Такое повышенное внимание современных ученых объясняется актуальностью проблемы управления образованием, а также стремлением исследователей продвинуться в ее понимании.
Понятие «управление» является основным в теории управления, а также науке о процессах управления в педагогических системах.
Анализ научной литературы показал, что на современном этапе существует большое количество понятий «» управление", зачастую довольно противоположных. Так, к примеру, И. С. Мангутов и Л. И. Уманский приводят в монографии сорок четыре его дефиниции [112, с. 88−89]. В. Г. Афанасьев под управлением понимает действия, операции, выполняемые в процессе последовательно сменяющихся стадий управленческого цикла [9, с. 79]. Согласно точки зрения А. Я. Найна, управление есть целенаправленное воздействие субъекта управления на объект для перевода его из одного состояния в другое [127, с. 6].
Наиболее развернутым, на наш взгляд, является определение управления, данное М. М. Поташником, который считает, что управление как процесс представляет собой способ, технологию, методику, механизм осуществления плана во времени, последовательной смены состояний, стадий, этапов развития для достижения результатов [157, с. 20].
Понятие «управление школой» также не имеет однозначного содержания. Признавая школу как целостную динамическую систему, ученые считают, что управлениеэто инструмент преобразования системы.
Так, М. Г. Захаров утверждает, что «управление школой со стороны директора в настоящее время может быть определено как целесообразная деятельность, имеющая своей целью поднять школу с того уровня знаний, воспитанности учащихся и т. п., на котором она в данный момент находится, на другой, более высокий, соответствующий требованиям времени, государственных программ». Как видим, акцент сделан на одну особенность управления — перевод школы как системы в более высокое качественное состояние [64].
Другие авторы связывают процесс управления с достижением цели. В частности, B.C. Лазарев в понятие «управление школой» включает функции управления и конечную цель. Процитируем: «Управление школой — это особая деятельность, в которой ее субъекты посредством планирования, организации, руководства и контроля обеспечивают организованность совместной деятельности учащихся, педагогов, родителей, обслуживающего персонала и ее направленность на достижение образовательных целей развития школы» [187, с. 171]. С позиции П. И. Третьякова, управлениецеленаправленная деятельность субъектов управления различного уровня, обеспечивающая оптимальное функционирование и развитие управляемой системы (субъекта), перевод ее на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных педагогических уеловий, способов, средств и воздействий [182, с. 55]. Ю.А. Конар-жевский излагает суть понятия «управление школой» как целенаправленную деятельность администрации по обеспечению эффективного и качественного функционирования, совершенствования и развития педагогического процесса и всей управляемой системы в целом. [88, с. 29]. В. А. Мошевич и B.C. Татьянченко считают, что в самом общем виде процесс управления школой может рассматриваться как определенное воздействие субъекта управления на объект управления с целью успешного развития системы достижения стоящих перед ней целей [124, с. 9]. С позиции A.M. Моисеева управление — целенаправленная деятельность всех субъектов, направленная на обеспечение становления стабилизации, оптимального функционирования и обязательного развития школы [122, с. 19]. Рассматривая проблему педагогического управления школой, А. Я. Найн отмечает, что «цель педагогического управления состоит в том, чтобы заставить систему любого типа функционировать наиболее приемлемым образом, быть более надежной. В конечном счете оно направлено на достижение динамического равновесия системы со средой. [129, с. 12].
В своем исследовании мы разделяем взгляды С.Г. Воров-щикова, Ю. А. Конаржевского, Д. В. Татьянченко и др., которые рассматривают управление по содержанию как деятельность по упорядочению системы и воздействию на нее с целью перевода в качественно новое состояние, а управление по форме как процесс переработки информации [180, с. 15].
Вышеизложенное позволяет утверждать, что в настоящее время существующие подходы к определению понятий «управление», «управленческая деятельность» являются предметом исследования многих российских ученых. Более того, наличие различных подходов к управлению дает основание говорить не только о взаимосвязи подходов, но и об их взаимопроникновении.
Посмотрим, как данное понятие рассматривается в зарубежной педагогике. Так, М. Альберт, М. Х. Мескон, Ф. Хедоури и др. трактуют управление как процесс планирования, организации, мотивации, контроля с целью формирования и достижения цели организации [117].
По мнению П. Драккера, управление — это особый вид деятельности, превращающий неорганизованную толпу в эффективную целенаправленную и производительную группу. Управление как таковое является и стимулирующим элементом социальных изменений, и примером значительных социальных перемен. И, наконец, именно управление, в большей степени, чем что-либо другое, объясняет самый значительный социальный феномен нашего века: взрыв образования [56, с. 39].
Согласно точки зрения JI. Гьюлик, управление — наука, так как систематически изучает явления, сгруппированные в отдельные теории, стремится на систематизированной основе понять, почему и как люди систематически работают вместе для достижения определенных целей и для того, чтобы сделать эти системы сотрудничества более полезным для человечества. А, с другой стороны, управление — искусство, которому можно научиться только через опыт и которым в совершенстве овладевают только люди, имеющие к этому талант [117, с. 73]. И мы разделяем эту точку зрения.
Таким образом, зарубежные ученые трактуют понятие «управление» на основе менеджмента и маркетинга. Дальнейшие исследования по педагогическому менеджменту ведут А. Е. Капто, Ю.А. Ко-наржевский, А. В. Лоренсов, А. И. Моисеев, В. П. Симонов, П. И. Третьяков, О. Г. Хомерики, Т. И. Шамова и др.
Подведем итоги. Анализ научной литературы в области управления образованием позволяет сказать, что во всех определениях управления есть инвариантные признаки: цель педагогического управления и перевод управляемой системы в качественно новое состояние.
В своем исследовании мы будем опираться на определение, данное П. И. Третьяковым, который, описывая дефиницию закладывает такое понятие, как эффективность управления. («. перевод системы на новый, качественно более высокий уровень по фактическому достижению цели с помощью необходимых оптимальных педагогических условий, способов, средств и воздействий») [183, с. 55].
Образование, как и культура, относится к сложноорганизо-ванным социальным системам, анализ которых может быть осуществлен с позиций системного подхода. Управление с позиции системного подхода есть процесс взаимодействия управляющей и управляемой подсистем. В теории управления принято характеризовать эту взаимосвязь как совокупность конкретных функций управления, обеспечивающих управленческое влияние на все многообразие элементов и сторон управляемого объекта.
