Система органов государственного регулирования инвестиционной деятельности

В Законе РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» особое внимание уделено вопросам государственного регулирования инвестиционной деятельности. Так, в соответствии со ст. 10 Закона регулирование такой деятельности, проведение инвестиционной политики, направленной на социально-экономическое и научно-техническое развитие страны, обеспечивается на различных уровнях государственными органами, органами местного самоуправления (см.: приложение 7).

Таким образом, на федеральном уровне федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, является Министерство экономического развития РФ. Также среди федеральных органов можно отметить Совет при Президенте РФ по развитию финансового рынка Российской Федерации^[1]. На уровне субъектов РФ регулирование осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. При этом право субъектов РФ самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере также предусматривается и в ст. 7 Закона, закрепляющей, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Государственное регулирование осуществляется:

• — в соответствии с государственными инвестиционными программами; прямым управлением государственными инвестициями; введением системы налогов с дифференцированием налоговых ставок и льгот;
• — предоставлением финансовой помощи в виде дотаций, субсидий, субвенций, бюджетных ссуд на развитие отдельных территорий, отраслей, производств;
• — проведением финансовой и кредитной политики, политики ценообразования (в том числе выпуском в обращение ценных бумаг), амортизационной политики;
• — в соответствии с установленными законодательством, действующим на территории РФ, условиями пользования землей и другими природными ресурсами;
• — посредством контроля (надзора) за соблюдением государственных норм и стандартов, а также правил обязательной сертификации;
• — антимонопольными мерами, приватизацией объектов государственной собственности, в том числе объектов незавершенного строительства; путем экспертизы инвестиционных проектов.

По приоритетным направлениям развития страны инвесторам и другим участникам инвестиционной деятельности предоставляются льготные условия. Так, государство:

• — гарантирует инвестору возмещение издержек в случае ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, в которых инвестор обязан принимать участие;
• — предоставляет обширные гарантии субъектам инвестиционной деятельности и, соответственно, участникам инвестиционных договоров, гарантирует стабильность прав названных субъектов. В случаях принятия законодательных актов, положения которых ограничивают нрава данных субъектов, соответствующие положения этих актов не могут вводиться в действие ранее чем через год с момента их опубликования; государственные органы, должностные лица не вправе ограничивать права инвесторов в выборе объектов инвестирования, за исключением случаев, предусмотренных законом; в случаях принятия государственными органами актов, нарушающих законные права и интересы инвесторов и других участников инвестиционной деятельности, убытки, включая упущенную выгоду, причиненные субъектам инвестиционной деятельности в результате принятия таких актов, возмещаются им этими органами по решению суда или арбитражного суда;
• — гарантирует защиту инвестиций независимо от форм собственности (в том числе иностранных). Инвестиции не могут быть безвозмездно реквизированы, к ним не могут быть применены меры, равные указанным по последствиям; применение таких мер возможно лишь с полным возмещением инвестору всех убытков, причиненных отчуждением инвестированного имущества, включая упущенную выгоду. При этом инвесторам, в том числе иностранным, обеспечиваются равноправные условия деятельности, исключающие применение мер дисциплинарного характера.

Как отмечает В. В. Долинская, примером может служить формирование в структуре федерального бюджета Инвестиционного фонда РФ, средства которого подлежат использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. Предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ для реализации инвестиционных проектов, комплексных инвестиционных проектов и концессионных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, инвестиционных проектов, имеющих региональное и межрегиональное значение, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, регламентируется Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2008 г. № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации»^[2].

Также необходимо отметить, что Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» гарантирует защиту прав иностранных инвесторов при реквизиции или национализации. Однако по сравнению с указанным Законом международные соглашения содержат лучшие условия гарантии защиты прав иностранных инвесторов.

