Дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих

В случае нарушения правил внутреннего трудового (служебного) распорядка, несоблюдения служебной дисциплины государственные и муниципальные служащие могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности.

Дисциплинарная ответственность рассматривается в правовой науке как одна из форм принуждения, применяемого уполномоченными должностными лицами (органами) к лицам, совершившим дисциплинарное правонарушение, и влекущего неблагоприятные последствия для нарушителя. В отличие от других видов юридической ответственности дисциплинарная направлена на обеспечение дисциплины в основном в рамках служебного подчинения (хотя здесь есть и исключения из общего правила).

Дисциплинарную ответственность можно определить как самостоятельный вид юридической ответственности, применяемый за совершение дисциплинарных проступков и заключающийся в наложении дисциплинарных взысканий. Дисциплинарная ответственность характеризуется следующими основными чертами:

• — ее основанием является дисциплинарный проступок, причем законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков;
• — за совершение дисциплинарного проступка накладываются дисциплинарные взыскания, перечень которых может различаться для отдельных категорий работников;
• — дисциплинарная ответственность применяется только к физическим лицам;
• — дисциплинарная ответственность применяется, как правило, в рамках служебной подчиненности;
• — обязательным условием применения дисциплинарной ответственности является наличие вины правонарушителя.

В настоящее время дисциплинарная ответственность государственных и муниципальных служащих существенно различается.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих является специальным видом дисциплинарной ответственности. Специальная дисциплинарная ответственность, как известно, отличается от общей по кругу лиц, подпадающих под действие соответствующих норм, по мерам дисциплинарного взыскания, кругу лиц и органов, наделенных дисциплинарной властью, установленному порядку обжалования взысканий^[1]. Большинством этих особенностей характеризуется и привлечение к дисциплинарной ответственности государственных служащих.

Что же касается дисциплинарной ответственности муниципальных служащих, то она является общей и применяется по общим правилам, установленным трудовым законодательствам. В то же время законодательство предусматривает особенности дисциплинарной ответственности муниципальных служащих за совершение коррупционных правонарушений. Кроме того, некоторые особенности дисциплинарной ответственности муниципальных служащих могут фиксироваться в муниципальных правовых актах.

Основанием привлечения государственного или муниципального служащего к дисциплинарной ответственности является нарушение служебной дисциплины. При этом федеральные законы о государственной гражданской и муниципальной службе прямо устанавливают, что основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является именно совершение дисциплинарного проступка.

Дисциплинарный проступок может быть определен как виновное, противоправное деяние государственного (муниципального) служащего, которое заключается в неисполнении или ненадлежащем исполнении им служебных обязанностей, за совершение которого к нему может быть применено дисциплинарное взыскание^[2].

Дисциплинарное законодательство не содержит исчерпывающего перечня дисциплинарных проступков. Если говорить о нормах Трудового кодекса РФ, то он устанавливает лишь перечень однократных, грубых нарушений трудовых обязанностей, за совершение которых работодатель может применить к работнику дисциплинарное взыскание в виде увольнения (п. 6 ст. 81 Трудового кодекса РФ). Эти нормы, разумеется, в полной мере применяются к муниципальным служащим.

Законодательные акты о государственной службе также, как правило перечисляют грубые дисциплинарные проступки (подп. 3 п. 1 ст. 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; п. 2 ст. 48 Федерального закона «О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»; п. 2 ст. 49 Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» и др.).

Кроме того, во всех законодательных актах о государственной службе перечисляются коррупционные дисциплинарные проступки, совершение которых влечет за собой увольнение в связи с утратой доверия. Например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает, что гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае:

1) непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

• 2) непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений;
• 3) участия гражданского служащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом;
• 4) осуществления гражданским служащим предпринимательской деятельности;
• 5) вхождения гражданского служащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;
• 6) нарушения гражданским служащим, его супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.

В отличие от дисциплинарных проступков, перечень дисциплинарных взысканий полностью устанавливается законодательством и не подлежит расширительному толкованию.