В рамках системного подхода мы должны определиться с понятием «функция», ибо управленческая деятельность — это всегда упорядочение, совокупность действий по преобразованию объекта деятельности и по обеспечению его движения к заданной цели.
Под функцией управления современные ученые (Ю.В. Васильев, B.C. Пикельная, Т. Санталайнен, Г. Н. Сериков, В. П. Симонов, П. И. Третьяков, Т. Н. Шамова, В. А. Якунин и др.) понимают действия, операции, выполняемые в процессе последовательно сменяющихся стадий управленческого цикла. Для нас является продуктивным определение функций, данное П. И. Третьяковым, рассматривающий их как специальный вид управленческой деятельности, образующий управленческий цикл.
Известно, что процесс управления состоит из определенных звеньев, находящихся в строгой последовательности и образующих управленческий цикл. Функциональные звенья управления рассматриваются как определенные виды деятельности, которые тесно взаимосвязаны и последовательно, поэтапно сменяют друг друга, образуя единый управленческий цикл. Недооценка какого-либо из функциональных элементов приводит к изменению всего процесса управления и снижению его конечных результатов [182].
Идеи, заложенные П. И. Третьяковым по цикличности управленческой деятельности, продолжены С. М. Родиченко, который предполагает, что процесс управления состоит из циклических, повторяющихся стадий, из получения субъектом управления информации и формирования управляющего воздействия, преобразования полученной информации и формирования управляющего воздействия, передачи управляющего воздействия или командной информации объекту управления. [164, с. 73].
Несколько иначе думает B.C. Лазарев, который считает, что функция управления — это отношение между управляющей системой и управляемым объектом, требующее от управляющей системы выполнения определенного действия для обеспечения целенаправленности или организованности управляемых процессов. [185, с. 72] Этой же точки зрения придерживаются А. Е. Капто, А. М Моисеев, А. Я. Наин, В. П. Симонов и др. По мнению В, П Симонова, функция — это особый вид управленческих действий (с позиций субъект — субъектных отношений — управленческих воздействий) на объект менеджмента или особые виды действий субъекта менеджмента с информацией. [175, с. 50]. В данном определении информация, необходимая для управления, является предметом и в то же время продуктом управленческой деятельности.
А.Е. Капто, А. В. Лоренсов, A.M. Моисеев, О. Г. Хомерики и др. под функцией понимают такие действия, которые система управления, ее субъекты должны, призваны, обязаны выполнить по отношению к своему управляемому объекту.
Вообще говоря, управляющее воздействие на систему направлено на изменение параметров, характеризующих ее состояние. В результате исследования функций управления Ю. А. Конаржевским, М. М. Поташником, П. И. Третьяковым и др. было выявлено, что функция управления — это обособившаяся часть управленческой деятельности, ее особый вид, продукт разделения и специализации в управлении, а цикл управления — это повторяющийся процесс осуществления целостной системы целенаправленных, взаимодействующих управленческих функций, выполненных одновременно или в некоторой логической последовательности.
Точки зрения ученых на количество функций остаются неоднозначными: часть из них (Г.Г. Габдуллин, Ю. А. Конаржевский, А. Файоль и др.) считают, что управленческий цикл состоит из пяти функций — предвидение, организация, распорядительство, координация, контроль. Другие исследователи (М.М. Поташник и др.) выделяют четыре функции (планирование, организация, руководство и контроль). Остальные исследователи исключают ту или иную уже классическую функцию управления и, включая свою, тем самым, сохраняют количество функций — четыре (М. Альберт, М. Х. Мескон, Ф. Хедоури и др.). Ю. А. Конаржевский в число пяти управленческих функций включает: педагогический анализ, подготовку управленческого решения (планирование), организацию, контроль, регулирование. Системообразующей и управляющей для педагогических систем ученый считает функцию педагогического анализа, что в целом соотносится с мнением В. Г. Афанасьева. Процитируем автора: «. планирование не является всеобщей функцией управления. Выработка и принятие плана есть не что иное, как элемент более общей универсальной функции управления, заключающийся в выработке и принятии управленческого решения» [9, с. 205]. Поэтому Ю. А. Конаржевский предлагает следующее общее название функции — подготовка и принятие управленческого решения [90, с. 74]. Для краткости он назвал эту функцию планированием, так как план является разновидностью управленческого решения.
Мы разделяем эту точку зрения и одновременно считаем, что педагогический анализ как функция является составной частью всех других функций управления, ибо без анализа нет планирования, организации, руководства и контроля.
Другие исследователи выступают с критикой постадийного описания технологии управления. Так, Р. Х. Шакуров выделяет следующие три группы функций управления:
A. Целевые функции, в которые входит: 1) производственная, включающая в себя организацию учебно-воспитательного процесса- 2) социальная — ориентированная на интересы самих педагогов, на удовлетворение их материальных и духовных интересов.
Б. Социально-психологические функции, направленные на сплочение, активизацию педагогического коллектива, развитие самоуправления.
B. Операционные функции, главными в которых являются планирование, инструктирование и контроль [195, с. 5−10].
Вместе с тем при внимательном прочтении становится ясно, что предлагаемая Р. Х. Шакуровым классификация основных функций отличается от всех других лишь терминологически.
М. Альберт, М. Х. Мескон, Ф. Хедоури и др. считают, что управленческий цикл состоит из следующих четырех взаимосвязанных функций: планирование, организация, мотивация и контроль. Руководство (лидерство) рассматривается как самостоятельная деятельность [117, с. 72].
Однако, как считает Г. Г. Габдуллин, предложенное деление управленческого цикла на отдельные функции весьма условно, относительно. Все функции неразрывно связаны, накладываются, переплетаются. Поэтому четких граней между функциями управления установить невозможно, но знать содержание каждой функции необходимо, ибо научное управление тем и отличается, что оно основывается на тесной взаимосвязи всех видов управленческой деятельности, на взаимообслуживании функций управления, на понимании того, что именно результат их взаимодействия лежит в основе управляющей системы [40, с. 75].
