Конституционный строй Великобритании

Великобританию принято считать родиной конституционализма: именно здесь возникли идеи о конституционном строе как о системе ограниченного правления, а также появились первые правовые акты и институты, ограничивающие власть монарха. Тем не менее до настоящего времени в стране нет конституции в общепринятом на сегодняшний день смысле: здесь не существует единого документа наивысшей юридической силы^[1].

При этом общее количество источников британской конституции огромно. Оно не поддается точному исчислению. Все они обладают одинаковой юридической силой, принимаются и изменяются в том же порядке, что и источники других отраслей права.

Британская Конституция — уникальное явление в современном мире. Главные ее особенности состоят в историческом характере, гибкости и в том, что она является неписаной.

• 1. Конституция Великобритании представляет собой совокупность норм и практик, регулирующих организацию и функционирование государственной власти, а также отношения между государством и гражданами в Англии, Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии. Конституция складывалась постепенно, именно в этом смысле она историческая, составляющие ее элементы появились в разное время.
• 2. В Великобритании акты конституционного характера отличаются от обычных только предметом регулирования, они не имеют юридических отличий и особого положения в иерархии правовых актов, в силу этого они могут быть в любой момент отменены парламентом, именно поэтому англичане так любят говорить, что они могут «утром проснуться с новой конституцией».
• 3. Конституция Великобритании является неписаной. Английские правоведы характеризуют конституцию Соединенного Королевства как неписаную, подчеркивая ее главную особенность — наличие в ней устных источников права (конституционных обычаев)^[2]. Это надо понимать в переносном смысле, поскольку в нее включают множество писаных актов, старых и новых. Термин «неписаная» подчеркивает отличие от других европейских государств: отсутствие единого, «кодифицированного» акта (c)соответствующим названием, в этом смысле она как бы не

«записана». Кроме того, большую роль в ней играют конституционные обычаи, принципы и практики, которые известны, но действительно не зафиксированы официально.

Все эти разнородные элементы не структурированы и не соотнесены официально друг с другом по большей части, их соотношение складывалось «естественным путем» в процессе государственно-политической практики. Считается, что конституционное право Великобритании включает все нормы, которые прямо или косвенно определяют осуществление суверенной власти государства, но поскольку по конкретным вопросам здесь существуют разные мнения, описание конституции дается по источникам^[3].

Итак, отличительной характеристикой британской Конституции является отсутствие какого-либо единого документа, который можно было бы назвать основным законом страны. Более того, не существует даже точного перечня документов, которые бы относились к Конституции. Это вызвано особым (по сравнению с другими странами Европы) характером права Великобритании, которое относится к англосаксонской системе, отличительной особенностью которой является использование в качестве источника права судебного прецедента, его главенствующий характер, а также длительным самостоятельным развитием британского права.

Выделяют три составляющих Конституции: статутное право, общее право и конституционные соглашения, которым соответствуют следующие источники права: статуты, судебные прецеденты и конституционные обычаи.

Статуты (Acts)^[4] — акты, принимаемые парламентом и санкционированные монархом. По порядку принятия, изменения и отмены все статуты (в узком смысле) одинаковы и обладают равной юридической силой. Однако к числу конституционных относятся те из них, которые являются конституционными по предмету регулирования (правовой статус человека и гражданина, избирательное право, структура, статус и процедура парламента, статус Короны, территориальное устройство). Статут — акт (закон), принимаемый обеими палатами парламента и подписанный монархом. Все эти законы обладают одинаковой юридической силой и поэтому представляется, что в Великобритании нет института конституционного контроля. К числу таких актов принято относить Великую Хартию вольностей (1215 г.), Хабеас Корпус Акт (1679 г.), Билль о нравах (1689 г.), акт о Палате общин (2001 г.), закон о конституционной реформе (2004 г.), акт о Большом Лондоне (2007 г.) и др.

В литературе отмечается возрастание роли статутов и в этом смысле определенное сближение конституционного права Великобритании с правом стран романо-германской системы.

Акты делегированного законодательства («Statutory Instruments») — нормативные инструменты реализации делегированного законодательства, то есть акты, принимаемые правительством в силу прямых указаний закона и устанавливающие правовые нормы. Эти акты могут подписываться министром (в этом случае говорят о «regulations») или монархом с обсуждением в Тайном Совете (statutory order in Council)^[5].

Судебный прецедент — это решения так называемых высоких (высших) судов, публикующих свои решения, обязательные при рассмотрении аналогичных дел нижестоящими судами. Совокупность установленных прецедентов является фундаментом общего права и права справедливости. Прецедентное право состоит из норм и принципов, созданных и применяемых судьями в процессе вынесения ими решений^[6].

