Административное право. 
Основы права для колледжей

Административное право — это отрасль публичного права, представленная системой юридических норм, которые регулируют организацию публичной администрации, ее функционирование и порядок ее взаимоотношений с частными лицами в процессе осуществления исполнительной власти и управления делами государства (т. е. по осуществлению публичного администрирования).

В сфере его регулирующего воздействия находятся отношения, которые складываются по поводу реализации субъективных и объективных публичных прав частных лиц и их защиты, организации и осуществления исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Эта деятельность непосредственно связана с реализацией целей, задач и функций исполнительной власти, которая обеспечивает (или должна обеспечивать) повседневную реализацию и защиту публичных прав частных лиц.

В предмет административного права включаются все вопросы публичного управления, т. е. общественные отношения в сфере государственного (публичного) управления. Они складываются в связи с реализацией исполнительно-распорядительными органами своих полномочий по регулированию различных сфер общественной жизни (обеспечение и соблюдение прав и свобод человека, защита всех форм собственности, охрана природы и природных ресурсов, экология, промышленность, транспорт и т. д.).

Сфера публичного управления уже давно не исчерпывается деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию, в соответствии с которой Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти, в связи с чем был признан законным публично-правовой статус нотариальных палат, саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, призванных выполнять в этой сфере общественных отношений функции саморегулирования в интересах общества, кредиторов и должников.

Основным назначением исполнительной власти является организация практического исполнения Конституции РФ и законов России в процессе управленческой деятельности, направляемой на удовлетворение публичных (общественных) интересов, запросов и нужд населения. Так как исполнительно-распорядительная деятельность является подзаконной, она должна осуществляться только на основе и во исполнение законов.

Исполнительная власть — это власть, которая не только исполняет законы, но и распоряжается этой властью в пределах полномочий, предоставленных ей законом. Основными формами этой исполнительнораспорядительной деятельности являются: издание правовых актов управления; использование распорядительных и контрольных полномочий; заключение административных договоров; проведение организационных мероприятий.

Реализация функций исполнительной власти возложена на государственную (публичную) администрацию. Такая администрация представляет собой систему государственных органов, осуществляющих «администрирование», т. е. организаторскую, управленческую деятельность путем реализации закрепленных в правовых нормах функций исполнительно-распорядительных полномочий.

Поэтому совокупность норм, регулирующих публичное администрирование, т. е. отношения в сфере деятельности публичной администрации, обозначается как «административное право».

Публичная администрация — совокупность органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями, осуществляющих административные функции.

Публичное администрирование — деятельность исполнительнораспорядительного типа на основании и во исполнение законов органов и организаций, обладающих (или наделенных) властными полномочиями по обеспечению реализации и защите субъективных публичных прав частных лиц, а также по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, по оказанию публичных услуг, по управлению публичным имуществом, и осуществляющих правоприменительные функции, функции по контролю и надзору^[1].

Единый для всех отраслей права метод правового регулирования может существовать только как объединение трех компонентов — дозволения, предписания и запрета, т. е. как система, основанная на взаимодействии, взаимообеспечении этих компонентов. Ни дозволение, ни предписание, ни запрет не могут существовать изолированно один от другого.

Административное право, будучи элементом системы российского права в целом и находясь в сфере действия единого метода правового регулирования, нуждается в специфическом соотношении всех трех его составных частей, т. е. таком соотношении, которое бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могло воздействовать на элементы ее предмета и наилучшим образом отвечать потребностям названных элементов. В зависимости от особенностей соотношения дозволения, предписания и запрета можно различить три типа правового регулирования. В этом плане тип правового регулирования характеризуется доминирующей ролью одного элемента во взаимодействии с двумя другими.

Гражданско-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладающей ролью дозволения. Он охватывает несколько больших групп социальных связей и явлений, входящих в предметы регулирования ряда отраслей материального права (гражданского, трудового, семейного и др.).

Административно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием предписаний. Он распространяется на различные связи и явления социально-правовой среды, которые присущи также нескольким материальным отраслям российского права, в том числе административному, финансовому, трудовому, земельному и др.

Уголовно-правовой тип правового регулирования характеризуется преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет. Он применяется к тем разновидностям социальных связей и явлений, которые закрепляются нормами материального уголовного права.

