Актуальность темы
исследования. Социально — экономические реформы, проводимые в стране, привели к значительным переменам во всех сферах жизни российского общества. Они во многом были определены инфляцией, снижением реальных доходов населения, усилением социальной дифференциации и обострением проблем бедности и девиантности. Около 40 млн. граждан, т. е. почти треть населения страны, в настоящее время находятся у черты бедности.1.
Стала очевидной необходимость создания и развития адекватной современным условиям системы социальной защиты населения. Такая система создается как на федеральном, так и на региональном уровнях.
В современных условиях регионам предоставлены большие права и полномочия для самостоятельного решения многих социальных проблем. Они учитываются в региональных моделях социальной защиты, позволяющих полнее использовать местные опыт, ресурсы и возможности для повышения результативности усилий по социальной защите человека и обогатить местными подходами решения социальных проблем общенациональную линию на обеспечение социальной защиты населения страны. Опыт функционирования региональной системы социальной защиты населения, анализ содержания, специфики реализации функций, практики работы властных и общественных структур по социальной защите представляют большой теоретический и практический интерес и нуждаются в обобщении и теоретическом осмыслении. Это позволит выявить наиболее перспективные направления деятельности в области социальной защиты в решении острых социальных проблем человека.
Исследование показывает, что система социальной защиты населения, ее региональные модели формируются как социальный институт, значимость.
1 Из послания Президента России В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации / Социальное обеспечение, 2002, № 6. С. 11. которого неуклонно возрастает в современном трансформирующемся обществе. Институционализация социальной защиты осуществляется посредством становления социального законодательства и нормативно-правовой базы, укрепления организационно-управленческих, технологических и кадровых основ, через формирование сознания и этики как необходимых предпосылок успешного развития этого процесса. Изучение проблем институционализации социальной защиты, выявление совокупности норм, регулирующих этот процесс, будет способствовать повышению эффективности ее функционирования, сделает систему социальной. защиты важнейшим инструментом поддержания социальной стабильности в обществе.
Изучение опыта социальной защиты населения в Пензенской области, его сравнение с аналогичным опытом, накопленным в других регионах, поможет выбрать наиболее оптимальные структуры и технологии деятельности, будет способствовать быстрейшему становлению адресной системы помощи и поддержки человека.
Совокупность этих причин и обстоятельств обуславливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы.
Успешное становление и развитие системы социальной защиты населения во многом зависит от того, насколько полно разработаны теоретические проблемы, связанные с раскрытием ее сущности как системного образования, объективных и субъективных факторов, обуславливающих процесс институционализации, и др.
Важное значение для исследования имели труды, в которых отражены проблемы и противоречия развития социальной сферы в период создания новой общественно-политической и экономической систем, обоснована необходимость создания принципиально новой системы социальной защиты населения2, раскрыты утверждающиеся подходы к ее формированию.
2 Гриценко H.H. Социальное государство: социально-экономический аспект. В кн. Российская Федерациясоциальное государство. — М., 1996; Жуков В. И. Потенциал человека: индекс социального развития россиян. -М., 1995; Жуков В. И. Реформы в России: 1985;1995 г. г. — М., 1997; Смирнов С. Н. Региональные аспекты.
Научная новизна и сложность проблемы создания принципиально новой модели социальной защиты не позволили пока создать работы, в которых бы в более или менее систематизированной ф-орме излагались проблемы развития социальной защиты как системы и как института, раскрывалась ее сущность в регионе. Однако отдельные направления, особенно такие ведущие как социальное обслуживание, деятельность социальных служб, организация социальной работы с населением отражены в целом ряде опубликованных работ.3.
Понять сущность современной системы социальной защиты населения, выявить актуальные тенденции и проблемы ее развития помогли труды по проблемам общественного развития, системному прогнозу и системному анализу. Ряд авторов, в частности, предпринимая попытку анализа роли организационных мер в стабилизации российского общества, доказательств необходимости расширения самостоятельности социальных групп, более активного стимулирования инновационных действий на пути к консолидации общества, предлагают интересные идеи о теоретико-методологических основах социальной политики. — М., 1999; Социальная работа: теория и практика / Под ред. проф. Е. И. Холостовой, A.C. Сорвиной. — М., 2001; Сорвина A.C. Социальная защита населения: сущность и организационно-правовые формы. В кн.: Социальная работа: вопросы теории и практики. — М., 2001; Якушев Л. П. Социальная защита. -M., 1998.
3 Диагностика и коррекция социальной дезадаптации подростков (пособие для психологов, педагогов, психосоциальных и социальных работников). — М.: Консорциум «Социальное здоровье России», 1999; Гуслякова Л. Г., Холостова Е. И. Основы теории социальной работы. — М., 1997; Лабейкин A.A. Некоторые вопросы функционирования системы социальной защиты населения в странах Западной Европы. — Орел, 1997; Основы социальной работы (изд. второе, исправленное и дополненное) / Под ред. проф. П. Д. Павленка. — М., 2001; Панов A.M. Социальное обслуживание населения как новый сектор социальной сферы / Ученые записки: научн. теор. сборник. — М., 1996, № 3- Ромашов О. В. Кто поддержит рыночника (Труд и социальные отношения). — М., 1992, № 5- Ромашов О. В. Социальная защита трудящихся: проблемы, пути решения / Социол. исследования. — 1993, № 7- Социальное обслуживание населения: современное состояние, проблемы и перспективы. Материалы III Национальной конференции Ассоциации работников социальных служб / Сост.
A.M. Панов, Л. В. Топчий, Э. А. Манукян. — M., 1997; Социальная работа и социальные технологии. — М., 1995; Социальная работа / Под ред. проф. В. И. Курбатова. — Ростов н/Д, 1999; Сорвина A.C. Социальная защита и социальная работа: проблемы взаимосвязи. В кн. Актуальные проблемы теории и технологии социальной работы. — М., 2000; Теория и методика социальной работы: Учебное пособие в 2-х ч. / Под ред. В. И. Жукова и др. — М., 1994; Теория социальной работы / Под ред. Е. И. Холостовой. — M., 1998; Теория и методология социальной работы / Под ред. С. И. Григорьева. — М., 1994; Топчий Л. В. О состоянии и перспективах развития системы социального обслуживания семьи и детей / Семья в России (НИИ проблем семьи), 1997, № 2- Юдин.