В Федеральном законе «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» были отражены также и некоторые льготы, предоставляемые инвесторам, осуществляющим приоритетный инвестиционный проект. Так, в случае если вступают в силу новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, изменяющие размеры федеральных налогов (за исключением акцизов, налога на добавленную стоимость на товары, производимые на территории РФ) и взносов в государственные внебюджетные фонды (за исключением взносов в Пенсионный фонд РФ), либо вносятся в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ изменения и дополнения, которые приводят к увеличению совокупной налоговой нагрузки на деятельность инвестора по реализации приоритетного инвестиционного проекта на территории РФ или устанавливают режим запретов и ограничений в отношении осуществления капитальных вложений на территории РФ по сравнению с совокупной налоговой нагрузкой и режимом, действовавшими в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ на день начала финансирования приоритетного инвестиционного проекта, то такие новые федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, а также изменения и дополнения, вносимые в действующие федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, не применяются в течение определенных Законом сроков (в течение срока окупаемости инвестиционного проекта, но не более семи лет со дня начала финансирования указанного проекта) в отношении инвестора, осуществляющего приоритетный инвестиционный проект, при условии, что товары, ввозимые в Российскую Федерацию инвестором, используются целевым назначением для реализации приоритетного инвестиционного проекта.

Законодательство, определяющее полномочия субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности, носит комплексный характер и включает в себя нормы различных отраслей законодательства. Часть из них, например гражданское законодательство, в силу ст. 71 Конституции РФ относится к предмету ведения Российской Федерации, другая часть, например налоговое законодательство, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В рамках совместного ведения осуществляется регулирование в соответствии с Федеральным законом «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений». В п. 1 ст. 11 указанного Закона прямо закрепляется, что государственное регулирование инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, наряду с органами государственной власти РФ, также осуществляется органами государственной власти субъектов РФ. Право субъектов РФ самостоятельно принимать законодательные акты в указанной сфере также предусматривается в ст. 7 названного Закона, в которой указывается, что субъекты инвестиционной деятельности обязаны осуществлять инвестиционную деятельность в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Следует отметить, что Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» также предоставляет субъектам РФ возможность законодательного регулирования в отношении особой категории субъектов инвестиционной деятельности — иностранных инвесторов. Согласно ст. 3 указанного Закона субъекты РФ вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие иностранные инвестиции, по вопросам, относящимся к их ведению, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Необходимо согласиться с мнением о том, что установленный на федеральном уровне круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере инвестиционной деятельности создает основу для развития экономической деятельности в субъектах РФ. Однако положения федерального законодательства в ряде случаев носят неоднозначный характер, что приводит к коллизиям в правоприменительной деятельности; кроме того, таких положений недостаточно для привлечения инвесторов в социально-экономическую сферу субъектов РФ. Одна из проблем федерального законодательства об инвестиционной деятельности заключается в действующем частично Законе РСФСР " Об инвестиционной деятельности в РСФСР"^[3].

Указы Президента РФ играют огромную роль в правовом регулировании инвестиционных отношений, поскольку регулируют определенные их области. Так, Указами Президента РФ:

• — от 5 февраля 1998 г. № 135 «О дополнительных мерах по привлечению инвестиций для развития отечественной автомобильной промышленности» была гарантирована государственная поддержка крупномасштабных проектов создания и развития производственных мощностей для выпуска современных средств автомобильного транспорта и автомобильных компонентов, в том числе реализуемых при участии иностранных инвесторов, которые отвечают установленным в Указе критериям;
• — от 17 сентября 1994 г. № 1928 «О частных инвестициях в Российской Федерации» урегулированы отношения, связанные с государственной поддержкой коммерческих высокоэффективных инвестиционных проектов, осуществляемых в целях развития инициативы частных инвесторов и более эффективного использования частных инвестиций в Российской Федерации в условиях рыночной экономики.

Таким образом, указы Президента РФ дополнительно гарантируют участникам инвестиционных отношений помощь государства в реализации инвестиционных проектов, а также определяют условия получения такой поддержки.

Немалую роль в регулировании инвестиционных отношений играют и постановления Правительства РФ, которые утверждают порядок регулирования инвестиционной деятельности.

Активную инвестиционную политику осуществляют многие субъекты РФ, в частности г. Москва, муниципальные образования, инвестирующие в объекты принадлежащей им собственности.

Одним из важнейших способов государственного регулирования инвестиционной деятельности является установление различного рода обязательных требований и ограничений в деятельности инвестора и иных участников инвестиционных отношений, предусматривающих необходимость получения требуемых разрешений, согласований и лицензий.

Лицензирование инвестиционной деятельности также относится к методам государственного регулирования данных отношений.

