Административные правоотношения. 
Административное право

В какой сфере возникают административные правоотношения?

«Конечно, в сфере управления, вы еще сомневаетесь?» — услышим ответ догматика. Нет, не сомневаюсь, не понимаю, как могут административные правоотношения возникнуть в сфере управления, так как логично, чтобы они возникали в сфере администрирования. К сожалению, с советских времен между ними не проводится различия.

По крайней мере, корректным будет изначально заявить о двойственном и цикличном характере административных правоотношений, сказать, что они включают в себя как управленческую, так и организационно-командную составляющую, где в рамках первой группы можно рассматривать прогнозные, программные, проектные, плановые, оргпроектные, сценарные и т. п. правоотношения, связанные с реализацией функций стратегического планирования, а вот отношения директивно-руководящего типа возникают как следствие реализации первой группы правоотношений. В самом деле, нужно сначала принципиально определиться с тем, будем, например, лицензировать или нет, а потом уже воплощать разрешительный режим в отношении определенного вида деятельности; или установить сферу обязательной сертификации, а потом уже проводить подтверждение соответствия в этой форме; предварительно задать перечень мер содействия предпринимателям, а потом уже приглашать их к взаимодействию и т. д.

Подобный подход позволяет исключить построенную Ю. М. Козловым «геометрическую» классификацию административных правоотношений — деление их на вертикальные и горизонтальные (эта схема был подхвачена как весьма наглядная, в связи с чем продолжила свое приумножение в виде диагональных, реординационных и др. стереометрических построений административно-правовых реалий). Так вот, подобного рода деление не корректно, так как возникающие правоотношения являются типовыми, а не однородными, т. е. требующими классификации да еще столь специфически математическим способом. Иначе говоря, управленческие и руководящие отношения в сфере администрирования — это два типа, а не классификационные группы правоотношений, один из которых генетически следует другому.

В рамках механизма административно-правового регулирования, особой представляется юридическая основа для возникновения административных правоотношений.

Безусловно, нормативный правовой акт будет базисной составляющей для возникновения большинства административных правоотношений, однако, в рамках внутри организационных связей для регулирования организационно-служебных отношений наличие нормативного правового акта не обязательно, так как достаточно ведомственной основы регламентации (положений, уставов, регламентов, циркуляров и т. д.).

Не исключено, что вневедомственные административные правоотношения могут возникнуть как на основе нормативных актов, так и актов общего действия, вводящих тот или иной специальный административно-правовой режим, а также индивидуализированных решений, распространяемых на широкий круг лиц (например, о замене бланков паспортов).

Более того, административные правоотношения могут возникнуть непосредственно из актов стратегического планирования (программ, стратегий, концепций, сопровождающих их дорожных карт, планов мероприятий, перечней поручений и т. д.), наделяющих специальными статусами и особенностями правового положения субъектов-исполнителей государственных заданий.

По поводу чего, возникают административные правоотношения, что будет их объектом?

Догмат общетеоретического характера, гласящий, что объектами любых правоотношений выступают «явления (предметы) окружающего нас мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности, разнообразные материальные и нематериальные блага"1, на протяжении десятилетий не подвергался какому-либо критическому анализу, вследствие чего позволил синтезировать различные, трудно реализуемые юридические конструкции.

Придется исходить из постулата, что управлением является деятельность, объектом которой является другая деятельность^[1][2], следовательно, нам нужно соблюдать правило дихотомии объектов в административном правоотношении, куда включается объект основной (естественной) деятельности, а также его управленческая трансформация. Так что объектом исходной деятельности изначально может выступать производство, а объектом (элементом объекта) управления — подтверждение соответствия продукции требованиям технических регламентов; оригинальным объектом может быть художественное творчество, а объектом управления — установление его доступности для лиц с определенным уровнем физического и психического развития; изначально может быть предложен свободный сбор информации, а впоследствии ее распространение с учетом требований противодействиям экстремизму и терроризму в рамках соответствующих процедур контроля (надзора) и т. д. Причем еще раз необходимо подчеркнуть, что здесь представлена далеко не исчерпывающая схема выделения объекта управления, который абстрактно звучит как «иная деятельность».

Отсюда следуют два вывода: 1) объект административного правоотношения — это комплексное образование, включающее в себя исходный объект «стихийного порядка вещей» (Фридрих фон Хайек), а также его введение в искусственно созданный порядок управления. Их разделение не имеет смысла, так как рассмотрение лишь объекта управления — это операции с фантомами, без оригинального объекта они являются лишь умозрительными созданиями (играть в Звездные войны — совсем не одно и то же, что управлять военно-космическими силами), хотя некоторые ритуальные отношения возникают в корпоративных организованных системах, но называть их административными достаточно сомнительно (распорядок дня, ношение формы одежды, воинские приветствия, отчетность и делопроизводство и т. д.); 2) объект правоотношения нужно отличать от объекта оперирования, «который является элементом познавательной ситуации (это то, к чему прилагаются операции; каждая операция и выделяет то, что мы называем объектом оперирования, при этом она берет объект с какой-то одной стороны, неявно выделяет в нем предмет), и объект отнесения, к которому относится знание»¹, т. е. призываем в очередной раз не путать вещи, знаки, символы, ценности, художественные образы и др. достижения цивилизации с объектами правоотношений, они рассматриваются в других дискурсах, а нам нужны социальные объекты.