B.П. Социальная защита: понятие, сущность, границы. — Казань, 1995. i институционализации, что чрезвычайно важно для развития социальных институтов. Автор опирался на идеи, высказанные в названных работах.4.
Особый интерес представляют работы, посвященные проблемам развития региональных моделей социальной защиты.5 Заслуживают внимание публикации, в которых анализируется деятельность учреждений социального обслуживания как новых форм социальной защиты, 6 раскрываются технологии работы с социально уязвимыми категориями населения.7.
Заслуживают внимание публикации по вопросам социальной работы с отдельными категориями граждан: детей, молодежи, пожилых, инвалидов и.
4 Абалкин Л. И. Смена тысячелетий и социальная альтернатива / Вопросы экономики. — М., 2000, № 12- Аверьянов А. Н. Системное познание мира: методологические проблемы. — М., 1985; Афанасьев В. Г. системность и общество. — М., 1980; Богатырева O.A., Шеллеров А. Е. Синергетика социальности. -Новосибирск, 1998; Григорьев С. И., Демина Л. Д. и др. Жизненные силы человека. — Барнаул, 1996; Григан Л. П. Резервы человеческой психики: введение в психологию активности. — М., 1998; Кузьмин А. И. Самосохранительная функция семьи. — Екатеринбург, 1999; Панарин A.C. Политология. О мире политики на Востоке и на Западе. — М., 1999; Права человека: история, теория и практика / Отв. ред. В. М. Назаров. — М., 1998; Системный подход в социальной работе. — М.: СТИ, 1997; Тихомиров Л. А. Критика демократии. — М., 1997; Тощенко Ж. Т. Социальное настроение. — М., 1996; Уржа O.A. Теоретико-методологические основы анализа социальной структуры общества. — М., 1998; Хмелев B.B. Социальный институт сервиса: сущность, проблемы, перспективы. — Ростов н/Д, 1998; Хмелев B.B. Ценностные ориентиры социального института сервиса в условиях российского общества. — М., 1999; Эрхард Э. Благосостояние для всех. — М., 1991.
5 Воробьева Э. Л. Региональная модель системы социального обеспечения населения в переходный период. -Екатеринбург, 2000; Социальная защита населения в регионе: Учебное пособие. — Екатеринбург, 1999; Социальная политика и местное развитие. Тезисы Международной научно-практической конференции 17 апреля 2000 г. — Кемерово, 2001; Чикарина Л. Я. Становление и развитие системы социальной защиты населения г. Краснодара // Вестник Краснодарской Ассоциации работников социальных служб. — Краснодар, 1998; Чикарина Л. Я. Человек и система социальной защиты в муниципальном образовании: вопросы управления. — Москва-Краснодар, 1998; Шумилин А. П. Социально-психологические особенности формирования региональной системы социальной поддержки населения (на примере Пензенской области). Сб. Социальная работа: опыт и перспективы. М., 2001.
6 См.: Гуслякова Л. Г., Потолова Л. М. Социальные службы: структура, кадры, особенности организации в регионе. — Барнаул, 1991; Организация социального обслуживания населения. — М., 1994; Проектирование развития учреждений социального обслуживания. — М., 1996; Социальная служба — организационная форма социальной работы. — М., 1993; Проектирование и развитие учреждений социального обслуживания. — М.,. 1996; Социальное законодательство России и Великобритании. — М., 2000; Территориальные социальные службы: теория и практика функционирования. — М., 1995.
7 См.: Бреева Е. Б. Программа социальной работы с безработными и их семьями: — М., 1994; Инновационные технологии и методы социального обслуживания семьи и детей. — М., 2001; Дементьева Н. Ф., Устинова Э. В. Роль и место социальных работников в обслуживании инвалидов и пожилых людей. — Тюмень, 1995; Ванулина О. С. Семейное консультирование и семейная терапия в рамках социальной работы с семьей / Росс, журнал социальной работы. — М., 1998. — № 2/8- Семья как объект социальной работы. — М., 1993; Торохтий B.C. Технология психолого-педагогического обеспечения социальной работы с семьей. В 2-х ч. — М., 2000. Колков В. В., Шахина H.A. Государственная молодежная политика и социальная работа с молодежью. — М., 2000; Комплексная реабилитация детей с детским церебральным параличом. Метод, реком. — М., 1995; Статистические данные об учреждениях и социальных услугах, оказываемых семье и детям на 1 января 2000 г. — М.: Минтруд России, 2000; Топчий Л. В. Социальные службы России: от оптимального минимума к гармонизации разнообразия / Росс, журнал социальной работы. — M., 1997, № 3 и др. других, а также с семьей 8- работы, раскрывающие новые техники и технологии адресной социальной помощи людям и отражающие специфику специализированной деятельности социальных служб.9.
Трудно переоценить значение трудов по вопросам профессиональной подготовки специалистов для социальной защиты.10.
Значение этих публикаций в том, что в них отражаются проблемы, связанные с профессиональным становлением специалистов, что так важно для понимания сущности процесса институционализации социальной защиты, совершенствования технологий, форм и методов для работы с населением.
Ряд исследователей занимались изучением отдельных компонентов национальной модели социальной помощи людям, что нашло отражение в трудах, посвященных истории социальной работы, благотворительности, становлению конкретных форм помощи. «Автор использовал эти труды в.
8 Колков В. В., Шахина H.A. Государственная молодежная политика и социальная работа с молодежью. — М., 2000; Комплексная реабилитация детей с детским церебральным параличом. Метод, реком. — М., 1995; Статистические данные об учреждениях и социальных услугах, оказываемых семье и детям на 1 января 2000 г. — М.: Минтруд России, 2000; Топчий Л. В. Социальные службы России: от оптимального минимума к гармонизации разнообразия / Росс, журнал социальной работы. — М., 1997, № 3 и др.
