Особенности правового режима земельных участков, предоставленных садоводческим, огородническим и дачным некоммерческим объединениям граждан

Правовой статус указанных некоммерческих объединений граждан, в том числе режим земельных участков, предоставленных для коллективного ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, установлен Законом о садоводческих объединениях граждан.

Названным Законом введены три разновидности в каждом из указанных видов некоммерческих объединений граждан (садоводческое, огородническое и дачное), претендующих быть самостоятельными организационно-правовыми формами ведения хозяйственной деятельности:

• 1) некоммерческое товарищество;
• 2) потребительский кооператив;
• 3) некоммерческое партнерство (ст. 4).

Однако эта классификация беспредметна, так как все нормы Закона о садоводческих объединениях граждан носят общий для садоводческих, огороднических и дачных объединений характер, кроме двух различий:

• — в правовом режиме имущества общего пользования (кроме земельных участков);
• — в возрастном цензе гражданина, имеющего право вступления в объединения, каждое из которых не просто спорно, но и юридически не состоятельно:
  • 1) нельзя признать теоретически обоснованным и практически оправдываемым освобождение членов некоммерческих партнерств и некоммерческих товариществ от ответственности по обязательствам объединений;
  • 2) возраст вступления в члены потребительского кооператива — 16 лет — установлен ошибочно, без учета того, что все земельное законодательство основано на принципе обладания полной гражданской дееспособностью лицом, выступающим в качестве субъекта гражданских правоотношений.

Иначе говоря, режим земельных участков рассматриваемых объединений различается только по их видам (садоводческое, огородническое, дачное), о чем свидетельствуют даже сами их наименования, логически раскрывающие характер деятельности каждого вида объединения.

Садоводческие, огороднические и особенно дачные объединения имеют глубокую историю возникновения, развития (количественного и социально значимого) и правового регулирования, но, эволюционируя, они в своей основе сохранили преемственность в их социально-экономическом предназначении и некоторых элементах правового режима.

Наиболее древняя история у дачного строительства. Историки отмечают в качестве начала дачного движения практику пожалования земель недалеко от двух столиц — Москвы и Санкт-Петербурга — еще в XVII в. отдельным категориям граждан.

При этом в нормативных правовых актах (указах) слово «дача» («раздача») означало процесс, действие, связанное с предоставлением земельных участков, в то время именуемых поместьями^[1].

В последующие периоды дачное строительство обрело коммерческий характер, связанный с массовой арендой дач для отдыха в летний период. Расширялось дачное пространство, благоустраивались дачные поселки.

Однако нормативная правовая база, определившая порядок землепользования на дачных участках, приближенных по правовому режиму к современным, стала постепенно формироваться только в XX в. Так, постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14.06.1927 «О дачных поселках» впервые было определено понятие «дачные поселки», под которым понимаются населенные пункты, расположенные вне городской черты и имеющие основным назначением обслуживание городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха, если притом сельское хозяйство является основным занятием не более чем для 25% взрослого населения этих населенных пунктов. Земельные отношения в дачных поселках регулировались Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 13.04.1925 «Положение о земельных распорядках в городах» .

Основным нормативным актом (после Декрета «О земле», принятого II Всероссийским съездом Советов 27 октября 1917 г.), регулирующим порядок дачного строительства, являлось постановление Совмина СССР от 20.03.1958 № 320 «О жилищно-строительной и дачно-строительной кооперации», согласно которому все дачно-строительные кооперативы формировались по производственному принципу, т. е. при предприятиях, организациях, учреждениях, в целях организованного отдыха их рабочих и служащих^[2].

Уставы дачно-строительных кооперативов должны были соответствовать Примерному уставу дачно-строительного кооператива, утвержденному постановлением Совмина РСФСР от 24.09.1958 № 1125 «О жилищно-строительных и дачно-строительных кооперативах» .

Выстроенные дачи принадлежали кооперативу на праве кооперативной собственности и вместе с обслуживающими их земельными участками распределялись между членами-пайщиками по решению их общего собрания.