Вещь может выступать объектом проектирования для изготовителя, наслаждения — для зрителя, вожделения — для воришки, но никакого отношения к юриспруденции они (вещи) не имеют, так как, вообще говоря, в деятельном плане вещи — объект инженерии^[3][4], но не правоотношения. Хотя и говорится об «управлении транспортным средством», но в значении его технической эксплуатации, без тех многообразных смыслов, которые могут быть привязаны к управлению в области обеспечения безопасности дорожного движения, при этом следует учитывать, что «системы, являющиеся объектом изучения в экспериментальной науке, могут управляться извне. Системы, являющиеся объектами социального исследования, как правило, не могут управляться извне»¹.

Так все-таки, что такое социальный объект, который может быть включен в правоотношения? Определение должно удивить представителей юридической науки: «им является деятель, который может быть любой индивид (другой); субъект действия, который принимается за центр системы (эго); или некоторый коллектив, который при анализе ориентации рассматривается как нечто единое. Эмпирические сущности, не взаимодействующие или не реагирующие на эго, представляют собой физические объекты»^[5][6]. Тот, кого мы всегда называли субъектом правоотношения, вдруг превратился в его объект (!) Все, конец истории, крах теории правоотношения. Да, следует согласиться, действительно, это крах теории металлообработки, а не теории правоотношения.

Когда пытаются выстроить правоотношения и массивы правового регулирования через отношения людей к вещам, то волей-неволей говорят об их предметных сторонах, возникающих в качестве проекта социального взаимодействия; очевидно, что не утюг или стиральная машина влияет на продавца или покупателя, а их потребительские свойства и соответствующая им стоимость (цена), так вот они вовсе не следуют из вещи самой по себе, а сформировались в результате социального взаимодействия (производства и обмена). В каждой иной отрасли права будет утверждаться своя предметность социального проекта ценностностоимостного регулирования: в трудовом — порядок перехода стоимости рабочей силы в товарную массу, в уголовном — недопустимость произвольного изменения товарно-ценового баланса, в административном — безопасность извлечения потребительских качеств вещи и их оборота, в экологическом — рациональный и гармоничный порядок извлечения и выпуска вещей в окружающую следу и т. д. причем, заметим, что вещь так и осталась той же вещью, а правоотношения сменились, значит, она сама по себе не объект правоотношения. В натуральной плоскости (в вещах, результатах работ и последствиях услуг) нет никаких правоотношений, ибо они — части физического мира, но не интеллектуальной действительности в ее юридической форме, в противном случае получаем мистическую власть объектов над людьми^[7].

Еще ремарка: качества и свойства вещей непосредственно не влияют на вид возникающего правоотношения. Когда говорится, что объекты права собственности частной и государственной (муниципальной) существенно разнятся из-за наличия соответствующих публичных функций, обеспечиваемых последними при помощи специфических вещей, технологий и т. д. то это иллюзия восприятия, ибо одни и те же объекты могут быть в руках государства и граждан: разве все они не могут обладать оружием, наркотическими и сильнодействующими веществами (средствами), радиоактивными устройствами и т. д. безусловно, есть, — вопрос только в пропорциях обладания ими; причем, порой, если объединить объем таких однородных вещей, находящихся в гражданском обороте, то его общая величина может превысить государственные ресурсы.

Интересна юридическая проекция социального субъекта, поэтому административные правоотношения — это правоотношения с юридическим объектом, они возникают в целях принятия административного акта, задающего персональный статус или общий режим деятельности соответствующих лиц (групп, коллективов и др. социальных единиц).

Нас, прежде всего, интересует проект будущей деятельности субъекта, сжатый в небольшой документ, при этом с его появлением (изданием соответствующего административного акта) правоотношение прекращается. По всей видимости, выстраивая структуру правоотношения, попросту перескочили за границу предмета изучения, включив обычные инструменты человеческой деятельности в качестве «объекта деятельности», хотя они лишь «отпечатки» различных деятельностей¹.

Стороны общественного взаимодействия, исходя из программ его организации, планов мероприятий по их воплощению, нормативных предписаний, моральных установок и других социальных характеристик, ориентируясь на собственные и чужие интересы, выстраивают организационные схемы, т. е. производят осознание и конституирование деятельностного плана^[8][9], который не является объектом правоотношения, а становится его знаковой моделью, причем носящей футуристический характер, не имеющей своей онтологии до тех пор, пока не состоятся акты реализации прав и обязанностей.

Уместным будет подход иного плана: для чего возникает правоотношение? Видимо, для того, чтобы реализовать определенный замысел, создать проект, конструктивную сборку из имеющихся юридических средств, в целях обозначения возможного поведения субъектов, т. е. описать юридический акт: статут, договор, приказ и их модификации. В этом плане было допущено утверждение, что никакого реального объекта в правоотношении еще нет, так как в результате соотнесения интересов участников юридической связи он лишь формируется, каким он будет, можно только предполагать, исходя из того, какие интересы выражают субъекты, и какие цели они преследуют. Объектом будет статус лица.

