Центральные органы исполнительной власти. 
Кабинет министров

Согласно ст. 65. Конституции Японии исполнительная власть в Японии осуществляется Кабинетом министров (правительством), возглавляемым Премьер-министром. Вопросы организации и деятельности японского Правительства регламентируются Законом о Кабинете министров 1947 г. и Законом об организации государственного управления 1948 г. Оба этих закона просуществовали без каких-либо серьезных изменений вплоть до 1999 г.

В состав Кабинета министров входят Премьер-министр, 12 министров, возглавляющих соответствующие министерства, и восемь государственных министров (министров без портфеля, являющихся главным образом советниками премьер-министра, им могут поручаться и другие функции). По Конституции не менее 50% министров должны быть членами Парламента. Фактически в состав Кабинета очень редко включаются лица, не являющиеся депутатами. Правительство формируется Парламентом. Вначале из своих членов палаты избирают Премьер-министра. Это избрание (ст. 67 Конституции Японии) должно предшествовать всем прочим делам Парламента. В случае разногласий между палатами по кандидатуре премьер-министра или если Палата советников в течение десяти дней не приняла решение о выдвижении, решение нижней палаты считается решением Парламента.

Избранный кандидат назначается Императором на должность Премьер-министра. По его указанию Император назначает других министров (фактически каждая внутрипартийная группировка представляет главе Кабинета список кандидатур. Число и «отраслевая специализация» будущих министров в списке строго соответствуют положению и влиянию партийных группировок). Министры несут коллективную ответственность. В случае отставки Премьер-министра или вакансии поста Премьер-министра они должны уйти в отставку. В случае выражения правительству вотума недоверия или принятия резолюции порицания Премьер-министр принимает решение об отставке правительства или в течение десяти дней распускает Палату представителей.

В соответствии с Конституцией Японии правительство осуществляет исполнительную власть. При этом Кабинет министров выполняет преимущественно политические функции. Кабинет наделен полномочиями по руководству внешней политикой, заключению международных договоров, составлению бюджета и внесению его на рассмотрение Парламента и т. д. Кабинет осуществляет и административную деятельность по исполнению законов и ведению государственных дел, руководству гражданской службой, изданию правительственных указов. Свои функции Кабинет осуществляет на основе обычая, процедура заседаний и принятие решений не регулируются нормами права. Обсуждение вопросов и подготовка решений происходят в условиях секретности, решения принимаются Кабинетом путем единогласия, а не голосованием. Принятие решений консенсусом во многом способствует более взвешенному и продуманному подходу, требует более тщательной подготовки и согласования проектов документов.

Премьер-министр как глава Кабинета министров и в силу права назначать и смещать министров имеет возможность поддерживать единство в Кабинете, направлять и контролировать его деятельность. Все законопроекты, бюджет и другие вопросы представляются через него от имени Кабинета в Парламент. Он подписывает законы и указы единолично как соответствующий министр или после соответствующего министра как Премьер-министр, т. е. контрассигнует подпись министра. Премьер-министр также регулирует разногласия между членами Кабинета.

Премьер-министр может возложить на себя обязанности любого из министров либо поручает их исполнение другому министру, когда кто-либо из министров покинул свой пост.

Характеризуя политико-правовой статус Премьер-министра, японские исследователи обычно отмечают, что, с одной стороны, он руководит работой Кабинета министров и является главным министром, с другой — непосредственно руководит работой канцелярии Кабинета.

Конституционно-правовой статус Премьер-министра включает полномочия: назначать на должность государственных министров и отправлять их в отставку (ст. 68); руководить заседаниями Кабинета (ст. 66); присутствовать и выступать на заседаниях Парламента (ст. 63); представлять законопроекты Парламенту (ст. 72); делать доклады Парламенту о государственных делах в целом и о внешней политике (ст. 72); давать согласие на привлечение государственных министров к судебной ответственности (ст. 75).

Закон о Кабинете министров закрепляет за Премьером такие полномочия, как:

— предлагать на рассмотрение Кабинета принципиальные направления политики в важнейших сферах государственной деятельности (с г. 4);

• — выполнять арбитражные функции в случае неясности или неопределенности в разграничении полномочий между отдельными министерствами (ст. 7);
• — приостанавливать на время (до рассмотрения Кабинетом) деятельность и распоряжения всех прочих органов исполнительной власти (ст. 8);
• — назначать временно исполняющего обязанности Премьерминистра (ст. 9);
• — назначать временно исполняющих обязанности государственных министров (ст. 10).