До I960 г. была разрешена продажа гражданам дачных строений, а после издания постановления Совмина СССР от 30.12.1960 № 1346 «Об индивидуальном строительстве дач» отвод земельных участков под индивидуальное дачное строительство по идеологическим соображениям^[3] был запрещен.

В течение всей столь длительной истории дач земля отводилась для дачного строительства в целях только отдыха, а не для ее сельскохозяйственного использования.

Для ведения коллективного огородничества и садоводства отвод земли до середины XX в. не имел должного правового регулирования. Для этого периода особо важное значение имело постановление Совмина СССР от 24.02.1949 № 807 «О коллективном и индивидуальном огородничестве и садоводстве рабочих и служащих», ознаменовавшее возникновение и становление нового типа использования земли, который иногда именуется в литературе агро-рекреационным, поскольку основной целью сто являлось производство сельскохозяйственной продукции для улучшения материального благосостояния рабочих и служащих, сочетающееся с отдыхом как оздоровительным средством.

Для огородничества отводились городские земли сельскохозяйственного назначения, земли государственного земельного фонда, земли лесного фонда, а также свободные земли в полосе отвода железных и автомобильных дорог. Как и дачные участки, земли для огородничества отводились по производственному принципу, предоставлялись предприятиям, организациям, воинским частям. При этом право землепользования указанных субъектов было безвозмездным и срочным — до пяти лет.

Тот же режим был воспроизведен постановлением Совмина СССР от 12.04.1965 № 453 «О коллективном огородничестве рабочих и служащих» .

При анализе правового регулирования коллективного садоводства следует отметить особо важное значение постановления Совмина РСФСР от 18.03.1966 № 261 «О коллективном садоводстве рабочих и служащих», предписывающего органам государственной власти всех уровней принять меры по развитию коллективного садоводства рабочих и служащих путем отвода для этих целей земель предприятиям, организациям, учреждениям (так же по производственному принципу), которые, в свою очередь, должны были выделять членам создаваемых ими садоводческих товариществ земельные участки размером 0,06 га. На основании указанного постановления совместным приказом Министерства коммунального хозяйства РСФСР и Министерства сельского хозяйства РСФСР от 18.05.1966 № 161/227 был утвержден Типовой устав садоводческого товарищества рабочих и служащих.

Тот же принцип (производственный) предоставления земельных участков для ведения коллективного садоводства и огородничества был закреплен и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г.

Таким образом, до начала земельной реформы (1990) земельные участки предоставлялись садоводческим, огородническим и дачным товариществам на праве постоянного (бессрочного) пользования, а права самих граждан на земельные участки не фиксировались и правоустанавливающие документы им не выдавались.

Существенные изменения в порядок предоставления и правовой режим земельных участков для рассматриваемых объединений граждан внесли Закон РСФСР от 23.11.1990 № 374−1 «О земельной реформе» и последующее законодательство, принятое во исполнение данного закона: постановление Совмина РСФСР от 22.02.1991 № 110 «О предоставлении гражданам земельных участков для ведения садоводства, огородничества и животноводства», утвердившее Положение о порядке предоставления гражданам земельных участков для строительства индивидуальных жилых домов, а также для ведения садоводства, огородничества и животноводства, а затем Земельный кодекс РСФСР 1991 г., согласно которым для ведения садоводства, огородничества передавались гражданам бесплатно все ранее предоставленные земельные участки, а также малопродуктивные сельскохозяйственные угодья и нарушенные земли. В остальных случаях (приобретение дополнительных земельных участков, создание новых садоводческих и других организаций на обычных сельскохозяйственных землях) земельные участки предоставлялись за плату.

При этом устанавливались два режима для садоводческих и огороднических товариществ: для граждан (членов) — право частной собственности па каждый их индивидуальный земельный участок, для земельных участков общего пользования — право постоянного (бессрочного) пользования.