Оставляя для научных дискуссий анализ подходов к выделению количества функций управления, отметим, что наше понимание их базируется на сопоставлении функций управления, рассматриваемых в отечественной и зарубежной науке. Нам удалось выявить некоторый перечень тех ведущих функций, который должен выполнять орган образования в управлении муниципальной образовательной системой. И в этой связи нам представляется интересной точка зрения П. И. Третьякова [183], который указывает на определение состава и содержания функций управления муниципальной образовательной системой как целостной социально-педагогической системой. При постановке общей цели — создание целостной системы муниципального управления образовательными учреждениями для оптимизации их функционирования в условиях развития самоуправления — выделенные функции должны реализовывать следующее специфическое для этого уровня содержание.
Целеопределение выступает как процесс проектирования самоуправления школой, личности обучаемого, воспитуемого на основе социального заказа. Содержание самоуправления, обучения, воспитания и развития составляет информационную основу органа образования.
Педагогический анализ будет направлен на экспертное изучение состояния, тенденций развития, диагностическую оценку процесса управления, управленческой деятельности руководителей школы, органов самоуправления, итогов обучения и воспитания по конечным результатам, выработку предложений по поддержанию системы школы и направлений ее развития.
Планирование и прогнозирование заключается в определении ближних и дальних результатов управленческой деятельности, обучения и воспитания в определенных условиях осуществления.
Управленческие и педагогические решения направлены на выбор оптимальных способов влияния на педагогическую систему школ.
Организация исполнения связана с реализацией социального заказа посредством разработки нормативной документации, вариативных учебных планов, программ, пособий, взаимодействия (обеспечивающих и осуществляющих) участников педагогического процесса.
Экспертиза (контроль) предполагает сбор и анализ информации, оценку фактических результатов управленческой деятельности руководителей в разные интервалы времени.
Регулирование и коррекция означает поддержание системы на заданном уровне и обеспечение основы для перевода системы в качественно новое состояние, объединяя все виды управленческой деятельности в единое целое [183, с. 63].
Состав и последовательность функций, из которых состоит процесс управления для всех систем, включая и муниципальный уровень, сводится к тому, что функции управления рассматриваются как относительно самостоятельные виды деятельности. Между тем они взаимосвязаны и последовательно, поэтапно сменяют друг друга, образуя единый управленческий цикл.
Управление муниципальной системой образования, основанное на: 1) информационно-аналитической- 2) мотивационно-целевой- 3) планово-прогностической- 4) организационно-исполнительской- 5) контрольно-диагностической- 6) регулятивно-коррекцион-ной функциях, их взаимосвязи, позволяет, на наш взгляд, реализо-вывать новые, более сложные цели, каждая из которых связана с обеспечением социальной функции образования. Подтверждением тому является рис. 1.
Рис. 1. Взаимосвязи и взаимодействие функций управления как видов целенаправленной деятельности.
Среди выделенных функций управления как видов деятельности системообразующим фактором этого состава мы выделяем цель.
Цель играет ведущую роль в организации всей жизнедеятельности человека, она «как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинить свою волю» , — писал К. Маркс [114].
Имеется множество определений понятия «цель», но одним из инвариантных признаков, на который указывают при определении цели, является образ будущего результата, который по форме отражения может быть представлен либо в виде образцов и моделей, либо в виде понятий, суждений, умозаключений. Образ будущего результата становится целью только тогда, когда имеются потребности, стремление, желание достигнуть или приблизиться к результату. Наличие потребности и стремления в достижении будущего результата является еще одним признаком понятия «цель». Выбор цели — исходная позиция, первый этап управления, его наиболее творческая составная часть.
В новых социокультурных условиях перед муниципальными органами управления образованием, принимающими на себя ответственность за управление развитием сферы образования, встают группы целей, каждая из которых связана с обеспечением социальной функции образования.
Во-первых, это цели формирования единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения.
Во-вторых, это цели формирования практики социализации и воспитания подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей национальной культуры.
В-третьих, это цели превращения образования в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие личности и развитие местных общественных систем при условии корпоративного взаимодействия между всеми социальными институтами.
Связь между целями и потребностями отражена в функциональной стадии управленческого цикла как мотивационно-целевая.
Под влиянием мотивов и цели формируется информационно-аналитическая основа процесса управления муниципальной системой образования.
Исследуя проблемы управления, мы пришли к выводу о том, что особого внимания в этом плане заслуживает идея М. И. Кондакова о необходимости взаимодействия всех функций управленческого цикла в процессе управления и разработке методов управления школьным делом, о строгой согласованности в деятельности различных уровней управления как по вертикали, так и по горизонтали [93, с. 19].
Успешная деятельность любой организации опирается и может быть построена только на базе обоснованных принципов, на которые руководитель ориентируется и которыми руководствуется при выполнении своих управленческих функций и полномочий.
Принципы управления вытекают из существующих закономерностей управления образованием, отражающих наиболее прочные, существенные, необходимые, объективные связи и отношения, возникающие и повторяющиеся в ходе осуществления управленческой практики.
В существующей литературе по интересующей нас проблеме мы находим несколько подходов к классификации принципов управления. Так, на основании требований к изменениям в организационно-управленческой деятельности В. Н. Кеспиков предлагает следующую классификацию принципов управления: 1) принцип приоритетности- 2) принцип релевантности- 3) принцип постепенности- 4) принцип деконцентрации- 5) принцип саморазвития- 6) принцип перспективности- 7) принцип трансверсальности [87, с. 6].
Опираясь на потребности школы, а также на опыт менеджмента в работе с персоналом, Ю. А. Конаржевский выделяет 15 принципов: 1) уважения и доверия к человеку- 2) целостного взгляда на человека- 3) сотрудничества- 4) социальной справедливости- 5) индивидуального подхода- 6) обогащения работы учителя- 7) личного стимулирования- 8) перманентного повышения квалификации- 9) консенсуса- 10) коллективного принятия решений- 11) участия в управлении учителей и делегирование полномочий- 12) целевой гармонизации- 13) горизонтальных связей- 14) автоматизации управления- 15) постоянного обновления [92, с. 46−58].
Существуют и другие классификации принципов, но, по мнению А. Файоля, «беда не в недостатке принципов. Если бы вслед за их провозглашением сразу наступило их господство, у нас повсюду было бы уже самое лучшее управление. Надо уметь оперировать принципами, это трудное искусство, требующее вдумчивости, опыта, решимости и чувства меры» [191, с. 31]. Мы полагаем, что выделение принципов управления будет продуктивным с опорой на современные принципы образования.