Полномочия Премьер-министра могут закрепляться и в иных законодательных актах. Так, в соответствии со ст. 27 Закона об административных процедурах Премьер-министр наделяется правом возражать против приостановления исполнения административных мер. Право Премьер-министра объявлять чрезвычайное положение закреплено в Законе о полиции (ст. 71,72), а право объявлять чрезвычайное положение в связи со стихийными бедствиями — в Законе о стихийных бедствиях (ст. 105). Полномочиями, но осуществлению высшего контроля и надзора за силами самообороны Японии Премьер-министр наделен согласно ст. 7 Закона о силах самообороны.

Несмотря на значительные полномочия Премьер-министра, закрепленные за ним на конституционном и законодательном уровне, его фигура в механизме принятия политических решений на протяжении ряда лет оставалась крайне слабой, о чем много и подробно писали японские юристы и политологи. «Слабость» Премьер-министра проявлялась прежде всего в его отношениях с другими членами Кабинета. Так, ст. 2 Закона о Кабинете министров в ее прежней, «дореформенной», редакции лишала Премьерминистра возможности выступать с программными предложениями по проведению определенного курса в важнейших сферах государственного управления до тех пор, пока эти предложения не будут согласованы с руководителями соответствующих министерств и ведомств и не получат их полной поддержки (принцип коллективной ответственности Кабинета перед Парламентом). Не может Премьер-министр, действуя через «голову» соответствующего министра, давать непосредственные указания министерствам и ведомствам, поскольку в этом случае нарушался бы другой принцип, закрепленный в Законе о Кабинете министров (ст. 7), — принцип разделения обязанностей.

Необходимость согласовывать свои решения с руководителями соответствующих министерств и ведомств существенно сужала возможности осуществления Премьер-министром собственной политической воли, что в конечном счете приводило к значительному снижению эффективности его деятельности в целом ряде случаев — при наступлении чрезвычайных ситуации, проведении крупномасштабных реформ и преобразований и т. д.

Вот почему одним из основных направлений административной реформы на рубеже XX—XXI вв. стало то, что в официальных японских документах именуется «усилением политического руководства». Усиление политического руководства разработчиками и проводниками административной реформы противопоставляется усилению бюрократической системы принятия решений^[1].

Усилить политическое руководство предполагается прежде всего за счет повышения личной роли Премьер-министра в подготовке и принятии важнейших решений и расширения стратегических и координирующих функций Кабинета министров. Нод сильным политическим руководством понимается создание в первую очередь юридических и организационных предпосылок, необходимых для того, чтобы Премьер-министр стал реальным лидером страны, независимым от бюрократии и не связанным узко ведомственными интересами. Конечная цель административной реформы в том, что касается изменения статуса Премьер-министра, состоит в создании правовых предпосылок для того, чтобы глава Кабинета мог самостоятельно инициировать принятие важнейших политических решений с общенациональных позиций. Поправки, внесенные в Закон о Кабинете министров, позволяют утверждать, что теперь Премьер-министр Японии — это не только председатель, ведущий заседания Кабинета; теперь за ним закреплено право самостоятельно предлагать курс по важнейшим политическим делам. Сегодня Премьер-министр способен осуществлять самостоятельную политику при формировании основ внешней политики и безопасности государства, «принципиального курса» в вопросах финансовой политики, общего управления экономикой, формирования государственного бюджета, определения структуры и кадрового состава административных органов.

Расширены кадровые полномочия Премьер-министра. С грех до пяти сотрудников был увеличен штат личных советников (помощников) Премьер-министра. Кроме того, ему было предоставлено право оперативно привлекать для работы в органы секретариата и канцелярии Кабинета дополнительное количество сотрудников в зависимости от характера и срочности готовящегося правительственного документа. При этом на работу в аппарат Кабинета министров Премьер-министр может пригласить как государственных служащих, так и лиц, работающих в негосударственной сфере (ученых, предпринимателей и т. д.). Ранее же использовалась исключительно практика командирования в аппарат Кабинета чиновников из различных министерств. В результате изменения кадровых полномочий Премьер-министра разработчики административной реформы центрального правительства ожидают минимизировать зависимость принимаемых Кабинетом министров решений от пресловутого ведомственно-бюрократического фактора, предоставить Премьер-министру собственные экспертно-аналитические ресурсы.

Таким образом, обновленное законодательство содействует расширению политической инициативы Премьер-министра, предоставляет ему организационно-правовые возможности для реального формирования политического курса на важнейших направлениях государственной политики современной Японии^[2].

• [1] Подробнее см.: Стрельцов Д. В. Система государственного управления Японии в послевоенный период. М., 2002. С. 238—244.; Лнисимцев Н. Центральныйаппарат административно-государственного управления современной Японии //Проблемы Дальнего Востока. 2003. № 5. С. 29.
• [2] Стрельцов Д. В. Система государственного управления Японии в послевоенный период. М., 2002. С. 238—244.; Анисимцев И. Центральный аппарат административно-государственного управления современной Японии // ПроблемыДальнего Востока. 2003. № 5. С. 29.