Реформа самоуправления земств и городов в XIX – начале XX в

Крестьянское самоуправление

Реформы, начатые Александром II, затронули практически все сферы жизни, включая и сферу местного самоуправления. Введению институтов местного самоуправления предшествовала отмена крепостного права в 1861 г. и включение сельского общества в самоуправленческие процессы. Сельское общество представляло собой хозяйственно-административное образование, которое управлялось сельским сходом, состоящим из крестьян-домохозяев и старостой. Сход решал основные вопросы жизни сельского общества, выбирал сельских должностных лиц, в том числе и старосту. Сельские общества, соседние друг другу, соединялись в волость. Волостное управление состояло из волостного схода (один выборный от 10 дворов), волостного правления во главе с волостным старостой и волостного крестьянского суда. Данные единицы по Положению от 19 февраля 1861 г. должны были стать самоуправляющимися территориями.

Земское самоуправление

Проведенная в 1861 г. крестьянская реформа дала мощный толчок развитию местного самоуправления в России. 1 января 1864 г. Александром II было утверждено Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В основу реформирования земского самоуправления была положена «общественная» теория местного самоуправления, в соответствии с которой земские учреждения функционировали вне системы государственных органов. Служба в земских органах относилась к общественным обязанностям и гласным «содержания не полагалось». Вместе с тем Положение устанавливало, что служащие земской управы (председатель, члены) получали содержание из земских средств, размер которого определялся земским собранием. Земское самоуправление согласно Положению осуществлялось в губерниях и уездах. С учетом этого все земские учреждения разделялись на уездные и губернские. Система земского самоуправления включала в себя: земские избирательные собрания, которые один раз в три года избирали гласных, т. е. выборных членов земских собраний; земские собрания и земские управы.

Существенной особенностью земств было то, что они имели всесословный характер. Формирование земских собраний проводились также на началах формального равенства и сменяемости гласных, выборности всех гласных, зависимости избрания гласных от имущественного ценза.

Вместе с тем принцип всесословности был ограничен применением сословных начал выборов гласных. Гласные в уездное земское собрание избирались на трех съездах (от трех избирательных разрядов (курий)): уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. Право голоса в избирательном съезде уездных землевладельцев имели лица, владеющие на праве собственности: определенным размером земли (налицо — земельный ценз), устанавливаемом для каждой губернии отдельно (например, в Московской губернии — 200 тыс. десятин); недвижимым имуществом ценою не ниже 15 тыс. руб., а также владеющие промышленным или хозяйственным заведением капитальной ценностью не ниже 15 тыс. руб. или имеющим годовой оборот производства не менее 6 тыс. руб. Созывает данный съезд предводитель дворянства, который на нем и председательствует. В городских избирательных съездах участвовали лица, принадлежавшие к городским сообществам, имевшие: купеческие свидетельства; недвижимость стоимостью от 1 тыс. до 3 тыс. руб. в зависимости от величины городского поселения; промышленные или торговые заведения с годовым оборотом производства не менее 6 тыс. руб. Председательствовал в них городской голова.

Выборы гласных от данных двух съездов были прямыми. Что же касается выборов гласных от крестьянской курии, то они были многоступенчатыми. От сельских обществ выбирались представители на волостные сходы, на которых избирались выборщики, а последние на съезде избирали гласных в уездные земские собрания.

Не могли участвовать в съездах лица:

• а) моложе 25 лет;
• б) находящиеся иод уголовным следствием или судом;
• в) опороченные по суду или общественному приговору;
• г) иностранцы, не присягнувшие на подданство России;
• д) женщины, которые могут уполномочивать на выборы своих отцов, мужей, сыновей, зятев и родных братьев.

Высочайше утвержденным Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 12 июня 1890 г.^[1] данный перечень был уточнен. Дополнительно лишались права участвовать в избирательных съездах: 1) подвергшиеся суду за преступления и проступки, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы; 2) отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); 3) подвергшиеся несостоятельности (банкротству), кроме признанных несчастными; 4) лишенные духовного сана или звания за пороки или исключенные из среды обществ и дворянских собраний по так называемым сословным приговорам; 5) состоящие иод гласным надзором полиции.

Представительным органом в системе земского самоуправления было земское собрание, которое формировалось на избирательных съездах сроком на три года. Для законного состава требовалось не менее третьей части от всего числа гласных (согласно Положению — не менее двух третей). Члены земских собраний перед вступлением в исполнение обязанностей приносили присягу. Участие гласных в работе собрания было обязательным. Если причина отсутствия была признана неуважительной, то собрание могло подвергнуть провинившегося взысканию.

Исполнительным органом была земская управа, избираемая земским собранием в составе председателя и членов управы. Председатель уездной управы утверждался в должности губернатором. Председатель губернской управы утверждался министром внутренних дел.

Статья 2 Положения от 1864 г. устанавливала круг дел, подлежащих ведению земских учреждений: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений и путей сообщения, содержащихся за счет земства; меры обеспечения народного продовольствия; заведование земскими благотворительными заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства и попечение о построении церквей; управление делами земского страхования имуществ; попечение о развитии местной торговли и промышленности; участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, определенных законами, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; содействие к предупреждению падежей скота, а также охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; участие в делах о почтовой повинности; исполнение земских повинностей (денежных, натуральных).

Как видно из перечисленного круга дел, деятельность земских учреждений замыкалась решением дел местного хозяйства. Но уже с 1866 г. правительство ограничило земское самоуправление и местное самоуправление рассматривалось как нижний уровень государственного управления, осуществляемого представителями местных сообществ.

Данным Положением устанавливалась сословность избирательных групп с преимуществом дворянству; был изменен порядок выборов от сельских обществ; расширен круг лиц, лишенных права участвовать в избирательных съездах; уточнены предметы ведения земских учреждений. Создавался контрольный орган: Губернское по земским делам присутствие в составе губернатора, губернского предводителя дворянства, вице-губернатора, управляющего казенной палатой, прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы. Губернское присутствие обладало правом проверять правильность и законность постановлений и распоряжений земских учреждений и на основании его решения губернатор был вправе отменить решение земского органа.

• [1] Сборник нормативных актов по конституционному нраву Российской Федерации. Екатеринбург, 1999. Т. V. С. 394−427.