Остановимся на современных общих принципах образования в России. Эти принципы многомерны и задают идеалы и цели развития системы образования, систему координат в движении по проведению этих целей в жизнь. В итоге цель, превращаясь в средство, становится детерминирующим принципом по реализации цели. Все эти принципы взаимосвязаны, дополняют друг друга, раскрывая основные грани реформы образования: 1) демократизация- 2) многоукладность и вариативность- 3) регионализация- 4) национальное самоопределение школы- 5) открытость- 6) гуманизация- 7) гуманитаризация- 8) дифференциация и мобильность- 9) развивающий деятельностный характер- 10) непрерывность.
Опираясь на базовые принципы образования, считаем, что в реализации управления образованием целесообразно руководствоваться следующими принципами: 1) приоритет образующейся личности, в соответствии с которым управление образованием ориентируется на оказание «услуг» на основе учета личностных данных и тенденций внутрии межличностного развития- 2) паритет между государственными, групповыми и индивидуальными потребностями участников образования- 3) демократизация взаимодействий субъектов образования на основе партнерства, сотрудничества и направленности на возможность самостоятельной реализации образования- 4) гуманизация управления образованием на основе социальной защиты всех участников образования и создания им условий, благоприятствующих развитию их образованности и профессионально-педагогической квалификации без ущерба для здоровья- 5) опора на реализацию управления образованием посредством применения современных достижений науки и техники, создание условий для творческого подхода к управленческой деятельности каждого субъекта образования. [163, с. 39−40].
Поскольку управление выступает как важнейший системообразующий фактор, посредством которого реализуются цели, характер функционирования и развития муниципальной системы образования, то важное место в этой системе принадлежит методам управления, благодаря которым достигаются цели.
П.Т. Фролов подчеркивает, что любой метод содержит. 1) знание о цели деятельности- 2) знание о необходимом для достижения цели способе деятельности- 3) знание об объекте деятельности, так как без объекта, идеального или материального, деятельности не бывает [193, с. 29].
Под методами управления мы понимаем способы воздействия субъекта управления на управляемый объект, а также субъектно-субъектные взаимодействия, которые обеспечивают единство системы управления, постоянно повышают ее эффективность.
Общепринятой классификации методов управления в педагогике нет, хотя основа ее разработки имеется в работах Г. Г. Габдулли-на [39], С. Э. Карклиной [82], М. И. Кондакова [94], Н. С. Сунцова [178] и др. Как показывает анализ исследований по проблемам управления, имеется несколько классификаций методов управления. В первом подходе методы сгруппированы по сферам, характеру воздействия, формам и способам осуществления, мотивам исполнения, содержанию.
Наибольший интерес для нас представляют методы по сферам воздействия, которые можно разделить на общие и локальные. Общие методы «обслуживают» все функции управления, а локальные применяются лишь при выполнении отдельных. Второй подход основан на классификации управленияпо объекту управленияуниверсальные методы, применяемые на всех уровнях управления: государственном, региональном, муниципальном, институциональномпо субъекту управления — методы административного, хозяйственного, общественного управленияпо целям — методы управления стратегические, тактические, оперативныепо механизму воздействия— методы социально-политической, социально-экономической, психолого-педагогической направленности: по времени управленческих действий — перспективные, долгосрочные, текущиепо стилю — авторитарные, демократические, либеральные.
С точки зрения Г. Г. Габдуллина [40], классификация современных методов управления школой выглядит как группа методов, включающая психолого-педагогические — убеждение, личный пример, поощрениесоциально-педагогические — выдвижение перспективных идей, организация сотрудничества работников, единые требования, традицииорганизационно-педагогическиетрудовое сотрудничество, директивасоциально-экономическиематериальное стимулирование, договор, хозрасчет.
П.И. Третьяков, характеризуя изменения в управлении на муниципальном уровне, отмечает, что идет процесс переосмысления объекта управления и управленческих функций. В результате осознания новых функций органов управления происходят изменения в их организационных структурах. Наряду с изменениями в организационных структурах происходят изменения и в методах реализации управленческих функций. Органы управления образованием овладевают методами разработки целевых программ и проектов, учебных планов и др. Идет поиск и освоение различных методов и средств диагностики результатов деятельности образовательных учреждений, аттестации педагогических кадров, создания системы мониторинга за качеством образования [182].
По мнению А. Я. Найна, особый потенциал в управлении имеют психолого-педагогические методы.
На основании анализа данных точек зрения мы считаем ведущими методами управления, сгруппированными по механизму влияния, методы социально-политической, социально-экономической, психолого-педагогической направленности, ибо они мобилизуют внутренний потенциал всех участников образования.
Методы управления не могут быть эффективными и неэффективными вне конкретных условий, поэтому правильный выбор оптимального сочетания и соотношения различных методов и средств управления является задачей руководителей всех уровней управления.
В использовании методов управления мы руководствуемся системой целей и задач, выполнение которых позволит достичь общую цель управления муниципальной системой образованиясоздать единое образовательное пространство, обеспечивающее высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения, социализацию и воспитание подрастающего поколения с учетом общечеловеческих ценностей и национальной культуры.
Умело используемые методы для нас являются результатом эффективности управленческой деятельности, и, следовательно, успешности развития муниципальной системы образования.
Проблемы эффективного управления образованием являются предметом исследования многих ученых и практиков. Понятие эффективности и ее показатели в теории управления разработаны, на наш взгляд, недостаточно. П. Г. Фролов, считает, что эффективность педагогического процесса достигается, если руководитель школы овладеет методикой системного подхода, обеспечит взаимодействие управленческих функций и педагогической инструментовки методов управления, упорядочит деятельность педагогических работников [193, с. 14]. И. П. Радченко полагает, что повысить качество всей образовательной работы школы может научная организация труда учителя [158, с. 79]. По мнению Н. С. Сунцова, повышение эффективности работы школы зависит от умелого использования управленческих функций и удачного подбора директора [178, с. 5]. Р. Х. Шакуров, Т. Н. Шамова и др. связывают эффективность образовательного процесса в школе с социально-педагогическим климатом педагогического коллектива.
