Электронное публичное (государственное и муниципальное) управление

Недостаточная эффективность государственного аппарата, несоответствие количества его полномочий качеству власти, необходимость перераспределения и исключения дублирования функций и полномочий органов власти указывают на необходимость комплексной модернизации системы публичного управления^[1].

В современных условиях происходит усиление роли государственного управления, в котором производство, обмен и потребление информации становятся первейшим атрибутом управленческой деятельности^[2]. Вопрос повышения эффективности государственного управления всегда актуален, и его решение неразрывно связано как с внедрением современных информационных технологий в деятельность органов власти, так и с увеличением их доступности для населения^[3].

Технологические возможности позволяют государству значительно повысить эффективность информационного взаимодействия как внутри правительственных структур, так и между правительством и гражданами^[4]. Электронные коммуникации должны полностью разрушить в будущем стереотипы «неповоротливого», бюрократического аппарата, так как личные контакты граждан и чиновников будут сведены к минимуму, а всю техническую работу на себя возьмут сервера и программные продукты^[5].

Тематика совершенствования государственного управления по сложившейся практике и особенностям правового регулирования разбивалась на несколько базовых блоков: административная реформа, реформа государственной службы, электронное правительство и бюджетная реформа. Однако содержательное пересечение указанных реформ по составу мероприятий, подходам и идеологии не позволяет их разделять на отдельные части. Объектом реформирования должен стать государственный сектор со всеми его компонентами — государственной службой, финансами, системой управления и информационными ресурсами^[6].

Государственное управление представляет собой форму реализации функций государства его органами и должностными лицами как разновидность социального публичного управления. Субъектами же процесса государственного управления могут быть физические и юридические лица, которые сами осуществляют управление или принимают участие в государственном управлении как субъекты управленческих отношений. При этом физические лица и общественные объединения, как правило, выступают в качестве участников — субъектов управленческих отношений; в свою очередь государственные органы исполняют роль управляющих субъектов в правовых отношениях^[7].

Переустройство административных процессов обязательно должно проводиться так, чтобы они опирались на базовые институты электронного правительства, а информатизация не должна проходить без одновременной модернизации государственного управления^[6].

Электронное государственное управление представляется как новая интерактивная форма взаимоотношений субъектов в области государственного управления (взаимоотношения государства с гражданами и компаниями, а также государственных органов между собой)^[9].

Процесс информатизации государственного управления — это процесс организации социально-экономических и научно-технических оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов. Данное определение дает основание сделать вывод о том, что информатизация не является совершенно новой предметной сферой правового регулирования. Информация, средства связи, научно-технические разработки в этих областях всегда привлекали внимание права^[10].

На современном этапе развития системы государственного управления оптимизация деятельности органов государственной власти происходит во многом при помощи внедрения современных информационнокоммуникационных технологий в рамках построения электронного правительства и является одним из основных способов уменьшения временных и материальных затрат граждан и бизнеса при взаимодействии с государством^[11].

При этом процесс информатизации запускает динамику развития самого процесса управления. Должен идти поиск адаптации современного государства к новым условиям информационной среды. В этом процессе одни механизмы государства будут ослабевать или исчезать, другие — усиливаться или возникать как новые^[12].

При этом технологическая совместимость государственных информационных систем обеспечивает беспрепятственный обмен сведениями между органами власти в электронной форме. Оптимизации этого процесса будет способствовать унификация требований к государственным информационным системам^[13].

Мировой опыт показывает, что территориальная целостность государства и его национальное единство невозможны без формирования целостного и единого информационно-коммуникационного пространства. Этот тезис весьма актуален для России. Большие пространственные масштабы, сложность территориально-административного устройства, трехуровневый характер управления делают чрезвычайно актуальной проблему целостности и связности системы информационно-коммуникационного обеспечения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Государственная политика в сфере формирования информационных ресурсов и информатизации направлена на создание условий для эффективного и качественного информационного обеспечения решения стратегических и оперативных задач социального и экономического развития Российской Федерации^[12].

Информационные цели государственного управления состоят в установлении социальных коммуникаций через прямые и обратные связи между субъектом и объектом управления, призванных обеспечить оптимальный объем и достоверность информации о состоянии управляемой системы для оперативной корректировки управляющего воздействия на объект управления^[15]. При этом развитие электронного публичного управления является одним из направлений реализации информационной функции государства.