Среди конкретных методов административного права можно выделить методы:

• — властных предписаний или императивный метод (неукоснительное выполнение требований, приказов, команд, запретов органов и должностных лиц публичной администрации; фактическое неравенство сторон: одна из них наделена государственно-властными распорядительными полномочиями по отношению к другой);
• — рекомендаций (рекомендации властного субъекта приобретают правовую силу при принятии их невластным участником отношений);
• — согласования или координации (принятие совместных нормативных правовых актов, издание органом-координатором правовых актов, определяющих права и обязанности координируемых субъектов; визирование проектов документов, составление планов совместных мероприятий и т. д.);
• — поощрения и стимулирования;
• — убеждения (использование разъяснительных, воспитательных, организационных мер);
• — принуждения.

Принуждение реализуется посредством принятия определенных мер, которые традиционно делятся на три группы:

• — административно-предупредительные меры (контрольные и надзорные проверки, проверка документов, личный досмотр, контроль и досмотр вещей, введение карантина, оцепление территорий, санитарный осмотр грузов, остановка движения транспорта, техосмотр транспортных средств и т. д.);
• — административно-пресекательные меры (требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т. д.); приостановление лицензий, принудительное решение, отстранение от управления транспортными средствами, запрещение работ, административное задержание, наложение ареста на банковские счета организаций и т. д.);

— административное наказание (мера административной ответственности).

Административно-правовое отношение — урегулированное административно-правовой нормой общественное отношение, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей. Главной его особенностью является фактическое неравенство сторон: одна из сторон всегда наделена юридически властными полномочиями. Такой стороной является публичный орган или должностное лицо. Однако, учитывая характер самого правоотношения, можно говорить о том, что и частный субъект, и публичный субъект обладают юридическим равенством. Праву одной стороны соответствует юридическая обязанность другой. За нарушение требований административно-правовых норм стороны несут ответственность непосредственно перед государством. В состав правоотношения входят следующие элементы: субъект; объект; содержание правоотношения (субъективное право и юридическая обязанность).

Субъект административного права — это одна из сторон публичной управленческой деятельности, участник управленческих отношений, наделенный законодательством правами, обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Объектом административного правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно действия, поступки людей подвергаются регулированию юридическими нормами и лишь человеческое поведение способно реагировать на правовое воздействие.

Основанием классификации субъектов административного права должно быть их правовое положение в системе публичного администрирования. Поэтому надо говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных.

Деление субъектов права объективно отражает столкновение частных и публичных интересов, взаимодействие частных и публичных начал в правовом регулировании административных правоотношений. В силу этого административную правосубъектность вполне правомерно подразделить на публичную и частную, а среди участников выделить публичных (властных) и частных (невластных) субъектов. Наличие (или отсутствие) публичной власти как основной критерий деления на публичные субъекты административного права (публичные органы и должностные лица) и частные субъекты административного права (частные лица) может быть дополнен рядом новых признаков: частные лица представляют свой частный интерес, а публичные — общий, государственный и общественный; частные субъекты выражают, как правило, свою волю, а публичные — волю определенной социальной общности (общества в целом, муниципального образования); правосубъектность частных лиц характеризуется правоспособностью и дееспособностью, а публичных субъектов — компетенцией.

В АПК РФ законодатель относит к публичным субъектам государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы, должностных лиц.

В Кодексе административного судопроизводства РФ законодатель перечисляет такие публичные субъекты, как: органы государственной власти, иные государственные органы (Центральная избирательная комиссия РФ, другие избирательные комиссии, Счетная палата РФ), органы военного управления, органы местного самоуправления, должностные лица, государственные и муниципальные служащие, некоммерческие организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемые организации.

В современной России также много организаций, наделенных государственно-властными полномочиями. По своему статусу они не являются ни органами государственной власти, ни органами местного самоуправления. К их числу относятся, например, государственные корпорации, Центральный банк РФ (Банк России), правовой статус которого законодатель определяет не через категорию «орган», а через понятие созданного государством юридического лица, и др.

К публичным субъектам относятся: Президент РФ, Правительство РФ, публичная администрация как централизованная, так и децентрализованная.

В централизованную публичную администрацию можно включить: аппараты Президента РФ и Правительство РФ, органы исполнительной власти, как федерального, так и уровня субъектов РФ, их должностных лиц.

К децентрализованной публичной администрации относятся Центральный банк РФ, фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования), Счетная палата РФ, прокуратура РФ, публично-правовые компании, государственные корпорации, муниципальные органы, их должностные лица и другие субъекты, имеющие властные полномочия.

К частным субъектам относят: граждан, иностранцев, лиц без гражданства, лиц с двойным гражданством, индивидуальных предпринимателей, организации, как обладающие, так и не обладающие статусом юридического лица.

