Конфликты интересов на государственной и муниципальной службе и механизм их урегулирования

Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе следует рассматривать прежде всего как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами должностного лица государственной и муниципальной власти, при котором его частные интересы (вытекающие из положения должностного лица как частного лица) способны неправомерным образом повлиять на выполнение им его официальных обязанностей или функций.

Конфликты интересов обычно делятся на две категории:

• а) денежные интересы, включающие действительную и потенциальную финансовую выгоду (например, должностное лицо или член его или ее семьи владеет собственностью, имеет акции или должность в компании, которая участвует в тендере на государственный контракт. При этом прибыль может состоять в повышении ценности собственности в результате принятого благоприятного решения или выбора определенного участника тендера на работу по государственному контракту);
• б) неденежные интересы, не имеющие финансовой составляющей (например, городской плановик совета, имеющий ребенка, посещающего местное дошкольное учебное заведение, рассматривает на добровольных началах планы о каких бы то ни было расширениях этой школы. В этом случае он имеет личный интерес в утверждении соответствующих планов, что может повлиять на беспристрастную оценку заявления).

В научной литературе, практических рекомендациях по административной этике и служебному поведению должностных лиц выделяют следующие основные сферы конфликта интересов в системе государственной гражданской и муниципальной службы:

• • конфликт интересов, связанный с коммерческой и предпринимательской деятельностью (проявляется в случае, если государственный гражданский или муниципальный служащий сам либо через доверенных лиц, а также лица, связанные интересами с государственным гражданским или муниципальным служащим, осуществляют коммерческую и предпринимательскую деятельность в сфере, находящейся в сфере регулирования, осуществляемой непосредственно государственным гражданским или муниципальным служащим либо органом, где он служит);
• • конфликт интересов, связанный с управлением государственной и муниципальной собственностью (может проявляться в форме использования управляемой собственности или доходов от ее использования в личных интересах служащего либо в интересах связанных с ним лиц);
• • конфликт интересов, связанный с приватизацией государственного и муниципального имущества (может проявиться при участии в процессе приватизации на стороне приобретателя приватизируемого государственного или муниципального имущества лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим. Чаще всего его выражением является использование должностного положения для создания неравных условий для участников процесса приватизации);
• • конфликт интересов при осуществлении тендеров, конкурсов, торгов, закупок (может проявиться при участии в указанных процедурах в качестве потенциальных подрядчиков лиц, связанных с государственным гражданским или муниципальным служащим);
• • конфликт политических интересов (может проявиться при связи государственного гражданского или муниципального служащего с определенными политическими объединениями, включая членство в таких объединениях и их руководящих органах, или зарубежными государствами или организациями);
• • конфликт интересов при поступлении на государственную и муниципальную службу и при продвижении по службе (может проявиться в предвзятом отношении к поступающему на государственную или муниципальную службу или продвигаемому по службе в силу личных связей или личной неприязни);
• • конфликт интересов при оставлении государственной и муниципальной службы (может проявиться при переходе государственного гражданского или муниципального служащего на работу в организации, непосредственно зависевшие от решений, принимавшихся им в рамках своих должностных (служебных) обязанностей, или в организации, аффилированные с такими организациями).

К возможным негативным последствиям конфликта интересов принято относить:

• 1) нарушение конституционных прав граждан;
• 2) причинение ущерба престижу государства, государственной и муниципальной службы и конкретного государственного или муниципального органа;
• 3) причинение имущественного ущерба государству (в том числе в виде упущенной выгоды);
• 4) причинение имущественного ущерба третьим лицам, в том числе в результате создания односторонних преимуществ, нарушения равных условий конкуренции или доступа к государственным услугам.

В связи с этим очень важно знание принятых в мировой практике стратегий, направленных на предотвращение возникающих конфликтов интересов и помогающих разрешить уже имеющиеся конфликты. В целом они представлены в виде трех связанных между собой управленческих процедур:

• 1) выявление потенциального конфликта интересов (определение ситуаций, способных породить потенциальные конфликты интересов);
• 2) предупреждение возникновения конфликта интересов (выяснение, заявляют ли сотрудники о конфликтах);
• 3) предотвращение негативных последствий конфликта интересов (решение, как погасить уже имеющиеся конфликты).

Как показывает анализ содержания этических кодексов государственной и муниципальной службы, принятых в западных странах, основное внимание в них уделяется детально разработанным мерам по предотвращению конфликтов интересов, разъяснению того, какие виды деятельности государственных и муниципальных чиновников подпадают под положение о конфликте интересов, изложению правил подачи финансовых деклараций, регистрации лоббистов и регулирования лоббистской деятельности.