С позиции Г. Н. Серикова, эффективность управления обеспечивается целенаправленной деятельностью соответствующих субъектов на развитие личностно-межличностных взаимоотношений так, чтобы достигать цели образования при сохранении внутреннего и межличностного комфорта [171, с. 152]. Успешность управления, по мнению M.JI. Портнова, зависит от: 1) планирования работы школы, правильной постановки целей, их ранжирования по степени важности- 2) расстановки кадров, распределения обязанностей, установления связей между подсистемами и дирижирование этими связями- 3) налаживания системы внутришкольной информации и эффективной обратной связи- 4) глубины и всесторонности педагогического контроля, анализа и своевременной помощи в целях предупреждения или скорейшей ликвидации недостатков-, 5) создания материально-технической базы для нормального протекания учебно-воспитательного процесса- 6) наличия необходимого педагогического климата в коллективе- 7) квалификации и опыта руководителей школы и учителей и системы повышения их педагогического мастерства [151, с. 13−14].
Совершенствование системы управления, по мнению А.Я. Най-на, происходит за счет применения общенаучных методов формирования управляющего воздействия в их совокупности (экономических, психолого-педагогических, организационных, социальных и др.) [129]. П. И. Третьяков считает, что повышение эффективности управления необходимо начинать с создания или преобразования системы информационного обеспечениявнедрения комплексно-целевого планированияреализации личностно-ориентированного подхода к организации деятельностинаучно и практически обоснованного распределения функциональных обязанностей внутри аппарата органов управлениярациональной организации трудаформирования относительно автономных систем внутришкольного управленияорганизации регулирования и коррекции [182 с 19, 23, 25, 27].
Солидаризируясь с мнением П. И. Третьякова, мы считаем, что наиболее точное определение, с которым необходимо согласиться, дает Г. Г. Габдуллин: под понятием «эффективный» понимается действенный, дающий нужный результат, следовательно, эффективность является степенью соизмерения результатов с затратами [40, с. 119]. Данную позицию разделяют A.M. Моисеев и А. Е. Капто: «об эффективном управлении можно говорить, если нужные свойства результата достигаются быстро и с экономией ресурсов» [122, с. 25].
Развивая это определение, B.C. Лазарев вводит понятие продуктивности как показателя эффективности управления. Повышение эффективности управления обеспечивается максимальным использованием возможностей для получения полезного результата. Эффективность управления он рассматривает как характеристику, отражающую отношение между достигнутой и возможной продуктивностью, а продуктивность, «в свою очередь, — это характеристика деятельности, показывающая соотношение между полезностью полученных за какой-то период времени результатов и связанными с этим затратами [185, с. 79].
Таким образом, из вышеизложенного следует, что общая теория эффективности управления разработана недостаточно. Одни авторы связывают ее с обеспечением взаимодействия всех функций управления (М.И. Кондаков, M.JI. Портнов, П. И. Третьяков и др.), другие — с социально-педагогическим климатом в коллективе (Р.Х. Шакуров, Т. Н. Шамова и др.), с научной организацией труда (И.П. Раченко), третьи — с достижением нужного, полезного результата (Г.Г. Габдуллин, B.C. Лазарев и др.).
Оценить эффективность муниципального управления образованием — это значит определить, в какой мере оно обеспечивает успешность развития муниципальной системы образования. Соглашаясь с мнением Г. Г. Габдуллина и B.C. Лазарева, мы считаем, что создание определенных социально-педагогических условий и внедрение их в практику управления муниципальной системой образования является важным фактором повышения эффективности ее управления.
Анализ научных исследований А. Е. Капто, Ю.А. Конаржевс-кого, М. И. Кондакова, B.C. Лазарева, А. Я. Найна, М. М. Поташника, Г. Н. Серикова, П. И. Третьякова, П. Т. Фролова, В. А. Черкасова, Т. И. Шамовой, В. А. Якунина и др. по проблемам управления школой, управления процессом обучения привел к мысли о необходимости выявления особенностей управления муниципальной системой образования на современном этапе.
Муниципальная образовательная система выделена исследователями как социально-педагогическая система. При этом она характеризуется следующими общесистемными признаками и свойствами всех педагогических систем: реальностью — является объектом социальной природысложностью — муниципальная система образования состоит из многочисленных подсистемдинамичностью — непрерывно адаптируется к коренным преобразованиям в социально-политической и экономической сферахоткрытостью — между муниципальной и региональной системами существуют определенные взаимосвязиавтономностью — границы ее условныцелеустремленностью — сама система целиком и ее подсистемы могут видоизменять цели, выполнять разнообразные способы действий для достижения разных или одинаковых результатовсамоуправляемостью — упорядоченность структурно-функциональных компонентов, их интеграция и взаимодействие со средой могут обеспечиваться собственными органами и механизмом управления. [214, с. 24−26].
Общим критерием выделения структурных элементов муниципальной системы образования, обусловливающим их взаимную близость и интеграцию, а также обеспечивающим коммуникативные свойства системы и ее иерархическое строение, выступает управление. Управления может быть принято в качестве системообразующего фактора потому что, как справедливо подчеркивает В. Г. Афанасьев, именно посредством управления реализуется цель, которая стоит перед социальной системой и которая предопределяет характер ее функционирования и развития [9].
В управлении системой образования ряд ученых (М.М. Поташник, Т. И. Шамова и др.) выделяют три уровня: стратегическийопределение целей, принципов, приоритетов в управлении образованиемтехнологический — поиск способов реализации идей, теорий, управленческих функцийуровень личностных контактов.
Мы разделяем точку зрения Г. Н. Серикова и выделяем еще один уровень — тактический. Тактика управления позволяет конкретизировать обобщенные стратегические «правила» на соответствующий период осуществления управленческого взаимодействия субъектов [171, с. 78].
Качество управления, по мнению Д. В. Татьянченко и С. Г. Воровщикова, можно определить как совокупность свойств управления, соответствующее современным требованиям управленческой теории и практики, удовлетворяющее потребности субъектов и объектов данного процесса, отражающего запрос общества и государства [181, с. 220].
Каждой технологии управления должна соответствовать своя структура.