Административная правосубъектность включает две составляющие: административную правоспособность — возможность иметь предусмотренные законом права и обязанности административно-правового характера, т. е. быть участником административно-правовых отношений; она является частью общей правоспособности; административную дееспособность — практическую способность собственными действиями приобретать субъективные юридические права и обязанности, осуществлять и прекращать их, т. е. реализовывать свою административную правоспособность в рамках конкретных административных отношений. Частью административной дееспособности является административная деликтоспособностъ, т. е. способность лица нести административную ответственность за совершенные правонарушения (деликты).

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Деяние может осуществляться в виде как действий, так и бездействия.

Действие отличается активностью поведения субъекта (сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы и т. п.).

Бездействие, напротив, характеризуется пассивностью: неисполнение служебных обязанностей должностным лицом (халатность), несоблюдение экологических требований; неявка в суд и т. д. (лицо обязано было по закону что-то сделать, но не сделало этого).

Под субъектом правонарушения понимается право-, дееспособное лицо, совершившее правонарушение.

К физическим лицам, противоправные действия (бездействие) которых могут быть квалифицированы как административные правонарушения, относятся дееспособные граждане, начиная с 16-летнего возраста. В числе физических лиц выделяются особые их категории (несовершеннолетние; иностранные граждане и лица без гражданства; индивидуальные предприниматели и др.).

С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав указанное лицо может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних.

Субъективная сторона состава административного правонарушения — это вина, т. е. психическое отношение лица к совершенному им противоправному деянию и возможным его последствиям. Вина может проявляться в форме умысла или неосторожности. Вина физического лица рассматривается как субъективное отношение лица, совершившего противоправное деяние, к факту его совершения.

Административная ответственность наступает за административное правонарушение (проступок), состав которого и санкции предусматриваются законом, регулируется нормами административного права, которые содержится как в законах, так и в подзаконных актах.

Такая ответственность имеет публично-правовой характер: это ответственность перед государством в лице уполномоченных органов государственной власти, которым нарушитель не подчинен в служебном порядке. Применение мер административной ответственности не влечет судимости и увольнения с работы. Лицо, к которому оно применено, считается наказанным в течение определенного срока (один год).

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой установленный действующим законодательством РФ порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Его основными задачами являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений.

Производство по делам ведется на русском языке — государственном языке РФ. Наряду с русским языком производство может вестись на государственном языке республики (именно республики, а не субъекта РФ, как может показаться на первый взгляд), на территории которой находятся судья, орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дела.

Дела подлежат открытому рассмотрению, за исключением некоторых случаев либо случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения.

Производство по делам включает три стадии: возбуждение административного дела и направление его по подведомственности; рассмотрение дела компетентным органом; обжалование и опротестование решения.

При рассмотрении дела коллегиальным органом составляется протокол о рассмотрении дела. В основном дело рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица.

Дело об административном правонарушении рассматривается со дня получения протокола об административном правонарушении и других материалов дела в 15-дневный срок органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.

По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление:

• • о назначении административного наказания;
• • прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Постановление о прекращении производства по делу выносится в случае:

• • наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных ст. 24.5 КоАП РФ;
• • объявления устного замечания в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ;
• • прекращения производства по делу и передачи материалов дела прокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления;
• • освобождения лица от административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.8, 6.9, 14.32 КоАП РФ, в соответствии с примечаниями к указанным статьям.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении выносится определение:

• • о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ;
• • о передаче дела на рассмотрение по подведомственности, если выяснено, что рассмотрение дела не относится к компетенции рассмотревших его судьи, органа, должностного лица.

Объявление постановления и определения производится немедленно по окончании рассмотрения дела. Копия постановления по делу об административном правонарушении вручается под расписку физическому лицу или его законному представителю, либо высылается указанным лицам по почте заказным почтовым отправлением в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

В силу требований ч. 1 ст. 2.3 КоАП РФ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет. Поэтому КоАП РФ устанавливает особые требования к лицам, совершившим административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, т. е. несовершеннолетним.

Закон допускает возможность освобождения от административной ответственности лиц, совершивших административное правонарушение в этом возрасте, при одновременном соблюдении следующих условий (конкретные обстоятельства дела; данные о несовершеннолетнем; к нему применяются меры воздействия, предусмотренные федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних).

При этом согласно ст. 5 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» соответствующие органы и учреждения проводят индивидуальную профилактическую работу в отношении таких несовершеннолетних.

При этом совершение административного правонарушения несовершеннолетним является обстоятельством, смягчающим административную ответственность (п. 9 ч. 1 ст. 4.2 КоАП РФ), а вовлечение несовершеннолетнего в совершение административного правонарушения — обстоятельством, отягчающим административную ответственность (п. 3 ч. 1 ст. 4.3 КоАП РФ).