9 Адресный социальный патронаж семьи и детей. — М., 2001; Алексеева Л. С., Меновщиков В. Ю. Социальный патронат семьи в системе социального обслуживания. — М., 2000; Алексеева Л. С. Методики адресного социального патроната. Минтруд России. ГНИИ семьи и воспитания. — M., 2001; Организация деятельности центров социальной помощи семье и детям по предупреждению детской безнадзорности. Минтруд России. Российский фонд социальных реформ. — М., 2002; Педагогические основы социальной реабилитации детей с ограниченными возможностями. — Москва-Курск, 1999; Программы социальной реабилитации несовершеннолетних. Минтруд России. ГНИИ семьи и воспитания. — M., 2002; Профилактика и реабилитационная работа специализированных учреждений для несовершеннолетних. Минтруд России. ГНИИ семьи и воспитания. — M., 2001; Психолого-педагогическая реабилитация детей с ограниченными возможностями / Пособие для социальных работников, психологов, педагогов реабилитационных центров. -M.: Консорциум «Социальное здоровье России», 1997; Содержание и организация деятельности центров экстренной психологической помощи и телефонов доверия. Минтруд России. ГНИИ семьи и воспитания. — М., 1999; Социальная работа с инвалидами /Под ред. Е. И. Холостовой, А. И. Осадчего. — М., 1996; Социальная работа с пожилыми. — М., 1995; Социальная работа с семьей. — Москва-Тула. 1996; Социальная работа с семьей. — М., 1995; Холостова Е. И. Пожилой человек в обществе. Изд. 2-е, доп. — М.: Департамент международного развития, 2002.
10 Теоретические основы подготовки социальных работников. — М., 1992; Топчий Л. В. Кадровое обеспечение социальных служб: состояние и перспективы развития. — М., 1997; Топчий Л. В. Кадры социальных служб России. Энциклопедия социального образования. Т. 20. — М., 2000; Профессиональное мастерство работников социальных служб. Материалы III Национальной конференции Ассоциации работников социальных служб / Сост. A.M. Панов, Л. В. Топчий, Э, А. Манукян. — М., 1998; Социальное обслуживание семьи и детей (о положении детей в Российской Федерации: Ежегодный государственный доклад 1995 г.). — М., 1998; Функции и роли социальных работников в условиях обеспечения адресной системы социальной защиты населения / Отв. ред. A.C. Сорвина. — М., 1997; Шмелева Н. Б. Профессионально-личностное развитие специалиста социальной работы. — Ульяновск, 1997. Антология социальной работы в России. В 5 т. T.I. История социальной помощи в России / Сост. своем исследовании.
Вопросы институционализации, так актуальные для нашего исследования, также нашли отражение в современной научной литературе, как зарубежной, так и отечественной. В ней дается характеристика основных факторов институционализации, раскрываются основные функции социальной институциональности, отражается роль социальных институтов в воспроизводстве национально-культурных ценностей общества.12 Мы разделяем высказываемые авторами точки зрения и считаем, что они все полнее отражаются в деятельности по институционализации социальной защиты.
Определенную помощь в проведении настоящего исследования оказали диссертационные работы Бондаренко И. Е., Покручиной A.A., Русакович H.H., Субаевой О. Н., Сухорукова И. М., Успенской Т. Н., Щеденкова С.А.13 Ценность их в том, что в них делается попытка теоретического осмысления сущности социальной защиты и обоснования ее основных направлений, обобщается опыт помощи конкретному индивиду, что особенно актуально для темы нашего исследования.
М.В.Фирсов. — М., 1994; Бадя Л. В., Елфимова H.B. История и организация социальной работы в России: Библиографический указатель. — М., 1996; Григорьев С. И., Гуслякова Л. Г. Основы построения концепции и организации социальной работы в России первой половины 1990;х годов. — Барнаул-Москва, 1993: Дементьева Н. Ф., Модестов A.A. Дома-интернаты: от призрения к реабилитации. — Красноярск. 1993; Исторический опыт социальной работы в России. — М., 1994; Краткий курс истории социальной работы за рубежом и в России. — M., 1992; Международная конференция «Социальная поддержка в России, благотворительность и меценатство: история, традиции, современность». — Калуга, 1995; Нещеретный П. И. Исторические корни и традиции развития благотворительности в России. — M., 1993; Соловьева H.A. К истории социальной работы в России // Социальная работа: история, теория и технологии. — Ярославль, 1997. — С.5−14- Сорвина A.C. Инновационные идеи истории социальной работы в России и их использование в современных условиях // Проблемы социальной работы в России. — М., 1995; Холостова Е. И. Генезис социальной работы в России. — М., 1995; Мельников В. П., Холостова Е. И. История социальной работы в России. — М., 1997.
12 См.: Берн Э. Игры, в которые играют люди. Психология взаимоотношений. Пер. с англ. — М, 1986; Волков Ю. Т., Мостовая И. В. Социология. Учебное пособие. — М., 1998; Громов И. А., Мецкевич А. Ю., Семенов B.A. Западная социология. — СПб., 1997; Майерс Д. Социальная работа. Пер. с англ. — СПб, 1997; Хьел Л., Зиглер Д. Теория личности.-СПб., 1997.
13 Бондаренко И. Е. Система социальной защиты трудящихся на предприятии. Автореф. дисс. канд. социол. наук. — М., 1994; Покручина A.A. Политика социальной защиты уязвимых слоев населения (социологический анализ). Автореф. дисс. канд. социол. наук. — М., 2000; Русакова H.H. Проблемы социальной защиты молодежи. Автореф. дисс. канд. социол. наук. — М., 1996; Субаева О. Н. Становление системы социальной защиты населения Российской Федерации в 1991;1995 гг.: историко-социальная тенденция. Автореф. дисс. канд. истор. наук. — М., 1999; Сухоруков И. М. Системно-функциональный подход к моделированию социальной деятельности в России: историко-управленческий аспект (1917;1995). Дисс. канд. истор. наук. -М., 1996; Успенская Т. Н. Становление отечественной модели социальной защиты населения. Автореф. дисс. канд. истор. наук. — М., 1998; Щеденков С. А. Социальная защита в условиях местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. социол. наук. — Белгород, 1995.