Изученные нами модели управления (оргсхемы) муниципальными системами образования, проблемно-ориентированный анализ позволяет сделать следующие выводы: 1 Традиционно существует четыре уровня управления (вертикальная структура): 2) управление осуществляется на основе разделения функций по компетентности (линейно-функциональная структура) — 3) в структурах управления появляются новые элементы (совет руководителей образовательных учреждений, экспертный совет, координационный совет и т. п.) — 4) в структурах выделяются связи по типу управления (соуправление — самоуправление) — 5) нередко схемы управления не имеют теоретического обоснования.
Управление муниципальной системой образования может быть эффективным при наличии соответствующей организационной структуры управления, определенного управленческого функционала, которые соответствуют принципам, методам и функциям, целям и задачам, решаемым муниципальным органом управления образованием в новых социокультурных условиях.
С позиции А. Я. Найна, совершенствование системы управления происходит за счет улучшения ее структуры, технологии реализации функций и методов управления на основе комплексного подхода [127].
Таким образом, изучение психолого-педагогической литературы, анализ практики управления муниципальной системой образования позволяют утверждать, что сегодня наука продвинулась вперед в разрешении проблем управления, о чем свидетельствуют труды В. И. Зверевой [65, 66], А. Е. Капто [79, 80], Ю.А. Конаржевс-кого [88,89,90,91,92], B.C. Лазарева [103, 104, 185, 187], Н. Д. Малахова [133], A.M. Моисеева [121, 122], А. Я. Найна [127, 128, 129], B.C. Пикельной [145], М. М. Поташника [152,153,154,155], Г. Н. Серикова [169,170,171,172], П. И. Третьякова [182,183,1 84], В. А. Черкасова [194], Т. И. Шамовой [33, 197, 198, 199] и др., раскрывающие содержательный, организационно-структурный, технологические аспекты управления школой.
В то же время этот процесс, на наш взгляд, носит незавершенный характер, о чем свидетельствуют недостаточно разработанные аппарат и функции управления муниципальной образовательной системой. Это объясняется сменой ориентиров и приоритетов, ведущих к кардинальному изменению парадигмы всей системы образования. А проводящаяся политика, направленная на усиление хозяйственной самостоятельности и культурной самобытности регионов, передача части функций управления на региональный и муниципальный уровни требуют глубокого осмысления и разработки механизмов эффективного управления, позволяющих муниципальной системе образования адаптироваться к новым жизненным условиям, непрерывно развиваться в новых обстоятельствах.
Потребности теории и практики управления муниципальной системой образования делают особенно актуальной задачу формализации процессов управления, связанную с определением его технологии (педагогической технологии), т. е. с описанием порядка процедур, из которых складывается процесс управления. Проведенные исследования говорят о накопленном фактическом и теоретическом материале, который послужит основой для модели управления муниципальной системой образования. Построение абстрактной модели управления имеет эвристическое и практическое значение, ибо способствует обеспечению оптимального управления в педагогических системах. Исследование проблемы повышения эффективности управления муниципальной системой образования в теории и практике педагогики позволяет вывести следующие выводы:
1. Анализ состояния проблемы показал, что сложность, много-аспектность и взаимозависимость управленческих проблем, определяющих характер практических преобразований муниципального управления образованием, требуют новых форм и технологий муниципального управления, позволяющих повысить его эффективность. Пути повышения эффективности управления образованием на муниципальном уровне разработаны недостаточно.
2. Анализ научной литературы, собственный педагогический опыт позволили представить категорийный аппарат проблемы исследования в следующем виде: муниципальная система образования — это система образовательных учреждений (дошкольных, общеобразовательных школ, средних специальных учебных заведений, учреждений дополнительного образования, высших учебных заведений, учреждений послевузовского образования, учреждений системы переподготовки и повышения квалификации) и система служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические).
Совершенствование и развитие элементов системы обеспечивается через: управление, учебно-методическое, материально-техническое, финансово-экономическое и кадровое обеспечениеуправление муниципальной образовательной системой — это целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов, состоящий в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой и направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающего высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающих образовательным потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечивать развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры, эффективное управление образованием — действенное, наиболее целесообразное, приводящее к достижению поставленной цели и дающее нужный результат. Об эффективности управления муниципальной системой образования мы прежде всего судим по достижению цели, которая стоит перед социально-педагогической системой и которая предопределяет ее функционирование и развитие.
3 Повышение эффективности муниципального управления образованием мы связываем: а) с разработкой новой организационно-динамической модели структуры управления, которая соответствует его новым целям и задачам управления, связанными с обеспечением социальной функции образованияб) сравноправными и взаимосвязанными принципами, методами и функциями управленияг) с разработкой и созданием комплекса социально-педагогических условий, обеспечивающих повышение эффективности управления.
Выводы по второй главе.
1. В соответствии с результатами констатирующего эксперимента было определено, что эффективность муниципального управления образованием недостаточна. Существующая организационная структура управления не соответствовала духу реформ и характеру решаемых проблем муниципальной системой образования, не обеспечивала переориентацию ее с функционирования на развитие. Образовательное учреждение являлось составной частью высокоцентрализованной системы образования, имело очень узкую компетенцию, было крайне несамостоятельным в принятии решений. Педагогические и управленческие кадры испытывали серьезные затруднения в планово-прогностической деятельности, в управлении инновационными процессами. Отсутствовала система стимулирования и повышения профессионально-педагогической квалификации кадров. В то же время социальный заказ на образование новой внешней среды требовал структурной и содержательной перестройки как самой муниципальной системы образования, так и системы управления ею.
