упр. — 2007. — Т. 1. — № 1.

55 Якобсон Л. И. Реформа государственной службы: замыслы, интересы и приоритеты // Управленч. консультирование. — 2005. — № 4.

56 Набиуллина Э. С. Итоги выполнения плана мероприятий по совершенствованию государственного управления в 2009;2010 годах [Электронный ресурс] // Административ. реформа в Рос. Федерации: офиц. сайт. URL: http://ar.gov.ru/common/img/uploaded/presentation240311 .ppt (дата обращения: 25.03.2011).

57 Доклад статс-секретаря — заместителя Министра экономического развития Российской Федерации A.B. Поповой на конференции 19 марта 2009 г., г. Москва [Электронный ресурс] // Административ. реформа в Рос. Федерации: офиц. сайт. URL: тервыо и публикации губернатора Пермского края O.A. Чиркунова60 и членов его управляющей команды, ответственных за реорганизацию государственного управления на региональном уровне (Е.В. Зыряновой61, М.Г. Решетникова62, В.А. Сухих63 и др.64).

В четвертую группу источников входят аналитические отчеты, записки, доклады и презентации, посвященные широкому кругу вопросов, начиная с изменения подходов к системе государственного управления в странах ОЭСР и возможностей применения международного опыта при реализации соответствующих реформ в России и заканчивая результатами мониторингов и социологических опросов, позволяющих оценить прогресс в достижении целей административной реформы на федеральном и региональном уровне.

В пятую группу источников включены справочные материалы и статистические данные, характеризующие эффективность реформ государственноhttp://www.ar.gov.ru/common/img/uploaded/Popoval 90 309. pdf (дата обращения: 26.04.2009).

58 Шаров A.B. Указ. соч.

59 Доклад A.B. Шаронова об итогах реализации федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ, планов и проектов в рамках административной реформы в 2006 году [Электронный ресурс] // Административ. реформа в Рос. Федерации: офиц. сайт. URL: http://www.ar.gov.ru/common/img/uploaded/dokladsharonov220207.pdf (дата обращения: 18.11.2009).

60 Рациональная модель власти: интервью с губернатором Пермского края О. Чиркуновым // Рос. газ. — 2007. — 19 апр.- Чиркунов O.A. Государство и конкуренция // Экон. политика. — 2008. — № 1- Его же. Региональная политика: условие развития — конкуренция // Ведомости. — 2006. — 26 июляЕго же. Экономическое чудо: рынок и культура // Вопр. экономики. -2010. -№ 9.

61 Зырянова Е. В. Совершенствование механизма управления системой бюджетных услуг в конкурентной среде региона: Автореф. дис.. канд. экон. наук. Екатеринбург, 2010.

62 Интервью с первым заместителем департамента планирования Пермской области М. Г. Решетниковым от 31 мая 2006 г. // Из лич. арх. авт.- Решетников М. Г. Бюджетирование по результатам: взгляд из одного региона // Экон. политика. — 2008. — № 1- Его же. О переходе к управлению, ориентированному на результат, на региональном уровне // Вопр. экономики. — 2006. — № 3- Его же. Совершенствование управления на региональном уровне опыт Пермской области) // Проблемы прогнозирования. — 2006. — № 3. 3 Сухих В. А. Основные концептуальные положения и принципы социоэкономической парадигмы регионального управления // Ars Administrandi: Ежегодник — 2009. Пермь, 2009.

64 Пермский край — конкурентное развитие .- Пермский край — территория конкурентного развития. го управления в России и за рубежом, социально-экономическое развитие Пермского края и его позиции среди других регионов страны.

Шестая группа источников представлена периодической печатью. В работе над диссертацией использовались материалы, опубликованные в федеральных («Коммерсантъ», «Российская газета») и региональных («Звезда», «Коммерсантъ Прикамье», «Новый компаньон», «Business Class») печатных СМИ, а также размещенные в сети Интернет («BecTH.Ru», «Новый регион»).

К седьмой группе источников относятся Интернет-ресурсы, представленные официальным сайтом административной реформы в Российской Федерации, порталом Правительства Пермского края, сайтами и порталами органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, а также блогами пермских чиновников, объединенными в проект «Шаг к цели».

Научная новизна работы заключается в том, что диссертантом проведено комплексное исследование практики реформирования российской системы государственного управления с середины 1990;х гг. по настоящее время в контексте концепции нового государственного менеджмента.