Анализ публикаций по теме диссертации показал, что внимание исследователей сосредотачивается в основном на формах и методах социальной защиты. Между тем, становление социальной защиты как системы, как социального института, развитие процесса институционализации нуждается в активной разработке теоретических, методологических и концептуальных проблем, обобщении опыта создания и функционирования региональных систем, технологий решения социальных проблем человека, оказавшегося в трудной жизненной ситуации.
Отставание теоретической мысли, отсутствие комплексных исследований по данной проблеме является одной из причин того, что при выработке основных направлений социальной политики и практической деятельности управленческого звена, социальных служб нередко берут верх консервативные настроения, инерция, стремление отмахнуться от всего, что не укладывается в привычные схемы. Все это сдерживает развитие социальной сферы и ее важнейшей части — социальной защиты, сужает возможности оказания эффективной помощи людям.
Цель и задачи исследования
.
Основной целью диссертационного исследования является социологический анализ процесса становления системы социальной защиты населения на уровне региона, ее институционализациивыработка и обоснование рекомендаций, способствующих эффективному функционированию региональной модели социальной защиты населения.
Для достижение поставленной цели предполагается реализация следующих задач:
— раскрыть сущность системы социальной защиты населения, отразить ее состояние и проблемы развития;
— рассмотреть социально уязвимые слои населения и показать их в системе социальной защиты;
— исследовать процесс институционализации системы социальной защиты населения, выявить факторы его определяющие;
— провести анализ практики* формирования региональной модели социальной защиты населения Пензенской области;
— изучить проблемы взаимодействия государственных и общественных организаций в осуществлении помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации;
— выработать рекомендации по повышению эффективности функционирования региональной модели системы социальной защиты.
Объектом исследования является система социальной защиты населения как целостное образование и формирующийся социальный институт.
Предметом исследования выступает процесс становления региональной модели социальной защиты населения.
Теоретико-методологические основы и методы исследования. Методологическим и теоретическим основанием диссертационного исследования послужили труды отечественных и зарубежных ученых в области теоретической и прикладной социологии, теории социальной политики и социальной работы. Автор опирался на совокупность взглядов российских и зарубежных исследователей по проблеме сущности социальных институтов и процессов институционализации (Э.Дюркгейм, М. Вебер, Т. Парсонс, Д. Норт, Ж. Тощенко, С. Фролов), принцип социальной справедливости в социальной политике (И.Хабермас), на современные теории социального государства, системный и структурно-функциональный анализ социально-экономических явлений и демографических процессов и др. При сборе, анализе и обобщении исследовательского материала использовались как общенаучные методысистемный подход, историзм, объективность, так и собственно социологические методы — опрос, контент-анализ, наблюдение.
Эмпирической базой исследования послужили изученные автором материалы государственной и региональной статистики, нормативно-правовые акты федерального и регионального уровня по вопросам социальной защиты населения, данные анализов социально-экономического и демографического развития области, а также результаты осуществленных при участии автора мониторинговых исследований уровня жизни и социально-экономического потенциала многодетных семей, семей с инвалидами, положения людей пожилого возраста в Пензенской области и материалы проведенного самим автором опроса экспертов — руководителей областного и муниципального уровня (всего 885 человек). Проанализированы также данные проведенного опроса экспертов по проблемам повышения эффективности социальной защиты (75 человек), осуществлен контент-анализ писем, поступающих в Правительство Пензенской области и Министерство труда и социального развития области.
Исследовательскими гипотезами, выдвинутыми автором, выступили предположения о том, что:
— социально-политическая и экономическая ситуация в стране, вызванная осуществляющимися реформами и переходом к рыночным отношениям, объективно предполагает создание системы социальной защиты населения, ориентированной на снижение социальной напряженности. в обществе, полисубъектность, на активное использование региональных источников и резервов, на адаптацию населения к новым социально-экономическим условиям жизни и реализацию потенциала внутренних возможностей человека;
— система социальной защиты формируется как социальный институт на федеральном и на региональном уровнях — она превращается в устойчивую форму организации совместной деятельности людей в виде организационной структуры и правил нормативного урегулированного порядкапроисходят процессы уровневого становления нормативной и ценностной базы, складываются организационные и операциональные системы, формируются кадры специалистов;
— важным фактором эффективного функционирования системы социальной защиты как социального института является становление ее региональных моделей, что позволяет эффективнее использовать местные возможности в реализации территориальной и региональной самостоятельности по обеспечению социальной защиты населения, в первую очередь ее социально уязвимой части;
— становление целостной модели социальной защиты на уровне региона осуществляется сложно, противоречиво, что связано с возможностями ресурсной базы региона, сложившимися стереотипами массового сознания и представлениями руководителей разного уровня о сущности современной социальной защиты и ее возможностях, недостаточным отражением актуальных задач социальной защиты населения в федеральной и региональной социальной политике.
Научная новизна исследования:
— в исследовании проанализированы теоретико-методологические основы системы социальной защиты населения, раскрыта ее сущность, принципы функционирования в условиях развития рыночных отношений и освоения новой парадигмы помощи людям;
— впервые в научной литературе на основе анализа нового опыта исследованы предпосылки и этапы зарождения системы социальной защиты и ее становления как социального института, выявлены объективные и субъективные факторы процесса институционализации;
— впервые предпринято целостное социологическое исследование процесса становления региональной системы социальной защиты и ее институционализации в одном из регионов Российской ФедерацииПензенской области, которую автор рассматривает как целостную социальную систему в органическом единстве ее сфер;
— в научный оборот введены понятия «региональная модель социальной защиты», «региональная система социальной защиты», «региональный социальный институт», «фазовый переход», «фазовая мобильность» и др. Обогащено содержание понятий «социальная защита», «социальная защищенность», «адресность», «социально уязвимые слои населения», отразившее качественные преобразования системы социальной защиты населения, прошедшей уже довольно сложный путь эволюции;
— раскрыты теоретические и организационные основы адресности, выявлены факторы, стимулирующие адресность, и проанализирован опыт ее осуществления в системе социальной защиты населения Пензенской области;
— опираясь на новые моменты в деятельности субъектов социальной защиты, такие, в частности, как участие в государственном социальном заказе, государственное социальное спонсорство, лоббирование, стимулирование социальной активности прямым финансированием и др., автор раскрывает механизм социального взаимодействия государственных и общественных организаций в социальной защите населения.