Информационная функция государства — это направление его деятельности по развитию информационной сферы, которое охватывает всю совокупность отношений, связанных с созданием, хранением, обработкой, передачей информации во всех областях жизни — экономической, политической, социальной, правовой, научной, образовательной, управленческой и т. п.^[16]

Именно необходимость регулирования информационной сферы обусловливает потребность в соответствующем направлении деятельности государства — информационной функции государства. Одними из составляющих информационной функции государства являются выработка и реализация политики государства в отношении обеспечения безопасности информации для общества, создание нормативной правовой базы для регулирования отношений при публикации материалов через информационные каналы, а также наделение полномочиями соответствующих органов исполнительной власти по осуществлению контроля за информационными ресурсами телекоммуникационных сетей^[17].

Используя информационные коммуникационные технологии, правительство не только предоставляет информацию о собственной деятельности, делая ее более прозрачной, но и создает возможность для обратной связи. Таким образом, участие в процессе принятия решений становится доступней для граждан, упрощается процесс взаимодействия между властью и населением. Совершенствование исследования процесса и механизма обмена информацией между различными звеньями управленческой системы, разработка мер по оптимизации внутренних информационных систем и устранение внутриведомственных и межведомственных барьеров являются важными научными и практико-прикладными задачами^[18].

При этом функционирование полноценной государственной информационной системы невозможно без создания единой ИТ-архитектуры государственных структур, которая упростит процесс межведомственного взаимодействия^[19].

Информационная функция является одновременно и внутренней, и внешней: государство регулирует информационные процессы как внутри страны, так и за ее пределами в отношениях с другими государствами. Причем внутренняя реализация информационной функции невозможна без планируемого активного внешнего информационного взаимодействия. Информационная функция является постоянной, так как она существует на любом этапе развития государства. Однако ее значимость и интенсивность реализации на каждом этапе различаются. Так, на современном этапе развития в условиях глобальной информатизации реализация информационной функции государства приобретает особую значимость и интенсивность реализации^[20].

Доказательством того, что информационную функцию выполняют органы всех ветвей государственной власти, является активно реализуемая в России и мире концепция электронного государства, суть которой заключается в активном использовании всеми государственными органами в своей повседневной деятельности информационных технологий.

Таким образом, информационную функцию государства образует его деятельность по обеспечению общества и граждан объективной, актуальной, доступной для восприятия информацией. Но вопрос о предоставлении гражданину информации или допуска к информационным ресурсам — только одна из сторон осуществления информационной функции. Не менее важной представляется деятельность по отбору и дифференциации информационного материала, по его контролю и ограничению распространения. Важность этого направления трудно переоценить, а его игнорирование грозит многими системными проблемами государственного управления^[21].

Происходит постепенный переход от использования информационных ресурсов органов государственной власти только для целей информационного обеспечения их функциональной деятельности к развитию массовых коммуникаций с гражданами при преимущественном использовании современных информационных телекоммуникационных технологий (электронных массовых коммуникаций). Их информационная деятельность все больше приобретает признаки и характеристики специфической, постоянной и целевой функции. Названные процессы, в свою очередь, становятся основой для развития информационного законодательства^[22].

Информационную деятельность государства В. А. Копылов определяет как деятельность по осуществлению информационных процессов, а информационные процессы — это производство, передача, поиск, получение и распространение информации^[23].

Также информационную деятельность государства можно определить как сферу общественного производства, связанную с производством информации, оказанием информационных услуг и подготовкой информационных продуктов. Она имеет два основных направления:

• — информационная деятельность, осуществляемая внутри министерства или ведомства, с целью обеспечения эффективного функционирования государства;
• — информационная деятельность, осуществляемая органом власти вовне (взаимодействие со СМИ, гражданами, обществом, организациями, а также иными министерствами и ведомствами)^[24].

Если понимать информационную деятельность как специфическую и постоянную функцию органов государственной власти, направленную на информационное обеспечение собственной функциональной деятельности, с одной стороны, и развитие системы массовых коммуникаций, т. е. информационной деятельности по направлению к обществу, гражданам, с другой стороны, следует обратить внимание на то, что в последнем случае она может реализовываться посредством таких основных методов, как обеспечение доступа к информации и информирование граждан (распространение информации). Сюда также можно отнести предоставление информации (оказание информационных услуг).

Информирование граждан органами исполнительной власти на разных ее уровнях должно осуществляться в двух разрезах. Первый — это информирование о своей деятельности и результатах своей работы. Второй связан с информированием граждан по социально значимым вопросам, о принятых или подготавливаемых решениях, об утвержденных федеральных законах, экологическое информирование и т. д. В этом случае орган власти выступает с позиции активной гласности. Сегодня анализ действующего законодательства показывает лишь небольшое количество законов, действующих с позиции активной гласности, т. е. учитывающих информирование как метод осуществления информационной деятельности в государственном управлении^[25].

