Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением

Ответственность органов, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением является одним из инструментов обеспечения народовластия, в данном случае на местном уровне. Власть граждан, осуществляемая через представителей, предполагает возможность людей влиять на своих представителей, в том числе отзывать их.

Следует отметить, что на практике чаще выборные лица местного самоуправления привлекаются к ответственности перед государством, поскольку сама процедура отзыва избирателями депутатов, выборных должностных лиц является весьма сложной, что, кстати, определяется необходимостью обеспечения стабильной работы аппарата муниципальной власти.

Статья 71 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определяет, что к ответственности перед населением могут быть привлечены депутаты представительного органа муниципального образования, члены выборных органов местного самоуправления и выборные должностные лица. Указанных субъектов можно объединить в категорию «выборные лица местного самоуправления». Эта статья определяет также, что к ответственности перед населением могут быть привлечены и органы местного самоуправления. Подобная позиция законодателя не вполне объяснима. Не может быть привлечен к ответственности перед населением (в том смысле, в каком это закрепляет федеральный законодатель, а именно — быть отозванным) представительный орган муниципального образования в целом или администрация муниципального образования. Итогом привлечения к ответственности перед населением является отзыв выборного лица. Отзыв же органа местного самоуправления в целом как способ ответственности перед населением не представляется возможным.

Кроме того, Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ сократил возможность отзыва депутатов представительного органа муниципального образования, особенно в муниципальных районах и городских округах. Как уже упоминалось при характеристике представительного органа муниципального образования, не менее половины депутатских мандатов в избираемом на муниципальных выборах представительном органе муниципального района, городского округа с численностью 20 и более депутатов замещаются по пропорциональной избирательной системе. Законом субъекта РФ могут быть определены условия применения видов избирательных систем в иных муниципальных образованиях в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств. Безусловно, подобный порядок избрания может быть предусмотрен в любом муниципальном образовании, а не только в городском округе или муниципальном районе.

Законодатель определил, что в случае, если все депутатские мандаты или часть депутатских мандатов в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Причем это положение касается и тех депутатов, которые избраны на основе мажоритарной избирательной системы. Получается, что в таких муниципальных образованиях может быть отозван только глава муниципального образования, независимо от того, избирался он на муниципальных выборах или из числа депутатов. Полагаем, что подобные нормы законодательства делают фактически неприменимой процедуру отзыва выборного лица местного самоуправления.

Основания наступления ответственности выборных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения вопросов их отзыва определяются уставами муниципальных образований. Однако в любом случае основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Указанная позиция, как уже отмечалось выше, определена в Постановлении КС РФ от 02.04.2002 № 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Корякского автономного округа «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе». В ст. 18 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ было установлено, что основанием для отзыва выборного лица местного самоуправления является утрата доверия. Однако согласно правовой позиции КС РФ в силу особенностей местного самоуправления как публичной власти, наиболее тесно связанной с населением, которым предопределяется роль отзыва в механизме местного самоуправления, то или иное решение либо действие (бездействие) выборного должностного лица, которое ставит пол сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения. Тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что-то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или что от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. Таким образом, одной лишь утраты выборным лицом доверия населения для его отзыва явно не достаточно.

Тем не менее в ст. 12 устава городского округа Сухой Лог, например, указано, что основаниями отзыва выборного лица являются: нарушение федеральных законов, законов Свердловской области, а также устава и иных правовых актов, принятых думой городского округа; совершение действий, порочащих звание депутата, главы городского округа; осуществление деятельности, несовместимой со статусом депутата, главы городского округа. Представляется, что совершение действий, порочащих звание выборного лица, вряд ли является конкретным основанием для отзыва. Хотя уставы многих муниципальных образований содержат подобные основания для отзыва выборных лиц. Некоторые уставы лишь повторяют норму Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, не устанавливая конкретных оснований.

Что касается процедуры отзыва, то она уже подвергалась анализу. Тем не менее следует повториться, что процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Данная правовая позиция также закреплена в вышеназванном Постановлении КС РФ. Выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Указанная норма фактически делает невозможным факт отзыва выборного лица, поскольку в редких случаях на голосование по выборам должностных лиц, а тем более депутатов представительного органа муниципального образования является половина избирателей округа.