2. Результаты опытно-экспериментальной работы, направленной на повышение эффективности муниципального управления образованием доказывают, что:
— эффективным муниципальное управление образованием может быть при условии введения динамической модели организационной структуры управления, отвечающей изменившимся целям и задачам системы образования, позволяющей удовлетворять запросы новой внешней среды. Динамическая организационная структура муниципального управления основана на расширении полномочий и относительной автономности входящих в нее элементов;
— эффективное муниципальное управление образованием возможно при овладении новыми функциями, методами и средствами управления, обеспечивающими перевод муниципальной системы образования с функционирования на развитие;
— повышение эффективности муниципального управления осуществляется путем перевода образовательных учреждений на новый хозяйственный механизм, придание им статуса юридического лица, а также путем рационализации и дифференциации сети образовательных учреждений;
— создание положительной мотивации педагогических кадров обеспечивается организацией системы повышения квалификации и переподготовки кадров, разработкой системы стимулирования и поощрения педагогических и руководящих кадров;
— эффективность муниципального управления образованием возможна при специально созданных социально-педагогических условиях, использовании проблемно-ориентированного подхода как стратегии, моделировании системы на основе этого подхода и определения структуры, уровнево-дифференцированных критериев оценки эффективности управления и муниципальной системы образования, обеспечивающей определенный уровень качества образования в соответствии с потребностями населения и государственным стандартом образования;
— опытно-экспериментальная работа проводилась по пяти направлениям. Назовем их: выявление проблем, стоящих перед образовательной системой города, и определение путей, переводящих ее в новое качественное состояниедиагностирование уровня управленческой деятельности специалистов муниципального управления и руководителей образовательных учрежденийизучение мнения и отношения к инновациям в образовательных учрежденияхизучение отношения руководителей образовательных учреждений к разработке и внедрению в практику Программы развитиядиагностирование уровня образованности учащихся, мотивации на продолжение образования.
Направления и данные формирующего эксперимента показали, что введение социально-педагогических условий обеспечило значительное повышение эффективности муниципального управления образованием.
Необходимость разработки условий повышения эффективности муниципального управления образованием как фактора повышения качества образования в муниципальной образовательной системе обусловлена Законом Российской Федерации «Об образовании», порядком разграничения компетенции между различными уровнями управления, а также Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении». Конституционное право граждан на получение качественного образования определяет необходимость внесения изменений в сложившуюся систему образования и муниципального управления ею. Анализ проблем муниципального управления образованием и системы образования в целом в психолого-педагогической теории и управленческой практике, а также результаты констатирующего эксперимента показали, что целый ряд вопросов еще нуждается в разработке, требуется поиск социально-педагогических условий, обеспечивающих повышение эффективности муниципального управления образованием и, как следствие, успешное решение задач, стоящих перед муниципальной системой образования, определяемых социальным заказом общества и государства.
Данное диссертационное исследование посвящено актуальной проблеме повышения эффективности муниципального управления образованием через разработку комплекса социально-педагогических условий, включающих в себя разработку динамической модели организационной структуры муниципального управления, а также экономических, организационно-управленческих и психолого-педагогических условий.
Психолого-педагогическое осмысление теории управления и муниципального управления образованием, ретроспективный и перспективный анализ категориального аппарата являются предпосылками к выработке подходов по исследованию традиционных и инновационных подходов к муниципальному управлению образованием.
Под муниципальной системой образования мы понимаем систему образовательных учреждений и систему служб, обеспечивающих анализ функционирования и развития образовательных учреждений, повышение эффективности их работы и разрабатывающих критерии оценки деятельности этих учреждений (методические, психологические, социологические) с учетом особенностей муниципального образования.
Под муниципальным управлением образованием мы понимаем целенаправленный и организованный процесс, основанный на взаимодействии всех субъектов муниципального образования, состоящий в неразрывности прямого и обратного воздействия со средой и направленный на формирование единого образовательного пространства, обеспечивающий высокоэффективную систему услуг и условий, отвечающий потребностям всех слоев и групп населения, превращающий образование в развивающую и развивающуюся систему, способную обеспечить развитие и воспитание личности с учетом общечеловеческих ценностей и ценностей национальной культуры.
Эффективность муниципального управления образованиемэто успешность выполнения первоочередных задач, каждая из которых связана с обеспечением социальных функций образования.
В соответствии с этим в первой главе данного исследования раскрыто создание динамической модели организационной структуры управления образованием на муниципальном уровне, обеспечивающей целостность управляющей и управляемой подсистем, состоящей из подструктур и звеньев, находящихся во взаимосвязи друг с другом.
Особенностью данной структуры является ее многоуров-невость, динамичность, адаптивность, направленность на управление развитием муниципальной образовательной системы.
Нами выявлены необходимые и достаточные социально-педагогические условия повышения эффективности муниципального управления образованием, а именно:
1) экономические — разработка перевода муниципальной системы образования на новые условия хозяйствования, придание образовательным учреждениям статуса юридического лица;
2) организационно-управленческие — муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования;
3) психолого-педагогические — обновление методов, средств управлениясоздание положительной мотивации у всех участников образования через системы стимулирования и повышения профессионально-управленческой компетенции.
Сложность проведения опытно-экспериментальной работы заключалась в том, что повышение эффективности муниципального управления образованием определяется комплексом социально-педагогических условий, поэтому одним из главных требований было одновременное введение всех обозначенных выше условий для проверки высказанной гипотезы.
Чтобы проследить динамику изменения уровня управления муниципальной системой образования и соответственно, изменения качества образования в муниципальной образовательной системе, нами было проведено три экспертирования (нулевой, промежуточный и контрольный срезы) уровня управленческой деятельности специалистов муниципального управления и руководителей образовательных учрежденийуровня образованности учащихся, мотивации на продолжение образованияуровня планово-прогностической деятельности у руководителей образовательных учрежденийуровня инновационных процессов в образовательных учреждениях городауровня профессионально-управленческой компетенции педагогических кадров.
На констатирующем этапе эксперимента только 23,7% руководителей образовательных учреждений, педагогов и родителей высказали положительное отношение к существующей структуре муниципального управления образованием. В результате контрольного среза положительно оценивали обновленную структуру управления 71,6% участников образования. Аналогично происходил процесс роста качества образования среди учащихся школ г. Златоуста. В ходе констатирующего этапа эксперимента уровень качества обучения учащихся 3(4)-х, 9−11(12)-х классов не превышал 40,8%, а в ходе экспериментальной работы и на формирующем этапе эксперимента достиг 43,1%.
С разработкой и введением новой динамической модели организационной структуры муниципального управления, анализом выявленных и удовлетворенных образовательных потребностей населения города начала осуществляться структурная и содержательная перестройка сети образовательных учреждений города. Появились новые виды образовательных учреждений, ориентированные на оказание определенного типа и вида образовательных услуг.