Положения, выносимые на защиту:
— социальная защита населения — это целостная, комплексная система, сформированная обществом в его историческом развитии для решения социальных и экономических проблем, для создания условий по оказанию помощи людям, прежде всего оказавшимся в трудной жизненной ситуации;
— система социальной защиты формируется как социальный институт со своими особенностями и законами развития;
— в содержании социальной защиты происходят заметные изменения: она все в большей мере ориентируется на принцип формирования у граждан реальной потребности в обеспечении самозащиты, в опоре на возможности своего внутреннего потенциала;
— одним из важнейших факторов институционализации социальной защиты населения является процесс становления социального законодательства на региональном уровне;
— современная система социальной защиты населения формируется как многосубъектная и многоуровневая, на основе территориально-дифференцированного принципа политики социальной защиты, на базе учета национально-исторических традиций, различия регионов по характеру, степени остроты социальных проблем, уровня региональной ресурсной обеспеченности;
— важным условием эффективного функционирования региональной модели социальной защиты является обеспечение тесного взаимодействия государственных и общественных организаций в осуществлении помощи людям, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования. Теоретическая значимость заключается в формулировке новых обобщений в области социологии социальной сферы, социальной защиты, в анализе проблем, связанных с помощью и поддержкой нуждающемуся человеку, что вносит вклад в развитие этой области социологической науки. Сделаны теоретические выводы о наиболее эффективных элементах региональной системы социальной защиты населения и сформулированы практические рекомендации в адрес региональных и муниципальных органов по превращению института социальной защиты в действенный механизм управления обществом и, в первую очередь, оказания помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Представленные выводы и научные рекомендации могут служить теоретической и методологической основой для формирования оптимальных моделей региональной системы социальной защиты. Результаты диссертации могут быть использованы в процессе подготовки социологов, специалистов социальной работы, в процессе преподавания курсов и дисциплин для подготовки специалистов по социальному управлению.
Исследование представляет определенный интерес для специалистов органов социальной защиты, органов местного самоуправления, учреждений социального обслуживания.
Апробация диссертации и внедрение результатов исследования осуществлялись посредством участия в формировании научно-обоснованной региональной политики в области социальной защиты, участия в программе.
ТАС18″, выступлений на парламентских слушаниях в Государственной Думе, Федеральном Собрании Российской Федерации, коллегиях Министерства труда и социального развития Российской Федерации, международных конференциях и семинарах в Англии, Германии, Франции, России, участия в областных, межрегиональных совещаниях.
Материалы диссертации и входящих в нее социологических исследований были использованы для совершенствования модели социальной защиты населения Пензенской области, оптимизации деятельности по оказанию социальной помощи и поддержки нуждающимся людям.
Внедрение результатов исследования в социальную практику осуществлено в различных видах, направлениях и формах. В виде: создания системы учреждений по социальной защите различных категорий гражданформирования системы подготовки, переподготовки и самообразования кадров в регионереформирования ВТЭК в бюро МСЭ, создания системы непрерывной реабилитации инвалидоввовлечения общественности в деятельность по социальной защите населения.
Основные положения и материалы диссертации обсуждены на международных, республиканских и областных конференциях, на заседании кафедры теории и методики социальной работы СТИ МГУ С.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Заключение
.
Подводя итоги рассмотрению социальных процессов, происходящих в России, и места социальной поддержки в системе ее социальной политики, можно сделать следующие выводы.
Во-первых, итогом социально-экономического развития нашей страны в последнее десятилетие явилось значительное снижение социального потенциала как населения в целом, так и большинства его социальных групп. В актуальной социальной поддержке нуждается настолько значительная часть граждан, что это превосходит возможности государства.
Социальная поддержка индивидов и семей по-прежнему остается обязанностью государства и нравственным императивом общества. Однако ее организация требует рационального выбора приоритетов и форм: недостаточный объем такой поддержки обусловит социальное неблагополучие и страдания людейнеадекватные ее методы могут привести к утрате социальной ответственности и самостоятельности, к формированию иждивенческих установок и пассивности даже у тех людей, которые объективно способны справиться со своими социальными трудностями.
Дефицит ресурсов государства, который выражается не только в ограниченности финансовых средств, но также и в недостатке времени для решения социальных проблем, обусловливает повелительную необходимость выбора не только наиболее нуждающихся категорий для оказания социальной поддержки, но также и наиболее точных и выверенных ее форм, видов и методов, которые должны отвечать критерию необходимости и достаточности помощи в условиях ограниченных социальных возможностей, и, кроме того, активизировать собственный потенциал развития населения.
В целом на современном этапе реформирования общества, который можно назвать институционализационным, нужна системная работа всех уровней и ветвей власти по отработке и запуску всего комплекса нормативно-правовых, институционально-организационных, информационноаналитических, кадровых механизмов развития социального комплекса в условиях региона.
Развитие сети учреждений социального обслуживания может содействовать не только удовлетворению социальных потребностей индивидов, но также и профилактике превенции ухудшения социальной ситуации, нарастания социального риска, утраты социально уязвимыми индивидами и группами своего стабильного положения в структуре общества.
Проведенный анализ проблем становления региональной системы социальной защиты населения, ее сущности, состояния и проблем развития, позволяет сделать вывод о том, что становление региональной системы социальной защиты населения, представляющей собой совокупность законодательно установленных экономических, социальных, юридических гарантий и прав, социальных институтов и учреждений, обеспечивающий их реализацию и создающих условия для поддержания жизнеобеспечения и деятельного существования различных слоев и групп населения, прежде всего социально уязвимогорегиональная модель как целостная система, состоящая из совокупности значительного числа взаимосвязанных элементов, взаимодействие которых порождает новые системные качества: множественность, функциональность, структурность, способность координации, субординации и др. Научной основой функционирования региональной системы социальной защиты являются принципы, составляющие ее научную основу: гуманизма, социальной справедливости, комплексности, адресности, адаптивности, превентивности мер по социальной защите населения. Это расширяет возможности региона в использовании территориальной и региональной самостоятельности в обеспечении социальной защищенности населения.