Принцип «обязательности прецедента» обеспечивает его принудительный характер. Довольно высокую гибкость и относительный динамизм по сути стабильной и консервативной системе судебного прецедента в Великобритании придают принципы доктрины судебного прецедента:

• 1) для нижестоящего суда обязательны решения вышестоящего;
• 2) суды связаны своими собственными решениями;
• 3) апелляционные суды не должны следовать принятым по «невнимательности» решениям^[7].

Конституционные обычаи (конвенционные нормы) сложились в процессе деятельности высших органов законодательной и исполнительной власти государства. Они регулируют главным образом условия, связанные с Кабинетом Министров в широком смысле этого понятия, отношения органов государственной власти между собой^[8]. К ним можно отнести следующие обычаи: «Монарх должен согласиться с биллем (законопроектом), прошедшим через обе палаты Парламента»; «лидер партии большинства — премьер-министр»; «министры выходят в отставку, если перестают пользоваться доверием палаты общин»; «Палате лордов не принадлежит инициатива финансовых биллей» и др.

Доктринальные источники — это мнения выдающихся ученых-юристов (Блэкстона (1723−1780), Бэджгота (1826−1877), Дайси (1835— 1922) и др.) по вопросам конституционного права, к которым обращаются парламент и суды в случае пробелов в конституционном регулировании.

Следует остановиться на характеристике высших органов власти Великобритании, которым и посвящены все указанные части конституции.

Глава государства и источник исполнительной, судебной и законодательной власти в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии — британский монарх, ныне — Королева Елизавета II. Монарх — источник суверенной власти, он является составной частью парламента наряду с Палатой общин и Палатой лордов. Монарх возглавляет Содружество^[9], включающее около 50 государств, 17 из которых (в том числе Канада, Австралия, Новая Зеландия) признают монарха и своим главой государства. Так, он промульгирует конституции этих государств, по представлению их правительств назначает генерал-губернаторов, которые действуют от его имени. Монарх — главнокомандующий Вооруженными силами, осуществляет амнистию и помилование, назначает послов и консулов, заключает международные договоры, объявляет войну и заключает мир. Кроме того, монарх возглавляет англиканскую церковь в Англии и пресвитерианскую — в Шотландии.

Несмотря на большие полномочия монарха, все его акты подлежат контрасигнатуре Премьер-министра^[10]. Между тем в иерархии органов власти Великобритании после монарха следует охарактеризовать парламент.

Парламент возглавляется Монархом. Верхняя палата, Палата лордов, в основном состоит из назначенных членов («Лордов Парламента»). Формально палата называется Достопочтенные Духовные Лорды и Светские Лорды, собравшиеся в Парламенте. Духовные Лорды — это духовенство англиканской церкви, а Светские Лорды — члены пэрства. Духовные Лорды и Светские Лорды считаются представителями разных сословий, но они заседают, обсуждают различные вопросы и голосуют вместе. Палата общин формально называется Почтенные Простолюдины, собравшиеся в Парламенте. В настоящее время Палата состоит из 646 членов. Право голосовать имеют все лица, достигшие 18 лет, граждане Соединенного Королевства и граждане Ирландии и стран британского содружества, постоянно проживающие в Соединенном Королевстве.

Каждая из двух палат Парламента возглавляется спикером, причем спикер палаты общин при назначении выходит из состава своей партии, так как должен быть лицом беспристрастным. Спикера может заменять один из трех заместителей.

Парламент в основном занимается принятием законов. Некоторые акты Парламента действуют на всей территории королевства, включая Шотландию, но так как Шотландия имеет свою законодательную систему, многие акты не действуют в Шотландии и либо сопровождаются такими же актами, но действующими только в Шотландии, либо законами, принятыми Парламентом Шотландии.

Новый закон, в его черновой форме называемый биллем, может быть предложен любым членом верхней или нижней палаты. Каждый законопроект проходит несколько этапов обсуждения. Первое чтение представляет собой чистую формальность. Во втором чтении обсуждаются общие принципы законопроекта. После второго чтения законопроект отправляется в комитеты палат. Комитет рассматривает законопроект постатейно и докладывает предлагаемые поправки всей палате, где происходит дальнейшее обсуждение деталей. После того как палата рассмотрела законопроект, следует третье чтение. В Палате общин поправки больше не вносятся, однако поправки могут быть еще внесены в Палате лордов. После прохождения третьего чтения Палата Лордов должна проголосовать за предложение. После прохождения в одной палате законопроект посылается в другую палату. Если он принят обеими палатами в одной и той же редакции, он может быть представлен монарху на утверждение. Если же одна из палат не соглашается с поправками другой палаты и они не могут разрешить свои разногласия, законопроект проваливается.

