Юридическая служба в системе правового обеспечения государственного и муниципального управления

В правовом обеспечении государственного и муниципального управления особая роль принадлежит юридической службе государственных и муниципальных органов. Она призвана укреплять законность в деятельности органов государственного и муниципального управления, активно используя правовые средства.

В настоящее время правовое положение юридической службы государственных органов регламентируется Указом Президента РФ от 08.05.2001 № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов» и постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти».

Согласно п. 1 Указа Президента РФ от 08.05.2001 № 528 юридические службы входят в состав государственных органов (их аппаратов) в качестве самостоятельных подразделений и подчиняются непосредственно руководителям этих органов или их аппаратов.

Юридическая служба федерального органа исполнительной власти создается для правового обеспечения его деятельности.

Свою деятельность юридическая служба осуществляет во взаимодействии со структурными подразделениями центрального аппарата федерального органа исполнительной власти, территориальными органами федерального органа исполнительной власти, а также организациями, входящими в систему этого федерального органа.

Юридическая служба руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента России, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

Юридическая служба федерального органа исполнительной власти:

• 1) подготавливает либо участвует в подготовке (анализирует, осуществляет правовую экспертизу) проектов федеральных законов, а также указов и распоряжений Президента России, постановлений и распоряжений Правительства РФ, других нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральным органом исполнительной власти;
• 2) проводит правовую экспертизу проектов приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и других нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти;
• 3) подготавливает самостоятельно или совместно с другими структурными подразделениями предложения об изменении или отмене (признании утратившими силу) приказов и других нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти;
• 4) подготавливает самостоятельно или совместно с другими структурными подразделениями заключения по проектам нормативных правовых актов, поступающим в федеральный орган исполнительной власти;
• 5) визирует проекты нормативных правовых актов и заключения, представляемые на подпись руководителю федерального органа исполнительной власти;
• 6) принимает участие в разработке предложений по совершенствованию государственного управления в сфере деятельности федерального органа исполнительной власти и по уточнению его полномочий;
• 7) обобщает совместно с другими структурными подразделениями практику применения законодательства РФ, разрабатывает предложения по его совершенствованию и вносит их на рассмотрение руководителя федерального органа исполнительной власти;
• 8) участвует в подготовке проектов международных договоров, по поручению руководителя федерального органа исполнительной власти проводит правовую экспертизу проектов международных договоров;
• 9) участвует в проводимой структурными подразделениями работе по отбору и направлению нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти на государственную регистрацию в Минюст России;
• 10) представляет в установленном порядке интересы федерального органа исполнительной власти в судах и других органах;
• 11) осуществляет систематизированный учет и хранение нормативных правовых актов;
• 12) осуществляет методическое руководство правовой работой территориальных органов федерального органа исполнительной власти и организаций, входящих в систему этого федерального органа;
• 13) оказывает работникам федерального органа исполнительной власти, его территориальных органов и организаций, входящих в систему этого федерального органа, правовое содействие по вопросам, относящимся к компетенции федерального органа исполнительной власти;
• 14) подготавливает для руководства федерального органа исполнительной власти справочные материалы по законодательству;
• 15) редактирует проекты нормативных правовых актов;
• 16) подготавливает для издания сборники и собрания нормативных правовых актов по вопросам, входящим в компетенцию федерального органа исполнительной власти;
• 17) осуществляет иные функции в соответствии с положением о юридической службе конкретного федерального органа исполнительной власти и иными актами этого федерального органа.

Юридическая служба федерального органа исполнительной власти имеет право:

• 1) запрашивать у структурных подразделений и территориальных органов федерального органа исполнительной власти, а также организаций, входящих в систему этого федерального органа, в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, справки и другие документы, необходимые для выполнения своих обязанностей;
• 2) привлекать с согласия руководителей структурных подразделений федерального органа исполнительной власти работников этих подразделений для подготовки проектов нормативных правовых актов, а также для разработки и осуществления мероприятий, проводимых юридической службой в соответствии с возложенными на нее функциями;
• 3) осуществлять иные права, предусмотренные законодательством РФ.

Возложение на юридическую службу функций, не относящихся к правовой работе, не допускается.

Руководитель и другие сотрудники юридической службы несут персональную ответственность за соответствие визируемых ими проектов нормативных правовых актов законодательству РФ.

Руководитель юридической службы, обнаруживший нарушение законности в работе федерального органа исполнительной власти, обязан доложить об этом руководителю федерального органа исполнительной власти.

Основными задачами юридической службы являются правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти, осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства РФ, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти, а также улучшение качества проектов нормативных правовых актов.

Задачи юридической службы подразделяют на две группы: те, которые юридическая служба разрешает совместно с другими службами государственных органов, и задачи, разрешаемые непосредственно юридической службой.

По функциональному признаку средства обеспечения юридической службой законности в деятельности государственных и муниципальных органов различаются в зависимости от того, какая именно функция проявляется в конкретном случае. Основными функциями юридической службы являются: охранительная, организаторская, контрольная, справочно-информационная деятельность по правовым вопросам.