Как известно, ст. 192 Трудового кодекса РФ предусматривает применение к работникам только трех дисциплинарных взысканий: замечания, выговора и увольнения. Федеральный закон «О муниципальной службе Российской Федерации» полностью повторяет этот перечень для «обычных» дисциплинарных проступков, однако добавляет взыскание в виде увольнения в связи с утратой доверия (отличающееся от обычного увольнения по правовым последствиям) за совершение коррупционных проступков.

В рамках законодательства об отдельных видах государственной службы можно встретить значительное количество дополнительных взысканий, таких как предупреждение о неполном должностном соответствии (ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»); строгий выговор; предупреждение о неполном служебном соответствии; перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел (ст. 50 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации»); предупреждение о неполном служебном соответствии по результатам аттестации (ст. 29 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации»); понижение в классном чине; лишение нагрудного знака «За безупречную службу в прокуратуре Российской Федерации»; лишение нагрудного знака «Почетный работник прокуратуры Российской Федерации» (ст. 41.7 Федерального закона «О прокуратуре»); лишение очередного увольнения из расположения воинской п. или с корабля на берег; лишение нагрудного знака отличника; снижение в воинской должности; снижение в воинском звании на одну ступень; снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности; отчисление из военной профессиональной образовательной организации или военной образовательной организации высшего образования; отчисление с военных сборов; дисциплинарный арест (ст. 28.4 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).

При применении дисциплинарного взыскания к государственному или муниципальному служащему должны учитываться тяжесть совершенного им дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения служащим своих должностных обязанностей.

Законодательство о государственной и муниципальной службе и Трудовой кодекс РФ не содержат четких указаний по поводу применения тех или иных дисциплинарных взысканий в зависимости от тяжести совершенного проступка. Исключением из общего правила обычно является увольнение как мера дисциплинарного взыскания.

Так, подп. 5 п. 1 ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» закрепляет исчерпывающий перечень случаев увольнения гражданского служащего при совершении им дисциплинарного проступка (неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание, прогул, появление на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения и др.).

В целом порядок привлечения государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности аналогичен общему порядку, установленному трудовым законодательством. Особенностью является то, что в ряде случаев законодательство требует перед наложением дисциплинарного взыскания проведения служебной проверки.

Служебная проверка — это совокупность мероприятий, проводимых соответствующими должностными лицами государственного органа (органа местного самоуправления) в целях своевременного, всестороннего, полного и объективного исследования дисциплинарных проступков государственных и муниципальных служащих или для опровержения сведений, порочащих их честь и достоинство.

Проведение служебных проверок (в некоторых актах они именуются служебными расследованиями) является условием привлечения к дисциплинарной ответственности служащих органов внутренних дел, прокуратуры, таможни и т. д. Правила об обязательности проведения служебных проверок перед привлечением к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих содержатся и в некоторых муниципальных правовых актах.

Дисциплинарное взыскание по общему правилу применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки (служебного расследования), если таковые проводятся.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Копия акта о применении к служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается ему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Государственный и муниципальный служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссии государственного органа (органа местного самоуправления) по служебным (трудовым) спорам или в суде.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять со служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по его письменному заявлению или по ходатайству его непосредственного руководителя. Снятое, в том числе и досрочно, дисциплинарное взыскание не влечет никаких юридических последствий.

Рядом особенностей отличается порядок привлечения к дисциплинарной ответственности государственных и муниципальных служащих за совершение коррупционных дисциплинарных проступков. В частности:

• — перед наложением взыскания подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа (органа местного самоуправления) по профилактике коррупционных и иных правонарушений проводится специальная проверка (может не проводиться в случае признания служащим своей вины и привлечении его к ответственности в упрощенном порядке);
• — результаты проверки до наложения дисциплинарного взыскания могут направляться в комиссию по урегулированию конфликта интересов;
• — имеются особенности в перечне фактов и обстоятельств, учитываемых при наложении взысканий за совершение коррупционных правонарушений;
• — законодательство устанавливает удлиненные сроки для привлечения к дисциплинарной ответственности за совершение коррупционных правонарушений.

• [1] Гусов К. Н., Толкунова В. Н. Трудовое право России. М., 2001. С. 340.
• [2] Добробаба М. Б. Дисциплинарная ответственность в системе государственно-служебных правоотношений. Саратов, 2018. С. 25.