Таким образом, законопроект, прежде чем стать законом, получает согласие всех трех частей Парламента. Следует подчеркнуть и тот факт, что парламент (Палата общин) является и прямым адресатом обращений (петиций) граждан^[11].

Премьер-министр Великобритании разделяет с монархом и парламентом функции по управлению государством. Он является лидером партии, получившей большинство мест в Палате общин. Премьер-министр возглавляет Кабинет (состоящий из глав наиболее значимых министерств), который наряду с департаментами считается правительством Великобритании. Основной обязанностью премьер-министра является координация работы этих частей правительства. Наиболее важные решения в исполнительной сфере принимаются Кабинетом, который заседает в резиденции премьер-министра. Между тем основные вопросы внутренней политики государства решаются на уровне департаментов.

Министерские департаменты возглавляются министрами и занимаются вопросами, требующими прямого политического контроля. В большинстве департаментов министр называется государственным секретарем и является членом кабинета министров. Административное управление департаментом осуществляется гражданским служащим (чиновником), называющимся постоянным секретарем. Министерским департаментам подчиняются исполнительные агентства. Исполнительное агентство — это неправительственный государственный орган, располагающий частичной автономией для выполнения своих функций. Они обычно отчитываются перед одним или несколькими правительственными департаментами, которые устанавливают финансирование и стратегические цели этого агентства. Неминистерские департаменты занимаются вопросами, не требующими прямого политического контроля. Они возглавляются гражданским служащим (чиновником). Некоторые выполняют регулирующие или проверочные функции, и поэтому их статус должен защищать их от политического вмешательства. Некоторые возглавляются постоянным секретарем или вторым постоянным секретарем⁶⁰'.

Судебная система Великобритании неоднократно подвергалась реформам и упрощению, но осталась все-таки сильно децентрализованной — по существу действуют разные системы в Англии, Шотландии, Северной Ирландии, на островных территориях.

Низшая судебная инстанция по гражданским делам — помощники судей в графствах. Они могут рассматривать дела с незначительной ценой иска. По малозначительным уголовным делам такую роль выполняют общественные магистраты — граждане, не являющиеся профессиональными судьями. На них возложены функции мировых судей, причем вознаграждение за свою деятельность они, как правило, не получают. Магистраты (мировые судьи), имеющие юридическое образование, рассматривают дела единолично, не имеющие — коллегиально (по два-три судьи).^[12]

Более крупные гражданские дела (с суммой иска до 1 тыс. фунтов) рассматривают коллегиальные суды графств. Те уголовные дела, которые неподсудны общественным магистратам и мировым судьям (в городах), рассматриваются Судом короны, который может действовать в трех формах: дело может рассматривать окружной судья, судья Высокого (столичного) суда и адвокат, имеющий специальное образование и полномочия — барристер или солиситор.

Если обвиняемый не признает обвинение, дело рассматривается с участием присяжных заседателей (10−12 человек)^[13].

Более сложные гражданские и уголовные дела может рассматривать коллегия Высокого суда правосудия. Этот суд состоит из трех отделений — королевской скамьи, канцлерского суда (суда справедливости) и отделения по семейным делам. Вышестоящей судебной инстанцией здесь является Апелляционный суд, состоящий из коллегий.

Таким образом, все три упомянутых судебных органа — Суд короны, Высокий суд и Апелляционный суд — обобщенно называют высшими судами. Они вправе создавать судебные прецеденты. Решения апелляционного суда, в свою очередь, могут быть обжалованы в Верховный суд, созданный в 2004 г.

В Великобритании имеются также военные суды, церковные суды, промышленные трибуналы, но они действуют при органах исполнительной власти и состоят не из судей, а из общественных деятелей, юристов. Решения этих судов могут быть обжалованы в вышеуказанные органы юстиции. Интересно, что с 2001 г. существует и Административный суд, рассматривающий жалобы на чиновников.

Каждая страна Соединенного Королевства имеет свою собственную систему административного и географического деления, которое часто исходит еще от времен до появления государства Великобритания. Соответственно, «не существует стандартного уровня административной единицы, связывающего всю Великобританию». До XIX в. практически никаких изменений старых делений не происходило, однако затем началась постоянная эволюция ролей и функций. Однако эти изменения не были универсальны, а дальнейшая передача возможностей Шотландии, Уэльсу и Северной Ирландии означает, что и в дальнейшем они вряд ли будут универсальными.