Взаимоотношения государственной власти и общества не могут быть построены на основе взаимного уважения и делового партнерства, если отсутствует активное информационное взаимодействие государственной власти с обществом. Более того, государственная власть — один из самых мощных источников социально и экономически значимой информации. Это предопределяет ее практическую значимость и ведущую роль в формировании и развитии национальной информационнокоммуникационной структуры^[26].

• [1] См.: Смышляев С. М. Электронное государственное управление: региональныйуровень электронного правительства //Актуальные проблемы российского права. 2013.№ 3. С. 251—258.
• [2] См.: Попов В. Д. Информациология и информационная политика. М.: Изд-во РАГС, 2001. С. 18.
• [3] См.: Абрамов Р. А. От модернизации управленческих процессов к инновационной экономике (внедрение электронного правительства) // Государственное управление и электронное правительство в условиях инновационной экономики: сб. тезисовдокладов и статей круглого стола. 30 мая 2012 г. / отв. ред. Г. М. Зинчук. М.: Изд-во РЭУим. Г. В. Плеханова, 2012. С. 56—65.
• [4] См.: Устинович Е. С. Конституционно-правовые основы реализации собственнойинформационной деятельности органами публичной власти в Российской Федерации //Конституционное право и муниципальное право. 2006. № 3. С. 21—25.
• [5] См.: Деев А. А. Особенности внедрения и функционирования электронного правительства в современной России // Государственное управление и электронное правительство в условиях инновационной экономики: сб. тезисов докладов и статей круглогостола 30 мая 2012 г. / отв. ред. Г. М. Зинчук. М.: Изд-во РЭУ им. Г. В. Плеханова, 2012.С. 36—37.
• [6] См.: Смышляев С. М. Электронное государственное управление: региональныйуровень электронного правительства. С. 251—258.
• [7] См.: Ковалева Н. Н. Органы публичной власти как субъекты управления в информационной сфере // Информационное право. 2013. № 2. С. 8—9.
• [8] См.: Смышляев С. М. Электронное государственное управление: региональныйуровень электронного правительства. С. 251—258.
• [9] См.: Талапина Э. В. Информационная функция государства // Административное и информационное право: состояние и перспективы развития. М.: Изд-во Академ, правового ун-та, 2003. С. 246—250.
• [10] См.: Ковалева Н. Н. Информатизация: опыт государственно-правового регулирования // Информационное право. 2012. № 2. С. 3—4.
• [11] См.: Смышляев С. М. Указ. соч. С. 251—258.
• [12] См.: Ковалева Н. Н. Информатизация: опыт государственно-правового регулирования. С. 3—4.
• [13] Попов Д. А. Государственная информатизация: анализ правоприменительнойпрактики // Информационное право. 2014. № 3. С. 16—20.
• [14] См.: Ковалева Н. Н. Информатизация: опыт государственно-правового регулирования. С. 3—4.
• [15] См.: Государственное управление: основы теории и организации: учебник: в 2 т.Т. 2 / под ред. В. А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. И доп. М.: Статут, 2002. С. 11.
• [16] См.: Федосеева Н. Н. Информационная функция в системе функций государства //Информационное право. 2008. № 4. С. 17—21.
• [17] См.: Лапина М. А., Николаенко Б. С. Информационная функция государства в сетиИнтернет // Информационное право. 2013. № 4. С. 11—15.
• [18] См.: Гараева С. В. Интернет-ресурс как инструмент государственного управления.С. 122 —128.
• [19] См.: Боровский А. Решения для «электронного правительства» [Электронныйресурс] М., 2015. URL: http://www.osp.ru/os/2005/04/185 524/ (дата обращения:12.03.2019).
• [20] См.: Федосеева Н. Н. Информационная функция в системе функций государства.С. 17—21.
• [21] См.: Гладышева И. П. Юридический отказ в механизме реализации информационной функции государства // Информационное право. 2009. № 4. С. 28—32.
• [22] См.: Устинович Е. С. Вопросы методологии информационной деятельности в государственном управлении // Информационное право. 2010. № 3. С. 3—6.
• [23] См.: Копылов В. А. Информационное право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.:Юрист, 2005. С. 51.
• [24] См.: Устинович Е. С. Конституционно-правовые основы реализации собственнойинформационной деятельности органами публичной власти в Российской ФедерацииС. 21—25.
• [25] См.: Устинович Е. С. Вопросы методологии информационной деятельности в государственном управлении. С. 3—6.
• [26] См.: Связи с общественностью в политике и государственном управлении /под общ. ред. В. С. Комаровского. М.: Изд-во РАГС, 2001. С. 105.