Важнейшей особенностью региональной модели социальной защиты населения является складывающаяся многоступенчатость. Субъектом социальной защиты в регионе является государство и его роль пока еще огромна. Реализация функции целеполагания, организационного воздействия на протекающие социальные процессы, эффективного регулирования и контроля за развитием социальной сферы и др. Государственные органы обеспечивают минимальный уровень социальных гарантий, создают социально гарантированные условия для жизнедеятельности людей, для укрепления здоровья населения, повышения его образования и культуры, решения жилищных проблем.
Государство влияет на функционирование системы социальной защиты населения, утверждая государственный бюджет, бюджеты других, находящихся в государственности источников финансирования.
Государство обеспечивает правовую основу социальной защиты, формирует и организует работу общественных организаций: организаций, объединений, фондов, использует их возможности для помощи социально уязвимых слоев населения и др.
Исследование подтвердило, что государство в одиночку не сможет обеспечить защиту всех нуждающихся. Важно обеспечить участие в защите организаций «третьего сектора», профсоюзов, религиозных организаций, работодателей, других общественных формирований. В диссертации, на основе общения опыта участия общественных организаций в социальной защите населения.
Пензенской области, сформулированы условия активного участия общественных организаций в социальной защите населения.
В процессе реализации функций' социальной защиты на региональном уровне, они обогащаются новым содержанием и в этом находит отражение процесс приведения форм и методов работы в соответствие с новыми требованиями. Важнейшие функции социальной защиты: экономическая, хозяйственно-бытовая, психолого-педагогическая, социально-медицинская, юридическая, организации труда и отдыха и др. Они наполняются новым содержанием за счет инновационных технологических приемов, комплексности оказываемых услуг и расширением сферы их применения, повышения профессионализма специалистов.
Исследование показало, что начался процесс институционализации социальной защиты. Этот процесс включает в себя несколько моментов, в каждом из которых проявляют себя факторы объективного и субъективного порядка.
Объективным фактором появления социального института является соответствующая социальная потребность. Институты призваны организовать совместную деятельность людей в целях удовлетворения тех или иных социальных потребностей. Возникновение определенных общественных потребностей, а также условий для их удовлетворения являются первыми необходимыми моментами институционализации. Потребность в широком спектре социальных услуг, обеспечивающих нормативную жизнедеятельность человека, лежит в основе возникновения и развития института социальной защиты населения.
Следующим фактором институционализации социальных отношений является их легитимация.
Моральные и поведенческие нормы складываются в течение долгого времени, они принимаются или отвергаются обществом, и только по мере такого длительного и обстоятельного принятия появляется возможность быть регулятором поведения и деятельности людей. Следует учитывать, что нередко нормы, фиксируемые в законодательстве, бывают чрезвычайно детализированными (например, уставы закрытых организаций и др.), трудно восполнимыми, их выполнение связано 'с получением согласия большого числа людей. Нередко выделяются значительные ресурсы (иногда малообоснованные) для контроля за выполнением норм, осуществляются меры к принуждению несогласных и недисциплинированных, к наказанию за невыполнение. Вместе с тем, опыт свидетельствует, что, если механизмы контроля и принуждения становятся слишком громоздкими и функционально не выгодными, данный институт не может действовать эффективно, он может преобразоваться или отмереть. Это целиком относится и к социальному обслуживанию. Его нормативное утверждение во многом еще не завершилось.
Фактором институционализации является организационное оформление социального института. Социальный институт должен иметь цель деятельности, конкретные функции, обеспечивающие достижение этой цели, набор социальных ролей, типичных для этого института. Опыт функционирования социальной защиты подтверждает правильность этого вывода.
Исследование показывает, что каждый институт приобретает устойчивость только тогда, когда имеются определенные учреждения, поддерживающие его функционирование, когда появляются отдельные индивиды, профессиональной ролью которых является участие в работе данного института. В современных условиях можно говорить о кадровом обеспечении деятельности социального института: эти кадры должны иметь специальную профессиональную подготовку, тем более глубокую, чем комплексные и специализированные цели стоят перед ними, они должны разделять общую идеологию и профессиональные ценности данного института, наконец, они должны действовать в организационных рамках определенных структур, обеспечивающих функционирование института. Исследование показало, что социальный институт успешно готовит профессиональные кадры для своих служб с учетом перспективы их развития.
Выделяя факторы институционализации, подчеркивая их объективную природу, следует отметить, что они, как отмечаетсч многими исследователями, не свободны от субъективной составляющей. Это относится прежде всего к таким субъективным факторам, как:
— концептуально-идеологическое обоснование деятельности института;
— политическая поддержка его деятельностидейственность системы поощрений и санкций.
Нередко устойчивые формы организации деятельности вводятся в социальную практику управленческими решениями. Тогда тем более необходимо всестороннее обоснование этого шага. Так, в начале 90-х годов в Российской Федерации система социальной защиты населения, как новая парадигма помощи и поддержки, была инициирована именно таким целенаправленным управленческим импульсом, хотя к тому времени объективная потребность в утверждении новой парадигмы помощи уже созрела. Создание нового социального института социальной запщиты опиралось на достаточно обширную концептуально-теоретическую базу, которая складывалась из теоретических наработок российских ученых, адаптированных взглядов зарубежных авторов, обобщенного исторического опыта.
Институт социального обслуживания в нашей стране создавшийся и начавший действовать на базе разработанной концепции, воплотившей идейные основы и статус ценностей данного общества, получил основательную поддержку как политической власти, так и населения.
Значительным субъективным фактором процесса институционализации выступает необходимость интернализации, иначе говоря, усвоения тех норм и представлений, которые для каждого индивида существуют как внешние по отношению к нему, объективные90. Известно, что в своей жизни человек осваивает все богатство окружающей действительности в процессе.
90 Cf.: Parsons T. The Concept of Society: The Cjmponents and Their Interrelations. In: T.Parsons. Evolutionary and Comparative Perspectives. — New Jersey, Prentice-Hall, 1966.18. жизнедеятельности, добавляет к нему новые представления, предметы, явления, формирующиеся в процесее творческой деятельности. Однако в том, что касается социальных институтов, индивиды здесь не просто социализируются, но и формируют убеждения, усваивают те или иные социальные знания и приобретают управленческие навыки: институциональная иннтернализация включает в себя наряду с ценностной оценкой указанных построений, их признание и поддержку в качестве базовых организующих структур. Такое признание (индивидуальное и одновременно общественное) является залогом действенности указанных институтов.