Выдвижение на первый план указанных проблем в этическом законодательстве большинства стран не случайно. Основная функция административной этики — задать государственной и муниципальной службе верное направление деятельности, ориентировать ее на нравственно должное. Высшая же нравственная цель государственной и муниципальной службы и особенность морали государственного и муниципального служащего состоят, как уже отмечалось, в абсолютном следовании чиновниками общественному интересу в процессе исполнения их служебного долга.

Именно поэтому при разработке этических кодексов государственных и муниципальных служащих важно не забывать, что их основное предназначение — создание такой обстановки в системе государственной и муниципальной власти, при которой государственные чиновники, политики и служащие муниципальных органов руководствовались бы в своих действиях общественными, а не частными ин тересами.

Кодексы поведения государственных и муниципальных должностных лиц (законы об общественной этике) обычно содержат:

• 1) нормы поведения, регулирующие положения о конфликте интересов;
• 2) план составления финансовой декларации для определенных категорий служащих, выборных должностных лиц;
• 3) план составления декларации для лоббистов и регулирование их деятельности;
• 4) процедуры предоставления консультативных заключений;
• 5) положения о принуждении и наказаниях;
• 6) сведения о юрисдикции Комиссии по этике или Комиссии по служебному поведению.

Основная составляющая всех этих норм — нацеленность на предотвращение конфликтов интересов и создание на этой основе действенного антикоррупционного механизма в системе государственной власти, государственной и муниципальной службы. В отличие от статей уголовных кодексов, применение которых возможно только в случае, когда возникают последствия уголовно наказуемого действия, указанные меры направлены на предотвращение самих этих действий. Так, особенно в современной российской действительности, нередки случаи, когда высокопоставленный государственный чиновник управляет отраслью, в которой находится предприятие, держателем акций или владельцем которого он является. Нетрудно предположить, что указанное предприятие наверняка будет пользоваться теми или иными преимуществами (выигрывать тендеры, получать субсидии, пользоваться льготами), которые попытается обеспечить ему этот государственный чиновник, используя свое служебное положение. Поэтому очень важно создать такой механизм, который исключал бы саму возможность совершения подобных противоправных действий, предусмотреть такие этические нормы и требования, чтобы должностные лица и государственные чины не попадали в ситуацию конфликта интересов (например, не связывали бы себя с теми предприятиями, в отношении которых они принимают решения).

Для предотвращения возможности совершения таких действий необходимо прежде всего чтобы должностные лица, занимающие ту или иную государственную или муниципальную должность, заявляли о возможном конфликте интересов. С этой целью предлагалось, например (в российском парламенте эту идею в свое время активно проводила фракция Союза правых сил), чтобы должностные лица и служащие ежегодно заполняли специальную декларацию о конфликте интересов, в которой они должны были ответить на вопросы о том, порождает ли их деятельность конфликт интересов, существуют ли в сфере их деятельности области, связанные с их собственными интересами, принимают ли они решения, которые дают преимущества лицам и предприятиям, с которыми они связаны. В случае положительного ответа на эти вопросы, должностное лицо должно было либо принять необходимые меры для урегулирования возможного конфликта интересов (например, продать акции предприятия, в котором у него есть интересы), либо уйти с должности. Непредставление указанной декларации предполагало увольнение с должности.

РАЗМЫШЛЯЕМ САМОСТОЯТЕЛЬНО

Прочитайте фрагмент Указа Президента РФ от 12.08.2002 № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и ответьте на вопросы по тексту.

ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ

служебного поведения государственных служащих

• 1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.
• 2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа;

исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих;

осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа;

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих;

соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений;

соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения;

проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций;

проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, способствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа;

при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов.

3. Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван:

принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;

не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

• 1. Исходя из текста Указа Президента РФ, дайте определение конфликта интересов. Определите, какие из приведенных положений данного акта прямо связаны с проблемой регулирования конфликта интересов на государственной службе.
• 2. Какие действия должен предпринять государственный служащий при угрозе возникновения конфликта интересов?
• 3. Приведите примеры конфликтов интересов из политической практики различных стран и современной России.

Необходимой предпосылкой предупреждения конфликтов интересов на государственной и муниципальной службе является определение перечня запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, а также санкции за их нарушения. Наиболее детальную разработку мер по предупреждению конфликтов интересов и порядка их урегулирования содержат этические кодексы американской государственной службы.