Охранительная функция — ведущая функция юридической службы. Сюда входит претензионная работа, исковое производство, представительство от имени государственного или муниципального органа в суде, в органах следствия, а также других органах при рассмотрении правовых вопросов.

Организаторская функция состоит в том, что юридическая служба организует работу, но обеспечению законности, а также разрабатывает нроекты мероприятий по дальнейшему повышению уровня правовой работы. Наиболее четкое закрепление эта функция получила применительно к юридической службе органов управления, где последняя совместно с другими структурными подразделениями разрабатывает и осуществляет мероприятия, направленные на обеспечение неуклонного соблюдения законности в системе министерства, ведомства, принимает меры по предупреждению нарушений действующего законодательства.

Контрольная функция юридической службы заключается в проверке деятельности структурных подразделений по предупреждению, выявлению и устранению нарушений законодательства. По утвержденному плану работы юристы проверяют на соответствие законодательству распоряжения, инструкции, положения, издаваемые или утверждаемые в структурных подразделениях.

Наиболее эффективным способом осуществления контрольной функции является проверка и визирование проектов приказов и локальных актов, хозяйственных договоров, передаваемых на подпись руководителю государственного или муниципального органа.

Особого внимания требует справочно-информационная деятельность по правовым вопросам, осуществляемая юридической службой. Она включает в себя:

• 1) создание фонда нормативных актов (в том числе публикуемых в периодических и непериодических изданиях, а также приказов, инструкций и других актов данной организации);
• 2) обеспечение структурных подразделений текстами нормативных актов;
• 3) внесение в тексты нормативных актов последующих изменений и дополнений, изъятие из пользования отмененных нормативных актов и соответствующее информирование об этом структурных подразделений;
• 4) накопление материалов административной и судебной практики;
• 5) обеспечение организации практическими, научно-практическими пособиями, монографиями и другими литературными источниками по правовым вопросам;
• 6) подготовку по просьбам заинтересованных организаций, подразделений и работников справок и консультаций относительно действующего законодательства, а также практики разрешения органами управления, арбитражными и народными судами определенных категорий дел;
• 7) информирование о действующем законодательстве. Целью такой информации является обеспечение соблюдения, применения, исполнения и использования нормативных предписаний, содержащихся как во вновь принятых актах, так и в действующих, по вопросам, имеющим значение для данной организации.

Функции юридической службы тесно связаны между собой и в какой-то части перекликаются. Вместе с тем указанная классификация функций имеет не только теоретическое, но и практическое значение, ибо помогает определить основные направления работы юридической службы, облегчает ее планирование, анализ и учет.

Заслуживают внимания и поддержки рекомендации Ю. А. Тихомирова по совершенствованию работы юридических служб на всех уровнях^[1]. В связи с этим он предлагает ряд рекомендаций в данной сфере.

Во-первых, назрела необходимость преодоления чрезмерной изолированности юридических служб организаций в выполнении их функций. Сейчас даже юридические службы в государственном секторе мало связаны между собой и с юридическими службами федеральных министерств, агентств и служб. Такая же картина наблюдается на региональном уровне. Не лучше ли усилить методические и иные функции юридических служб ведомств в отношении партнеров, государственных унитарных предприятий и т. п.

Во-вторых, самостоятельность независимых юридических служб едва ли оправдана в ее абсолютном смысле. Им нужны помощь, рекомендации, обмен опытом работы, поскольку работают они в рамках отраслей, подотраслей и комплексов. Единая или типичная юридическая практика здесь будет служить укреплению законности в экономике.

В-третьих, требуются дополнительные меры по укреплению самостоятельности юридических служб, в частности при выявлении ими случаев нарушений законодательства при подготовке локальных актов.

В-четвертых, пришло время объединять и координировать в гибких формах правовую работу разных организаций либо путем возложения соответствующих функций на Минюст России и его органы, либо посредством создания независимых юридических палат из представителей юридических служб — в отраслях и регионах.

Хороший опыт есть в Центральном федеральном округе, где действует координационный совет руководителей юридических служб исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, входящих в Ассоциацию «Центрально-черноземная». Обмен опытом, выработка согласованных позиций, правовая квалификация кадров — таковы вопросы ее деятельности.

В-пятых, полезны рекомендации о положениях о независимых юридических службах.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Дайте понятие правового мониторинга.
• 2. Опишите процесс организации мониторинга деятельности органа исполнительной власти и органа местного самоуправления.
• 3. Назовите основные цели и задачи юридической службы государственного органа.
• 4. Какие функции выполняет юридическая служба государственного органа?
• 5. Каковы, на ваш взгляд, пути совершенствования деятельности юридических служб органов государственного и муниципального управления?

Задачи

1. Изучите Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

Задание:

Проведите правовой мониторинг названного закона в части целей, функций и оснований конституционно-правовой ответственности Правительства РФ.

2. Ознакомьтесь со статьей Председателя Конституционного Суда РФ В. Д. Зорькина «Суд скорый, правый и равный для всех» (РГ. 2014. 26 сент.).

Задание:

Проанализируйте данную статью и выскажите свое мнение по затронутым в ней проблемам.

• [1] Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. С. 440—441.