Применительно к такому институту как социальная защита, институциональная интернационализация включает, в частности, признание и оценку таких ценностей, как гуманизм, справедливость, нравственность, которые воплощены в нормах и принципах, правах граждан на социальное обслуживание.
Элементом преимущественно субъективных факторов институционализации являются ее социально-психологические механизмы: формирование установок и ожиданий по поводу данного института. Такие механизмы предполагают определенное отношение, некоторую персонализированную связь института с индивидами, которые ожидают определенных последствий от деятельности института: позитивных или негативных. Если резудьтаты функционирования института отвечают ожиданиям, это повышает эффективность его деятельности, способствует его быстрейшему утверждению в общественной жизни, если нет-это свидетельствует о рассогласовании внутренних тенденций развития института и его восприятия гражданами, говорит о его недолговечности. Поэтому не всегда ответственность за это следует возлагать только на институт. Этому состоянию активно способствует и общество.
Встречаются также ситуации, когда население адресует социальному институту ожидания, на которые он еще не готов ответить в силу известного консерватизма своих элементов.
Так, исследование проблем социальной защиты показывают, что значительная часть населения Российской Федерации ожидает от различных механизмов помощи и поддержки в пербую очередь пособий и льгот, помощи в денежной или натуральной форме. В то же время на уровне государственного управления в концепции институтов социальной защиты все более укрепляется понимание того, что сведение деятельности к выдаче льгот и пособий, безадресная раздача помощи — это тупиковый путь развития важнейших институтов. Таким образом, идеологическое обоснование института социальной защиты, в данном случае обгоняет массовое сознание населения, ожидания которого основаны на иллюзорном представлении о возможностях тотальной уравнительной социальной поддержки.
Важно подчеркнуть значимость таких факторов, как связь социальных институтов с государственными органами и территориальная определенность их существования.
Известно, что современное общество, даже при самом активном развитии в нем гражданских институтов, существует в рамках конкретного государственного организма. Государство защищает социальные институты своим законодательством, силой своего правоохранительного аппарата, обеспечивает социальное функционирование населения на своей территории. Государство выступает в качестве метаструктуры всякого социального института. Степень взаимозависимости или, напротив, независимости государственных и негосударственных элементов системы всегда определена, государство исполняетфункции по упорядочению, формализации и стандартизации общественных связей и отношений, что в решающей степени зависит от уровня развития институтов гражданского общества, традиций самоорганизации, исторических особенностей государства.
Непременным условием успешного функционирования институтов является их территориальная определенность в рамках государственно-территориального устройства. Социальные институты организуются по территориальному признаку и принадлежат конкретному государству, на них отражаются и особенности его территории. Поэтому, несмотря на тенденцию к межрегиональному и даже глобальному характеру деятельности, большинство социальных институтов функционируе!' в пределах государственных границ. Даже экономические институты все более приобретающие глобальный характер, подчиняются национальному законодательству, организуют деятельность своих учреждений на конкретной территории, готовят кадры с учетом национальных и культурных особенностей. Это полностью относится к деятельности такого социального института как региональная социальная защита.
В современных условиях региональная модель социальной защиты демонстрирует черты вынужденной противоречивости, так как социально-экономическая обстановка предполагает наличие механизмов социальной защиты как традиционного государственно-патерналистического, так и рыночного типа, причем приоритет все в большей мере должен отдаваться последним. В сознании же ряда руководителей регионального и местного уровней наличествует ценностный конфликт, выражающийся в одновременном признании высокой значимости рыночных механизмов, и продолжающейся на перераспределительные меры и отношения. Поэтому заявляют о себе противоречия: между старыми формами и методами социальной защиты, обусловленными социальным обеспечением и новационными подходами к удовлетворению социальных потребностей населениямежду потребностью в разнообразных социальных услугах и возможностью в предоставлении услугмежду продекларированным равенством граждан в получении социальных услуг и реальным неравенством в социальном обслуживании и др.
Эффективность функционирования региональной модели социальной защиты во многом зависит от степени согласованности взглядов и мнений органов представительной и исполнительной власти на региональном и местном уровнях, их способности понимать и воплощать идеи национальной и региональной концепций социальной защиты населения. На достижение такой согласованности нацелен многоуровневый комплекс социальных программ, показывающий высокую эффективность.
Важным результатом проведенного исследования является вывод о том, что общественное отношение к изменейиям в организации социальной защиты формируется в условиях существенного недостатка информации об их целях и способах реализации. Недостаточная информированность населения может являться одним из факторов, под воздействием которых формируется негативный социальный фон преобразований. Это указывает на необходимость более активной и настойчивой работы по разъяснению проводимой социальной политики.
Мы рассматриваем уровень социальной защищенности индивида (группы) как производную от двух взаимосвязанных процессов: а) социальная защита индивида, обеспечиваемая внешними по отношению к нему социальными институтами государство, городское (сельское) сообщество, трудовой коллектив, семья, общественная организацияб) самозащита, которая основывается, с одной стороны, на адаптации и оптимальном восприятии внешних факторов и элементов социальной защиты и, с другой, связана с самоактивностью личности (группы).
В настоящее время большой упор делается на спонтанно-дифференцированный уровень и способ получения жизненных благ. При этом центр тяжести в проведении социальной защиты перемещается из сферы государственного регулирования и обеспечения в сферу самодеятельности, самообеспечения, самозащиты, самовыживания на уровне региона, производственного и территориально-поселенческого сообщества, отдельной социальной группы, отдельного индивида. Таким образом резко активизировалась проблема самозащиты.
Можно считать, что значительная часть социальных институтов в России организована по федеральному принципу и подразделяется в соответствии с государственно-территориальных делением субъектов Федерации.
Зачастую происходит перекладывание социальных обязательств с федеральных на региональные и местный уровни (йапример, реализация.