Нормативным актом, определяющим сферы деятельности, подлежащие лицензированию, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». На основании установленных им требований осуществляется лицензирование соответствующих видов деятельности в соответствии со специальным законодательством. Например, Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» предусматривает лицензирование и установление обязательных требований к деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг, Федеральный закон «Об инвестиционных фондах» устанавливает лицензирование деятельности акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев.

На данный момент наблюдается тенденция снижения такого метода государственного регулирования инвестиционной деятельности, как лицензирование, в связи с тем, что он препятствует развитию инвестиционных правоотношений. Как отмечает В. Ф. Попондопуло, происходит постепенный переход к регулированию отношений бизнеса и государства на основе договора^[4].

Однако сохраняется значение другого метода государственного регулирования, осуществляемого через антимонопольное законодательство. В частности, по общему правилу запрещаются злоупотребление хозяйствующим субъектом своим доминирующим положением на рынке и соглашения или согласованные действия хозяйствующих субъектов, ограничивающие конкуренцию. Все это относится к сфере действия антимонопольного законодательства, которое направлено на защиту конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

К основным источникам правового регулирования в данной области можно отнести Федеральные законы «О защите конкуренции» и «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Так, ст. 18 последнего устанавливает обязанности иностранного инвестора в части соблюдения антимонопольного законодательства РФ. Данная норма является общей, содержащей отсылку к специальному нормативному акту — Федеральному закону «О защите конкуренции» .

В случае нарушения антимонопольного законодательства РФ инвестор вступает в публично-правовое отношение с антимонопольным органом, который согласно п. 1 ст. 23 Федерального закона «О защите конкуренции» осуществляет в том числе следующие полномочия:

• — возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
• — выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания;
• — привлекает к ответственности за нарушение антимонопольного законодательства;
• — обращается в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства;
• — проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства, получает от физических и юридических лиц, органов власти необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме и др.

Таким антимонопольным органом является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), действующая на основании указанного Закона, а также постановления Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» .

Как отмечают Н. Г. Доронина и Н. Г. Семилютина, в промышленно развитых странах в основе регулирования инвестиций лежат нормы антимонопольного законодательства, защищающие национальный рынок. Для отношений, затрагивающих интересы национального рынка, применяются свои правила выбора применимого права. Так, в ст. 1222 ГК РФ впервые была предусмотрена норма о праве, подлежащем применению к обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции на рынке того или иного государства. К обязательствам, возникающим вследствие недобросовестной конкуренции, применяется право страны, рынок которой затронут такой конкуренцией, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

Введение

такого правила означает, что, если действия иностранного инвестора нарушают условия конкуренции на национальном рынке (это может быть рынок страны места инвестирования и (или) страны происхождения инвестиций), не исключается применение императивных норм иностранного законодательства, регулирующего конкуренцию на рынке другого государства^[5].

Однако Федеральным законом от 30 сентября 2013 г. № 260-ФЗ ст. 1222 ГК РФ дополнена и. 2, указывающим, что к обязательствам, возникающим вследствие ограничения конкуренции, применяется право страны, рынок которой затронут или может быть затронут этим ограничением конкуренции, если иное не вытекает из закона или существа обязательства, а также запретил в п. 3 указанной статьи выбор сторонами права, подлежащего применению к указанным обязательствам, что в целом приводит к упорядочиванию антимонопольного законодательства и ужесточению борьбы с его нарушениями.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности имеет определенную специфику в зависимости от субъектов, объектов и сферы такой деятельности, но при этом соблюдаются общие принципы, среди которых в последнее время становятся особенно актуальными обеспечение баланса интересов различных субъектов и государственно-частное партнерство.

• [1] См.: Указ Президента РФ от 17 октября 2008 г. № 1489 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию финансового рынка Российской Федерации»
• [2] Долинская В. В. Инвестиции и инвестиционная деятельность // Законы России: опыт, анализ, практика. 2011. № 1. С. 12.
• [3] Постников А. Е., Павлушкин А. В., Помазанский А. Е. О полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и сфере инвестиционной деятельности // Журнал российского права. 2010. № 7. С. 20.
• [4] Попондопуло В. Ф. Инвестиционная деятельность: правовые формы осуществления, публичной организации и защиты // Юрист. 2013. № 19. С. 15−23.
• [5] Доронина Н. Г., Семилютина Н. Г. Международное частное право и инвестиции: монография. М.: ИЗиСП, Контракт, 2012.