Право частной собственности на земельные участки граждан — членов дачных товариществ было установлено Законом РФ от 23.12.1992 № 4196−1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Особое значение данный закон имел потому, что им разрешалась купля-продажа земельных участков, находящихся в частной собственности указанных граждан, вопреки общему запрету на реализацию гражданами всех правомочий распоряжения (кроме права наследования несовершеннолетних детей) собственностью на земельные участки (десятилетний мораторий), предоставленных из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

Особо следует отметить, что за гражданами (садоводами, огородниками, дачниками) сохранялось по их желанию не только право постоянного (бессрочного) пользования на предоставленные им ранее земельные участки, но и право пожизненного наследуемого владения, введенного Законом СССР от 13.12.1968 № 3401-VII «Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик» .

Закон о садоводческих объединениях граждан установил не только новый порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, легитимность которого подтверждена отсылочной нормой п. 2 ст. 81 ЗК РФ, но и существенно измененный правовой режим использования земельных участков для вновь создаваемых объединений (ст. 12−14).

Двенадцатилетний период действия указанного Закона можно характеризовать как третью «волну» развития коллективного садоводства, огородничества и дачного строительства (первая «волна» этого движения относится к послевоенным 50−60-м годам, вторая — конец 70-х — начало 80-х годов XX в.), которая прошла при активной (параллельной) деятельности не только органов местного самоуправления сельских муниципальных образований, в чьем ведении оказался фонд перераспределения земель, но и органов местного управления городов и населенных пунктов городского типа, поскольку согласно п. 1 ст. 13 Закона о садоводческих объединениях граждан обеспечение граждан садовыми, огородными и дачными земельными участками является обязанностью органов местного управления по месту жительства граждан. Во исполнение этой обязанности городские органы местного управления должны вести учет и регистрацию заявлений граждан на получение земельных участков (отдельно от граждан, имеющих преимущественные права). Также указанные органы должны определять потребности в земельных участках и с учетом пожеланий граждан ходатайствовать о выборе (предварительном согласовании) соответствующих земельных участков перед органом местного самоуправления, в чьем ведении находится фонд перераспределения земель, который и формирует персональный состав членов садоводческого, огороднического и дачного объединения (т.е. фактически создает указанные объединения, так как после государственной регистрации объединения и утверждения проекта организации и застройки территории принимает решение о предоставлении земельных участков в частную собственность членам объединения), и земельный участок общего пользования на праве постоянного (бессрочного) пользования.

Решения сельских органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков объединениям граждан и их отводе в натуре основываются на заранее разработанной схеме зонирования территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных объединений.

Таким образом, вместо традиционного производственного принципа предоставления земельных участков для столь важной для населения сферы деятельности был использован принцип очередности (по времени подачи заявлений граждан) и учета пожеланий самих граждан.

По состоянию на сегодняшний день, как видно из исторического анализа, имеется необходимость упорядочения правового режима земельных участков значительного количества существующих садоводческих, огороднических и дачных объединений, вызванная установленным законом требованием государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с Законом о регистрации прав на недвижимое имущество и переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками членов объединений и земельными участками общего пользования на право частной собственности на указанные объекты. Порядок переоформления прав установлен ст. 3 Закона о введении в действие ЗК РФ, согласно которой:

• 1) требования к юридическим лицам переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести земельные участки в собственность в установленный срок не распространяются на садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения (переоформление сроком не ограничивается) (п. 2.1);
• 2) если земельный участок предоставлен до введения ЗК РФ для ведения дачного хозяйства, огородничества, садоводства на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования, то гражданин, обладающий таким земельным участком на таком праве, вправе зарегистрировать право собственности на такой земельный участок, за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность (п. 9.1);
• 3) в случае, когда в акте, свидетельстве или другом документе, устанавливающих или удостоверяющих право гражданина на земельный участок, предоставленный ему до введения в действие ЗК РФ для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства (и иных целей, перечисленных в законе), не указано право, на котором предоставлен такой земельный участок, или невозможно определить вид этого права, такой земельный участок считается предоставленным указанному гражданину на нраве собственности (за исключением случаев, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может предоставляться в частную собственность) (п. 9.1);
• 4) государственная регистрация прав собственности на указанные выше земельные участки осуществляется в соответствии со ст. 25.2 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество без принятия решений о предоставлении таких земельных участков в собственность граждан (п. 9.1).