К таким относятся детский сад-школа, школа-ВУЗ, детский садцентр экологического образования, школа-гимназия, 9 школ с профильным обучением, центр образования молодежи, профессиональный центр старшеклассников, комплекс начальная школадетский сад для детей с нарушением опорно-двигательного аппарата и зрения, оздоровительный комплекс.
96,6% образовательных учреждений города перешли на новый хозяйственный механизм. Возросло число родителей и учащихся, желающих использовать свое право на получение образования в форме экстерната (0,9%) и очно-заочной форме (4%), семейного образования (0,1%).
По данным итоговой аттестации, (контрольный срез) уменьшилось количество учащихся, уровень которых не соответствует нормативным требованиям (с 2,4% в 1994 г. до 2,0% в 1998 г. от всего количества учащихся, участвующих в экспертизе). Соответственно увеличилось количество учащихся, достигших обязательного уровня качества образования. Вырос также процент учащихся, имеющих уровень качества образования выше государственного образовательного стандарта (в среднем на 3,4%). Наблюдается рост мотивации на продолжение образования, о чем свидетельствуют данные поступления в ВУЗы и другие учебные заведения. Повысились: качественный уровень педагогических и руководящих кадров (в среднем на 18,4%), активность педагогических кадров в инновационной деятельности (на 12,2%), уровень управленческой деятельности специалистов муниципального управления и руководителей образовательных учреждений (на 47,9).
Обобщая результаты теоретико-экспериментального исследования можно сделать следующие общие выводы:
1. Среди актуальных теоретико-методологических проблем в педагогике и общей теории управления особое значение приобретает разработка и обоснование социально-педагогических условий повышения эффективности муниципального управления образованием в условиях малого города.
2. Системно-структурный подход к объекту изучения позволил рассмотреть муниципальное управление образованием как систему, состоящую из элементов, определенным образом взаимосвязанных между собой, имеющих назначение, которое состоит в реализации стоящих перед ней новых целей и задач.
3. Уточнен и конкретизирован категориально-понятийный аппарат исследования, базовыми понятиями которого являются: «муниципальная система образования», «муниципальное управление образованием», «эффективность муниципального управления образованием" — определены критерии эффективности деятельности органов муниципального управления образованием, которые позволили оценить качество управления.
4. Разработанная динамическая модель организационной структуры муниципального управления образованием по типу линейно-функциональной с элементами матричной включает два блока и четыре уровня управляющей системы.
5. К социально-педагогическим условиям повышения эффективности муниципального управления образованием относятся:
— обновление функций управления, сбалансированность централизации и децентрализации функций муниципального управления образованием;
— перевод муниципальной системы образования на новый хозяйственный механизм, придание образовательным учреждениям статуса юридического лица;
— муниципализация образовательных учреждений, рационализация и дифференциация сети учреждений образования;
— обновление методов, средств управлениясоздание положительной мотивации у всех участников образования через системы стимулирования и повышения профессионально-управленческой компетенции.
6. Опытная проверка реализации динамической модели организационной структуры управления и комплекса социально-педагогических условий: экономических, организационно-управленческих, психолого-педагогических — позволила выявить рост эффективности муниципального управления образованием по выявленным критериям (развитие сети муниципальных образовательных учреждений, ориентированной на оказание определенного типа и вида образовательных услугуровень качества образованияуровень профессионально-педагогической квалификацииинтенсивность инновационных процессов в муниципальной системе образованияуровень управленческой деятельности специалистов муниципального управления и руководителей образовательных учреждений).
7. Математическая обработка показала надежную достоверность результатов, отраженных в п. 6.
Подводя итог, отметим, что основные положения гипотезы подтвердились. В результате исследования нам удалось показать, что выявленные нахМи социально-педагогические условия являются достаточными для решения исследуемой проблемы, а разработанная динамическая модель организационной структуры муниципального управления образованием является эффективной.
Начался процесс дифференциации дошкольных образовательных учреждений. В большинстве учреждений проведена корректировка государственной программы, применительно к выбранному типу, внедряются различные парциальные программы «Дорога в страну чудес», «Играем в оркестре», «Обновление и самообразование», «Росток», «Родничок», «Экологическое воспитание», «Старт», «Наш дом — природа», «ОБЖ», «Гармония, «Синтез» и др.- технологии и методики Ю. Змановского, Б. Никитина, Н. Зайцева, К. Орфа, Н. Пикулевой. Открываются дошкольные гимназии, детские сады, работающие по авторским программам. Увеличилось количество детских садов, работающих по направлениям художественно-эстетического и интеллектуального циклов. На базе яслей-сада начинают функционировать «центры здоровья», экологические центры, центры эстетического образования.
Для ослабленных детей и детей, нуждающихся в коррекции их физического и психического развития открыты диагностические консультационные центры.
На I ступени (начальная школа) осуществляется ориентация на применение систем развивающего обучения: А. В. Занкова, В. В. Давыдова, Д. Б. Эльконина. Получили развитие интегрированные учебные заведения «Детский сад — школа», увеличивается количество классов для детей с задержкой психического развития, развивается семейное образование. На второй ступени (5−9 кл.) продолжается углубление ггроцесса дифференциации общеобразовательных учреждений. Растет число школ с профильными классами, спецшкол для детей с проблемами в развитии, элитных школ. Осуществляется интеграция общего и дополнительного образования. В III ступени (10−11 кл.) на основе глубокой дифференциации образовательного процесса осуществляется введение новых образовательных программ, разноуровневых интенсивных курсов, различных вариантов учебных плановновых учебных предметов. На данной ступени осуществляется переход к обучению учащихся по приоритетным направлениям науки и производства (гуманитарному, психолого-педагогическому, физико-математическому, историко-филологическому, социально-экономическому, художественно-эстетическому). Общее образование осуществляется в образовательных учреждениях в формах: очной, очно-заочной, экстерната и семейного образования.
Однако мы осознаем, что выполненная работа не исчерпывает всех проблем эффективности муниципального управления.образованием. Дальнейшее исследование может быть продолжено по следующим направлениям: повышение эффективности форм, методов и других элементов управленческой деятельностиобеспечение максимально достижимого соответствия содержания управляющих воздействий органов муниципального управления потребностям и закономерностям управляемых объектовформирование наиболее рациональных и эффективных взаимодействий между управляющими компонентами муниципального управления и управляемыми объектами.