В процессе реализации цели и решения исследовательских задач диссертантом были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:

— верифицирована концепция нового государственного менеджмента на общероссийском и региональном эмпирическом материале, установлены ограничения институционального и политического порядка для проведения рыночноориентированной административной реформы в современной России;

— выявлена фрагментарность заимствования разработчиками российской административной реформы элементов нового государственного менеджмента, обусловившая, среди прочего, невозможность достижения всех целей реформы;

— дана оценка внешних и внутренних факторов, оказавших влияние на ход и основные направления реформы государственного управления в современной России на региональном уровне;

— систематизированы основные идеологические подходы, лежащие в основе реформирования системы управления Пермским краем, раскрыта специфика пермской модели применения концепции нового государственного менеджмента в практике административного реформирования, отличающая ее от общероссийской.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы состоит в обобщении и концептуализации эмпирического и аналитического материала, что позволяет сформировать целостное представление об идеологических основаниях и направлениях развития реформы государственного управления в современной России, особенностях ее протекания на федеральном и региональном уровнях. Содержащиеся в диссертации положения и выводы могут быть использованы для последующих исследований административных реформ на уровне Федерации и ее субъектов.

В практическом плане результаты диссертации могут быть востребованы в деятельности региональных органов государственной власти при выработке управленческих решений и учтены при разработке дальнейших программ реформирования системы государственного управления. Материалы исследования могут стать основой для рекомендаций и методических указаний по проведению административной реформы в регионах России. Материалы диссертационного исследования и выводы работы могут использоваться для обучения студентов специальностей «Политология», «Государственное и муниципальное управление», в рамках учебных курсов «Зарубежный опыт государственного и муниципального управления», «Государственная политика и управление», «Региональное управление и территориальное планирование», а также в качестве основы для спецкурса «Административная реформа в современной России».

Структура диссертации соответствует замыслу, цели и задачам исследования. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.

Заключение

В качестве результатов диссертационного исследования следует отметить следующее.

Последняя волна административных реформ, начавшаяся в конце 1970;х гг. в англосаксонских странах и со временем распространившаяся по всему миру, была обусловлена затратным характером государства всеобщего благосостояния. В то же время дороговизна, громоздкость и неэффективность национальных правительств являлись лишь непосредственной причиной инициации административных реформ в современном мире. Исследование показало наличие устойчивых связей между трансформацией систем государственного управления, описанных в теории рациональной бюрократии М. Вебера, и глобальными технологическими сдвигами.

Анализ концепции нового государственного менеджмента позволяет заключить, что она была доминирующей идеологией реформирования системы государственного управления на протяжении 1980;1990;х гг. Представляется, что основными ее элементами являются следующие: 1) предпочтение рыночным механизмам управления государственным сектором- 2) оценка деятельности системы государственного управления по результатам, представляющим ценность для потребителей- 3) ориентация деятельности государственного аппарата на достижение целей развития, а не следование инструкциям- 4) формирование конкурентных начал в государственном секторе- 5) сокращение масштабов и ресурсов государственного управления (приватизация, децентрализация, деконцентрация) — 6) усовершенствование механизмов управления государственными финансами и бюджетом (аутсорсинг, конкурсный тендер) — 7) акцент на «зарабатывании» денег, в отличие от традиционного их растрачивания- 8) ориентация государства на потребности и перспективы потребителя- 9) разделение полномочий и ответственности между государством и обществом- 10) передача функций контроля от бюрократических структур на уровень местного самоуправления.

Немаловажное значение для перемещения управленческой парадигмы в странах Запада имела соответствующая институциональная среда, включающая в себя хорошо функционирующую демократическую административную традицию, сформированное гражданское общество и культуру участиявовлечение в процессы генерации идей и контроля за их реализацией представительных институтов и органов местного самоуправленияэффективное функционирование рынка как механизма распределения средств в обществеразвитость коммерческого секторасуществование прочного фундамента системы государственного управления в виде отлаженной системы бюрократии веберовского типа. Все это заставляет задуматься об универсальности западных рецептов повышения качества государства, возможностях и целесообразности их использования в других институциональных условиях.

Более того, административные реформы, проводившиеся на Западе в духе нового государственного менеджмента, достигли лишь малой части тех целей, которые ставились разработчиками программ реформ. С одной стороны, удалось разрушить «закостенелость» бюрократических структур, сделать их деятельность более прозрачной для общественного контроля, подотчетной политическому руководству и в этом смысле более эффективной. С другой стороны, административные реформы имели незапланированные последствия в виде эрозии этики государственной службы, уменьшении значимости демократических ценностей, снижении уровня внутренних связей в государственных структурах, утрате преемственности и институциональных традиций, которые в совокупности в значительной мере нивелировали достижения реформ и способствовали выдвижению на первый план более сбалансированных концепций «good governance», неовеберианского государства.