Организация местного правительства Англии очень сложна, с распределением функций, зависящих от местных распоряжений. Законодательная база относительно английского правительства устанавливается парламентом и правительством Великобритании, поскольку у Англии нет своего собственного парламента.

Высший уровень деления Англии составляют девять правительственных регионов или правительственных регионов Европейского Союза. Один регион, Большой Лондон, имеет свою выборную ассамблею и мэра с 2000 г. после поддержки этого вопроса на референдуме в 1998 г. Предполагалось, что и другие регионы также получат свои региональные ассамблеи, однако отказ от таковой в Северо-Восточной Англии на референдуме в 2004 г. остановил эту идею. Ниже регионального уровня идет либо совет графства и затем районные советы, или унитарные советы, Лондон же имеет свою систему из 32 Лондонских боро. Члены совета выбираются, но мажоритарной системе.

Местное правительство Шотландии разделено на основе 32 областей Шотландии с большой разницей в размерах и населении среди них.

Города Глазго, Эдинбург, Абердин и Данди являются отдельными областями, точно так же как и Страна Гор, которая включает в себя территорию трети Шотландии, но имеет население всего чуть больше 200 000 человек. Права местного управления управляются выборными депутатами, которые получают зарплату на полставки. Выборы проводятся по системе единого непереходного голоса и выбирают трех или четырех депутатов, которые затем выбирают председателя, который возглавляет заседания и выступает от имени всего региона.

Правительство Уэльса состоит из 22 унитарных образований, включая Кардифф, Суонси и Ньюпорт, каждый из которых является отдельным образованием. Выборы проводятся раз в четыре года по мажоритарной системе. Северная Ирландия с 1973 г. была разделена на 26 районов. Их права ограничены только обслуживающими функциями, как, например, уборка мусора, контроль за домашними животными и уход за парками. 13 марта 2008 г. было принято решение создать 11 новых районов и заменить существующую систему. Следующие местные выборы были отменены до 2011 г. для организации новой системы.

Соединенное Королевство имеет суверенитет над 17 территориями, которые не являются составной частью Великобритании: 14 Британских Заморских Территорий и три Коронных Земли.

В целом неписаная конституция Великобритании, в отличие от многих других документов конституционного и иных отраслей британского права, является единой для всего Соединенного Королевства: для Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Она исключительно гибкая, что позволяет приспосабливать ее к изменяющимся условиям. Однако в связи с почтением к традициям это делается зачастую путем применения юридических фикций, без нарушения сложившихся норм.

Конституционный строй Великобритании имеет во многом архаичный характер, поэтому в 2003 г. был создан Департамент по реформе британской конституции, возглавляемый государственным секретарем по конституционным вопросам.

• [1] Алебастрова ИА. Конституционное право зарубежных стран: конспект лекций. 2-е изд., испр. и доп., 2007. С. 154.
• [2] Barnett Н. Constitutional and Administrative Law. L.: CP, 2002. P. 9.
• [3] Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 218.
• [4] s9* В Великобритании доктринально понятие статута толкуется узко, это — акты, принятыеПарламентом (в Великобритании он включает монарха и две палаты) по установленнойпроцедуре. В российской литературе в их число включают также акты делегированного законодательства, которые хотя и принимаются в ином порядке и не Парламентом, но в силу делегации изымаются из судебного контроля (в отличие от собственных актов администрации).
• [5] Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 218−219.
• [6] Там же.
• [7] 59* Андреева Г. Н. Указ. соч. С. 220.
• [8] Смоленский М. Б. Указ. соч. С. 166.
• [9] Содружество — это своеобразная экономико-правовая форма связи Великобритании сее бывшими колониями (прим. авт.).
• [10] Данное правило сформулировано в Акте об устроении 1701 г. Тем самым ответственностьза акты монарха исходя из формулы «Король нс может быть нс прав» несет правительство.
• [11] Петиции граждан могут быть посланы по почте, переданы через депутата парламента отданного округа, положены в специальную сумку, которая висит сзади кресла спикера. В годпоступает приблизительно 1000 таких петиций
• [12] См. подробнее: Википедия (http://ru.wibpedia.org/wiki).
• [13] Присяжными в Великобритании могут быть лица в возрасте 18−70 лет, постоянно проживающие в стране не менее пяти лет.