Федерального закона «О ветеранах») без необходимой передачи на места финансовых ресурсов.
Анализ осуществления социальной защиты дает возможность констатировать, что не создана единая концепция комплексности развития данного института на федеральном, региональном, местных уровнях с учетом местных потребностей, запросов общества.
С одной стороны, в сознание людей, нормативно-правовую базу и систему ценностей общества, в операциональную систему государственных структур включаются принципы и механизмы, адекватные современному уровню развития социальной защиты на базе социально-ориентированной рыночной экономики. С другой стороны, массовое сознание и даже менталитет ряда руководителей еще отягощены мыслительными конструктами, свойственными преимущественно патерналистской социальной политике, основанной на распределении пособий и привилегий. При этом подобный тип идеологии и практики социальной политики в известной мере детерминирован дефицитностью ресурсов в современных условиях и массовостью социально слабых, уязвимых категорий населения.
Это дает основание интерпретировать региональный институт социальной защиты как становящийся, формирование которого не завершено, а противоречивость объективно обусловлена. Можно также предположить, что подобная компромиссность будет сохраняться в обозримом будущем по причинам не только субъективного, но и объективного характера.
Структура законодательства субъектов Российской Федерации в социальной сфере в полной мере воспроизводит структуру соответствующего федерального регулирования со всеми, присущими федеральным законам, недостатками.
В настоящее время доля региональных законов в общем объеме нормативного правового регулирования социальной сферы в субъектах Российской Федерации пока еще относительно невелика. В системе источников этого регулирования преобладают акты исполнительных органов государственной власти. В то же время практика законодательного регулирования социальной сферы на региональном уровне показывает, что принятие законов субъектов Российской Федерации по регулированию отдельных секторов социальной сферы, является наиболее действенным средством своеобразной «оптимизации» социального регулирования в регионах. Такие законы создают более явные гарантии для защиты социальных прав граждан и являются фундаментом для развития всей последующей системы нормотворчества в субъекте Российской Федерации.
Можно сделать вывод о том, что гипотеза, высказанная автором нашла полное подтверждение.
С целью дальнейшего совершенствования системы социальной защиты населения, оказания реальной помощи социально уязвимым слоям населения, снижения социальной напряженности в обществе и оптимизации структуры и функций социальной защиты на уровне региона полагаем целесообразным предложить следующие механизмы.
На федеральном уровне:
— провести систематизацию уже имеющегося федерального законодательства. В ходе этой систематизации должны быть устранены противоречия в федеральных законодательных актах, затрудняющие реализацию социальных прав граждан и в значительной мере дезориентирующие законотворчество в субъектах Российской Федерации. Эта систематизация видится прежде всего в переходе от фрагментарного регулирования многочисленными законами отдельных социальных проблем и институтов к созданию базовых, по возможности кодифицированных законов, применительно к каждой отрасли, под отрасли законодательства, действующего в социальной сфере;
— завершить формирование законодательной базы, обеспечивающей проведение активной социальной политики;
— разработать и принять законы по определению приоритетов государственной политики по защите прав и интересов детей;
— ускорить рассмотрение Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах»;
— с целью устранения противоречий в законах социального блока необходимо принять «Социальный Кодекс»;
— повысить роль социального страхования, как важнейшего механизма защиты граждан при утрате заработка, в случае безработицы, болезни и других социальных и профессиональных рисков;
— определить порядок взаимодействия в области социальной защиты населения между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления;
— повысить обоснованность выделения трансфертов, исходя из региональных потребностей и возможностей субъектов Российской Федерации;
— провести выравнивание возможностей для проведения социальных реформ в регионах с различными стартовыми условиями;
— поддержать социальные реформы и социальное развитие в проблемных регионах;
— определить через договорную систему формы и условия оказания федеральной помощи на социальную защиту субъектам Российской Федерации;
— пересмотреть политику заработной платы и доходов, сблизить величины цены труда и стоимости жизни (минимальный размер оплаты труда, минимальную пенсию), формировать, исходя из регулярно пересматриваемой величины прожиточного минимума.
Целью деятельности социальной защиты в регионах должно быть:
— создание концепции социальной защиты в субъектах Российской Федерации;
— формирование по всем направлениям социальной сферы региональной нормативно-правовой базы;
— переориентация социальной защиты на активизацию факторов, стимулирующих высокоэффективный труд, повышение на этой основе личной ответственности граждан за с’вое материальное благополучие;
— создание регионального законодательства, обеспечивающего права и социальные гарантии семье, женщине, детям, молодежи;
— усиление адресности социальной поддержки нуждающихся граждан на основе учета материального положения семьи и заявительного принципа назначения пособия;
— повышение уровня социальной защищенности и социального обслуживания уязвимых групп населения, расширения перечня предоставляемых социальных услуг, повышения их качества;
— оптимизация сети учреждений социальной защиты, развитие ее в небольших городах, поселках и сельской местности;
— создание сети принципиально новых многопрофильных реабилитационных учреждений;
— обеспечение реализации в полном • объеме гарантий, предусмотренных Федеральными законами «О ветеранах», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации».
Актуальность ряда проблем социальной сферы требует разработки и принятия ряда антикризисных программ (в области социального обслуживания, профилактике, реабилитации лечения наркомании, безбарьерной среды жизнеобитания инвалидов и др.).
В регионах необходимо проведение последовательной кадровой политики. Кадровый потенциал органов, учреждений, участвующих в реализации социальной политики, является одним из решающих факторов ее осуществления и совершенствования.
Большое значение имеет и включение гражданского общества в1 реализацию социальной защиты, контроль со стороны общества за эффективностью проведения социальной защиты в регионе.
Для разъяснения целей и механизмов социальной защиты, государственной власти регионов, муниципальных образований следует активно использовать имеющиеся информационные ресурсы, разъяснять сущность деятельности в средствах массовой информации, обеспечивать влияние на жителей области, а также получать обратную связь для корректировки формирования социальной защиты на уровне региона.
Несмотря на противоречивость, неравномерность процесса формирования социальной защиты на региональном уровне, становление и последовательное развитие этого социального института, является влиятельной тенденцией построения социального государства и гражданского общества в нашей стране.