КоАП РФ устанавливает особые требования к производству по делу об административных правонарушениях в отношении несовершеннолетних (несовершеннолетнее лицо может быть удалено на время рассмотрения обстоятельств дела, обсуждение которых может оказать отрицательное влияние на указанное лицо; защиту прав и законных интересов несовершеннолетнего, осуществляют его законные представители (ст. 25.3 КоАП РФ). Законными представителями физического лица являются его родители, усыновители, опекуны или попечители.

Административное наказание — это мера ответственности, применяемая в установленном законом порядке к лицу, совершившему административное правонарушение. Оно выражает отрицательную оценку государством совершенного правонарушения.

Виды административных наказаний определены в ст. 3.2 КоАП РФ. Назовем некоторые из них.

Предупреждение — мера административного наказания, которая выражается в официальном порицании физического или юридического лица, вынесенном в письменной форме.

Административный штраф — денежное взыскание, выраженное в рублях. Оно устанавливается для граждан в размере, не превышающем 5 тыс. руб.; для должностных лиц — 50 тыс. руб.; для юридических лиц — 1 млн руб., а в отдельных случаях — 5 млн руб., или может выражаться в величине, кратной: стоимости предмета правонарушения; сумме неуплаченных и подлежащих уплате налогов, сборов или таможенных пошлин и т. д. Размер административного штрафа не может быть менее 100 руб.

Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения — принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ, не изъятых из оборота вещей, назначается судьей.

Лишение специального права, т. е. лишение физического лица-правонарушителя ранее предоставленного ему специального права за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных КоАП РФ (права на управление транспортным средством, право охоты), назначается судьей и не может быть менее одного месяца и более трех лет.

Обязательные работы заключаются в выполнении физическим лицом, совершившим административное правонарушение, в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных общественно полезных работ и назначаются судьей на срок от двадцати до двухсот часов и отбываются не более четырех часов в день. Такие работы не применяются к определенным группам лиц.

Административный запрет на посещение мест проведения официальных спортивных соревнований в дни их проведения заключается во временном запрете гражданину на посещение таких мест в дни проведения официальных спортивных соревнований и устанавливается за нарушение правил поведения зрителей при проведении соревнований, назначается судьей на срок от 6 месяцев до 7 лет.

В необходимых случаях на стадии возбуждения дела применяются процессуальные меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. К ним относятся (ст. 27.1 КоАП РФ): доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр транспортного средства, вещей, задержание транспортного средства, арест транспортных средств и иных вещей, привод и т. д.

Административное задержание, т. е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении.

По просьбе задержанного лица о месте его нахождения в кратчайший срок уведомляются родственники, администрация по месту его работы (учебы), а также защитник. Об административном задержании несовершеннолетнего в обязательном порядке уведомляются его родители или иные законные представители.

Дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ и законами субъектов РФ, рассматриваются в пределах компетенции: судьями (мировыми судьями); комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав; федеральными органами исполнительной власти; органами исполнительной власти субъектов РФ; административными комиссиями и др.

Стадия пересмотра постановления (решения) юрисдикционного органа носит дополнительный (факультативный) характер. Она имеет место, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, его законные представители или иные определенные законом лица заявили жалобу на постановление для его пересмотра.

КоАП РФ (ст. 30.1) устанавливает два способа подачи жалобы — административный и судебный. Административный порядок состоит в том, что жалоба подается по подчиненности, т. е. в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу. Такой порядок предусмотрен только для постановлений, выносимых единолично должностным лицом.

Исполнение решения, вынесенного по административному делу, можно рассматривать, по нашему мнению, как самостоятельную стадию, не связанную с производством по делу, на что указывает, например, то, что постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставомисполнителем немедленно после вынесения такого постановления (ст. 32.12 КоАП РФ).

В ст. 32.2 КоАП РФ об исполнении постановления о наложении административного штрафа также отмечается, что он должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности. А обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление. При этом постановление по делу об административном правонарушении обязательно для исполнения всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, юридическими лицами (ст. 32.2).

Порядок исполнения постановлений, вступивших в законную силу, регулируется разделом V КоАП РФ.

Административная правосубъектность составляет основу административно-правового статуса субъектов, который включает три основных элемента: права, обязанности и ответственность. Административно-правовой статус характеризует исходное правовое положение субъектов. Он устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами.

Основными источниками административного права в России являются: нормативный правовой акт, договор нормативного содержания (нормативный договор).

• [1] ВолковА. М. Административное право России: учебник. М.: Проспект, 2017. С. 26.