Так, в «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд» в специальном разделе, посвященном вопросу о том, какие виды деятельности подпадают под положение о конфликте интересов, контролируемые Комиссией штата по этике, говорится.

• 1. Служащий или должностное лицо не может участвовать в качестве служащего или должностного лица в деле, в котором он, его родственники или субъекты, связанные с ним, имеют доход.
• 2. Служащий или должностное лицо не может участвовать в деле, которое включает в качестве одной из сторон субъект бизнеса, с которым он или его родственники имеют служебные, договорные или кредиторские взаимоотношения.
• 3. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, подчиненным руководству этого служащего (должностного лица) или органа, в состав которого входит служащий.
• 4. Служащему или должностному лицу нельзя иметь финансовую выгоду от субъекта или быть принятым на работу субъектом, который имеет контракт или договаривается о контракте с органом, в состав которого входит этот служащий.
• 5. Служащий или должностное лицо не может поддерживать отношения найма, которые могли бы повлиять на его беспристрастность и независимость суждений.
• 6. Служащий не может умышленно использовать престиж своей должности для личной выгоды или выгоды другого лица.
• 7. Служащий или должностное лицо, чьи обязанности заключаются в решении вопросов, относящихся к субъекту любого контракта со штатом, не может стать, будучи служащим штата, служащим стороны, заключающий контракт со штатом.
• 8. Служащий или должностное лицо не может содействовать или представлять сторону за разовое вознаграждение в любом деле, затрагивающем любой орган штата или политическое подразделение, не иначе как в судебном или ему подобном разбирательстве. Служащим судебной ветви власти воспрещается также представлять какую-либо сторону в суде или в органе судебной ветви власти.
• 9. Бывшее должностное лицо или служащий не может за вознаграждение содействовать или представлять кого-либо, кроме штата, в судебном деле, договоре или ином конкретном деле, затрагивающем штат, если в этом деле он принимал значительное участие в качестве должностного лица или служащего.
• 10. Должностному лицу или служащему нельзя домогаться какого-либо подарка. За некоторым исключением, должностному лицу или служащему нельзя осознанно прямо или косвенно принимать любой подарок от любого лица, о котором должностное лицо или служащий знает или имеет причину знать, что оно:
  • а) имеет или пытается вести любого рода дела с его органом;
  • б) вовлечено в деятельность, регулируемую или контролируемую его органом;
  • в) имеет финансовые интересы, на которые вполне определенным образом данный служащий может существенно повлиять, или
  • г) является лоббистом в отношении дел, входящих в служебную сферу полномочий данного служащего.
• 11. Должностное лицо или служащий не имеет права раскрывать или использовать в своих экономических интересах или интересах другого лица конфиденциальную информацию, полученную благодаря своему положению.

Помимо перечня основных видов запретов на те действия, которые могут вызвать конфликт интересов, кодексы поведения и законы по этике государственных служащих содержат в качестве обязательного и такое требование, как подача государственными служащими и должностными лицами финансовой декларации. Суть этой декларации заключается в заполнении, обычно ежегодном, анкеты, в которой отражаются определенная деятельность или доходы, которые относятся к содержащимся в этическом кодексе или законе об этике положениям о конфликте интересов. Кроме основной своей цели — способствовать Комиссии по этике, персоналу государственных органов и общественности отслеживать возможные конфликты интересов, подача финансовой информации помогает руководителям учреждений и ведомств избегать непреднамеренного предоставления лицу такой работы, которая может привести это лицо к нарушению закона об этике. Заполняя анкету, должностное лицо или кандидат на должность знакомится с перечнем вопросов, на которые ему, возможно, потребуется обратить внимание по роду своего служебного положения, что также немаловажно. Наконец, подача финансовой декларации позволяет избирателям более объективно оценивать соответствие кандидатов той должности, на которую они претендуют.

Какого рода информация включается в финансовые декларации? Согласно «Краткому изложению закона об общественной этике штата Мэриленд» Закон предписывает большинству служащих и должностных лиц включать в декларацию следующие основные статьи.