Однако ст. 28 Закона о садоводческих объединениях граждан содержит иной порядок переоформления прав в случае, если в акте, свидетельстве или ином документе не указано право гражданина, на котором предоставлен земельный участок, или невозможно определить вид этого права. В соответствии с п. 4 указанной статьи гражданин имеет право бесплатно приобрести в собственность ранее предоставленный ему земельный участок, не регистрируя право собственности в порядке ст. 25.2 Закона о регистрации прав на недвижимое имущество, а просто подав заявление, к которому прилагаются указанные в Законе документы, исполнительному органу государственной власти или органу местного самоуправления для принятия соответствующего решения, т. е. для регистрации прав на земельный участок требуется процедура предоставления права собственности.

Исходя из субординации законов, следует признать приоритет ст. 28 Закона о садоводческих объединениях граждан. Вместе с тем вполне очевидно, что установленный данной статьей порядок переоформления прав садоводов, огородников и дачников на предоставленные им несколько лет назад земельные участки довольно сложен и затруднителен для многих граждан, для практики предпочтительно право перерегистрации прав на земельные участки граждан — членов садоводческих, огородных и дачных объединений, установленное земельным законодательством.

Тот же недостаток присущ и порядку переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком общего пользования объединения, установленному ст. 28 Закона о садоводческих объединениях граждан, согласно которому требуется принятие решения управомоченного органа о предоставлении объединению права частной собственности на земельный участок общего пользования.

Наконец, последнее. По смыслу Закона о садоводческих объединениях граждан садоводческие, огороднические и дачные объединения представляют собой самостоятельные виды единой организационно-правовой формы некоммерческого объединения со всеми элементами статуса юридического лица. Исходя из разных историй возникновения, становления и развития каждого из рассматриваемых видов некоммерческих объединений, разного их предназначения, можно было бы подвергнуть сомнению правомерность соединения в единой организационно-правовой форме некоммерческого объединения садоводческих, огороднических объединений с преимущественно производственным характером деятельности и дачного объединения, исторически сложившегося как особой формы отдыха граждан (разных социальных, профессиональных и т. п. групп). Закон о садоводческих объединениях граждан дает основания для положительного ответа на данный вопрос, придав сельскохозяйственный профиль деятельности дачному объединению. Это вытекает из правового режима использования земельного участка, различия которого являются своего рода критерием разграничения указанных видов некоммерческого объединения граждан, а сходство определенных целей, наоборот, критерием соединения в единую организационно-правовую форму.

Так, согласно Закону садовый участок предназначен для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем (за исключением случаев, когда садовый участок относится к землям населенных пунктов) и хозяйственных строений и сооружений.

Огородный участок предназначен для выращивания ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля (т.е. за исключением плодовых насаждений, относящихся к капиталовложениям, к недвижимому имуществу), с правом или без права возведения некапитального жилого строения и хозяйственных строений и сооружений (в зависимости от разрешенного использования земельного участка, определенного при зонировании территории).

Дачный участок предназначен для отдыха с правом возведения жилого строения (без права регистрации проживания в нем) или жилого дома (с правом регистрации проживания в нем) и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля.

• [1] Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М.: Статут, 1998. С. 208−209, 234−235.
• [2] Ранее согласно постановлению СНК СССР от 21.06.1945 Λ" 1466 «Об улучшении жилищных условий генералов и офицеров Красной Армии» генералам, адмиралам, старшим офицерам, прослужившим не менее 25 лет, отводились земельные участки от 0,12 до 0,15 га.
• [3] Считалось, что индивидуальное дачное жилище (особняки) не соответствовало идее коллективизма в форме трудовых и других коллективов и противоречило производственному принципу организации дачных поселков.