Обращение к изучению опыта проведения административных реформ в современной России потребовало выделения трех ее этапов, на каждом из которых в той или иной мере использовались элементы нового государственного менеджмента: предварительный (1997;98 гг.), начальный (2003;05 гг.), основной (2006;10 гг.). Если на первом этапе попытки импорта элементов нового государственного менеджмента носили фрагментарный и стихийный характер, то уже в первой половине 2000;х гг. отдельные элементы нового государственного менеджмента были закреплены в нормативных правовых актах, что позволило хотя бы отчасти говорить об административной реформе как о процессе импорта и адаптации институтов нового государственного менеджмента. С принятием в 2005 году Концепции административной реформы новый государственный менеджмент становится неофициальной идеологией реорганизации национальной системы государственного управления. На российскую почву предполагалось импортировать следующие элементы концепции HTM: развитие конкуренции между поставщиками услугоценка работы учреждений не по выполнению бюджета, а по результатамруководство в процессе осуществления деятельности целями, а не инструкциямиориентация государства на потребности гражданпередача ряда государственных функций частным организациямпредпочтение рыночных механизмов управления.

Однако элементы нового государственного менеджмента, будучи включенными в российскую административную реформу, развивались в институциональной среде, не способствующей их укоренению. Помимо неразвитости в должной мере многих институтов, характерных для западных стран и необходимых для успешного реформирования взаимоотношений государства и общества в духе нового государственного менеджмента, в России дополнительное негативное воздействие оказали такие факторы, как отсутствие четко спланированной, взаимосвязанной программы реформ в области государственного управления, недостаток политической воли руководства страны для преодоления сопротивления государственного аппарата, фактическое исключение российского общества из процесса обсуждения направлений реформирования. Импорт элементов нового государственного менеджмента оценивается нами как добровольный, конфликтный и селективный.

Вследствие неблагоприятной институциональной среды и частичного заимствования элементов нового государственного менеджмента наблюдается значительное расхождение между целями и результатами российской административной реформы. Прогресс был достигнут, прежде всего, на уровне создания необходимых правовых и организационных оснований для осуществления реформ в духе нового государственного менеджмента. В практическом плане наиболее результативной оказалась деятельность по регламентации исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в основе которой лежат элементы не только нового государственного менеджмента (оценка работы по результатам, прозрачность власти), но и рациональной бюрократии (соблюдение формальных правил, регулирующих деятельность управленческого аппарата). Реализация чисто «рыночных» направлений административной реформы (управление по результатам) является настолько фрагментарной, что сложить единую конструкцию из разрозненных деталей не представляется возможным.

Слабая взаимосвязь реформ госуправления (административной, бюджетной, государственной службы, федеративных отношений), их взаимопро-никаемость и взаимообусловленность создали уникальную ситуацию для России 2000;х гг. На фоне углубляющейся тенденции превращения федеральной власти в единственный центр принятия принципиальных решений в сфере территориального развития, регионы получили возможность реализовать собственную стратегию, отличную от федеральной.

Подходы управляющей команды в Пермском крае к реформированию управления регионом в целом соответствуют концепции нового государственного менеджмента (хотя импорт тоже был селективным) и включают в себя в качестве базового компонента задачу внедрения принципов и процедур управления по результатам через создание системы целеполагания и формирование на ее основе функционально-целевой модели управленияконтроль результатов деятельности органов исполнительной властиразделение управленческих функций заказчика и подрядчика при оказании бюджетных услугразвитие конкуренции внутри государственного сектора. Однако отсутствие согласия среди различных политических сил и социальных слоев населения относительно целей развития региона и способах их достижения вкупе с российскими институциональными ограничениями, характерными и для Пермского края, а также вероятным проявлением тех проблем, с которыми столкнулись западные страны при реализации «рыночных» административных реформ, закладывают риски недостижения целей реформаторов и несоответствия результатов реорганизации системы управления интересам регионального сообщества.

В отличие от федерального центра и других регионов России, где административная реформа является по сути инфраструктурной (поддерживающей другие направления модернизации страны), в Пермском крае она осознается региональной управляющей командой как ключевой механизм развития региона в целом. Реорганизация государственных региональных институтов в духе нового государственного менеджмента рассматривается как залог успеха в конкурентной борьбе с другими регионами за инвестиции, федеральные ресурсы, кадровый потенциал. В этом отношении пермский случай предлагает один из возможных путей развития административной реформы в России, альтернативный федеральному тренду.