• 1. Имеющиеся вложения в недвижимость.
• 2. Имеющиеся вложения в корпорации и товарищества.
• 3. Имеющиеся вложения в неакционерные предприятия, делающие бизнес со штатом.
• 4. Подарки стоимостью свыше 25 долл., полученные от лиц, имеющих деловые отношения со штатом, регулируемых штатом или зарегистрированных в качестве лоббистов.
• 5. Занимаемые лицом или его ближайшими членами семьи (супруг и находящиеся на иждивении дети) должности служащих, руководителей, оплачиваемая окладом работа или участие в товариществах, в деловых предприятиях, которые ведут дела со штатом.
• 6. Долги самого лица или ближайших членов его семьи (исключая кредитные счета розничной торговли), неоплаченные любым лицам, делающим бизнес со штатом.
• 7. Фамилии и должности ближайших членов семьи, которые были наняты на работу штатом Мэриленд.
• 8. Наименование каждого места оплачиваемой работы и указание любого делового предприятия, единоличными или долевыми собственниками которого являлось само лицо или ближайшие члены его семьи и от которого был получен доход.

Существуют общие правила, определяющие время представления финансовых деклараций. В большинстве случаев должностные лица и служащие подают декларации не позднее 30 апреля каждого календарного года. Вновь назначенные служащие или должностные лица подают декларации в течение 30 дней с момента их назначения. Важным условием, практикуемым во многих странах, является требование подачи служащими и должностными лицами, оставляющими свой пост, так называемой заключительной декларации. Как правило, эта декларация подается в течение 60 дней после завершения служащим или должностным лицом своей деятельности.

Требование открытости и прозрачности государственной и муниципальной службы ставит вопрос о доступности финансовых деклараций служащих и должностных лиц для ознакомления общественности. В большинстве стран финансовые декларации доступны общественности для ознакомления при соблюдении двух следующих условий: 1) лицо, изучающее или снимающее копию с декларации, должно зарегистрировать в Комиссии по этике свою фамилию и домашний адрес одновременно с фамилией того, чья декларация изучается; 2) лицо, подавшее декларацию, имеет право по своему запросу получить сведения о фамилии и адресе любого лица, которое знакомится с его декларацией.

В этическом законодательстве многих стран содержится требование декларирования лоббистской деятельности, согласно которому лица, расходующие денежные средства, или получающие вознаграждение для оказания влияния на законодательные действия, или делающие подарки для оказания влияния на управленческие действия, должны регистрироваться и отчитываться о своих затратах. Обычно информация о регистрации включает фамилию регистрируемого лица или регистрируемой организации, фамилию работодателя, если таковой имеется, и предмет будущей лоббистской деятельности. В отчеты о затратах включаются продукты и напитки для должностных лиц и служащих, вознаграждение, выплаченное лоббистам и их административно-хозяйственные расходы. Организации, занимающиеся главным образом лоббистской деятельностью, должны представлять отчет тех лиц или субъектов, которые обеспечивают не менее 5% дохода организации.

В юрисдикцию Комиссий по этике входит применение санкций по отношению к тем, кто нарушает отмеченные требования. Так, в упоминаемом нами «Кратком изложении закона об общественной этике штата Мэриленд» говорится, что Комиссия, если решит, что нарушение Закона имело место, имеет право: 1) издать предписание о приостановке и прекращении противоправного действия; 2) объявить выговор; 3) рекомендовать уполномоченным органам вынести порицание, понизить в должности или наложить какое-либо другое дисциплинарное взыскание. Комиссия может также просить судебные инстанции: издать предписание о приостановке или прекращении противоправного действия; отменить некоторые служебные действия; наложить значительный штраф. Закон также конкретно определяет, какое его нарушение служащими может стать основанием для истечения срока найма, для наложения дисциплинарного взыскания или для приостановки выплаты жалованья. Если будет установлено, что лицо своевременно не подало финансовую декларацию, не зарегистрировалось в качестве лоббиста или не подало отчет о лоббистской деятельности, то оно может подвергнуться штрафу до 250 долл. Лицо, которое сознательно или преднамеренно нарушает положения Закона о лоббистской деятельности, подвергается к тому же и уголовному наказанию.

Важной составляющей профилактики и предупреждения конфликтов интересов является оказание консультативной помощи служащим и должностным лицам, что также входит, как уже отмечалось ранее, в функции Комиссии по этике. Если должностное лицо или служащий считает, что действие, которое он намеревается совершить, может по-разному толковаться законом об этике, ему рекомендуют обратиться к персоналу Комиссии по этике. Если при этом требуется официальное письменное заключение, то служащий может запросить и его. Консультативное заключение может быть также запрошено должностным лицом или служащим относительно подчиненного ему должностного лица или служащего, оно может быть запрошено и лицами, не являющимися должностными лицами, служащими или лоббистами. Лицо, запрашивающее заключение, может попросить о конфиденциальности заключения. Поэтому очень важно, чтобы консультативные заключения были по возможности написаны таким образом, чтобы не допустить опознания личности — его объекта.