Желая вступить в лицензионные правоотношения, заинтересованное лицо находится в ситуации подведения своих способностей и возможностей под условия и требования допускаемого поведения. Объектом станет сама лицензия (точней, заложенный в ней статус лицензиата), конечно, как административный акт, а не как бланк с обозначениями, где будут указаны допустимые виды деятельности и обязанности, сопутствующие ее реализации. Вряд ли лицензионный орган будет интересоваться, как именно производилось кадровое, материально-техническое, финансовое и иное обеспечение подготовки к выполнению лицензионных требований и условий, его будет интересовать конечный формализованный результат этих операций, чтобы впоследствии этот результат формализовать в допуске к ведению деятельности. В этом плане перед нами еще один фокус — формализованные права и обязанности не являются содержанием правоотношения, так как взаимосвязь, образованная путем соотнесения одних знаков формы к другим знакам, объединенных между собой связью значения, является формальным знанием^[10].

В качестве дискуссионного положения хотелось бы представить специфическое видение формализации административных связей, где друг другу корреспондируют не права и обязанности, а полномочия и обязанности сторон такого правоотношения: во-первых, буквально о правах в административных контактах говорится в мизерном количестве случаев, причем об их отраслевой природе еще следует задуматься, так как представление заявлений, ходатайств, доказательств и пр. ничем не отличается от конституционного права на обращение, когда административные правоотношения еще не возникли; во-вторых, функции административных институтов связаны с поддержанием установленного публичного порядка, дисциплинированием участников социального взаимодействия, а не с предоставлением возможностей своевольничать и ухищряться в выборе бесчисленных альтернатив возможных поступков.

Не следует воспринимать предложенные утверждения, что у административного правоотношения нет содержания, оно заключено в предметной плоскости той деятельности, которую формализует такое правоотношение: деятельность по обеспечению безопасности дорожного движения может быть формализована в правоотношении по выдаче водительского удостоверения (хотя правоотношение, связанное с формализацией рынка автотранспорта, выражено в договоре купли-продажи автомобиля); противодействие коррупционным проявлениям в деятельности государственного служащего может быть формализовано в вызове его на заседание комиссии по урегулированию конфликта интересов, хотя предшествовавшее этому поведение, связанное с получением кредита с пониженной%ной ставкой, является частным случаем формализации рынка банковских услуг и т. д.

Одним из основных признаков административного правоотношения признается участие в нем представителя государственной администрации, а равно любого иного лица, в отношении которого состоялся уполномочивающий административный акт (таковыми могут быть административные представители (управляющие компании), посредники (общественные советы), заместители (МФЦ), соисполнители (эксперты) и др. лица, софункциональные представителям административной власти). Наличие властного полномочия (функции) является необходимым и достаточным элементом для возникновения правоприменительного административного правоотношения, будь они полновесные, позволяющие вносить соответствующие акты, или усеченные, лишь предполагающие соучастие в принятии административного правоприменительного решения (акта).

Возможно ли возникновение административных правоотношений между двумя гражданами и (или) организациями? Этот вопрос разрешается, если остановиться на позиции, что обязательным субъектом такого правоотношения является лицо, уполномоченное государственной администрацией для реализации ее функций, либо находящееся в сфере действия соответствующего административно-правового режима (например, граждане обязаны соблюдать требования по обеспечению тишины и спокойствия, санитарные, противопожарные и иные правила пользования жилыми помещениями и т. д. — причем, все эти действия, подразумевается, исполняются добровольно, без привлечения контролирующих инстанций). В данном случае возникают общерегулятивные правореализующие правоотношения^[11]. Однако, если лица, обладающие одинаковым статусом, не предполагающим наличие властных полномочий, вследствие режимных указаний обладают различным административно-правовым положением, то между ними могут возникнуть относительные административные правоотношения: между водителям на автомагистрали, двигающимися в одном и том же направлении правоотношения не возникают, а в случае возникновения ситуации «уступи дорогу», положение одного из них меняется, возникает соответствующее правоотношение, где неисполнение обязанностей, должно повлечь применение мер принуждения (ответственности).

Если посмотреть на ситуации, связанные с поддержанием общественного порядка, то станет очевидно, что граждане в подавляющем большинстве случаев вступают в них между собой, координируя свои действия с другими лицами, находящимися в общественных местах, тогда административные правоотношения не возникают. В рамках утвержденных и поддерживаемых государственной администрацией режимов вмешательство представителя власти потребуется лишь в случае отклонения от требований установленного порядка управления.

По сути дела, публичную власть в рассматриваемых случаях интересует не фактическая сторона дела (нелицензиат может быть более способным, чем обладатель специального разрешения (лицензии), но он не легализован в своем статусе), не содержательная, а формальная сторона дела, т. е. сам факт посягательства на порядок управления.

Вот именно за его нарушение устанавливается административная ответственность, когда наказуемым является сам факт недисциплинированности того или иного субъекта, но, в свою очередь, использование административных инструментов для прикрытия совершения иных видов нарушений должно влечь иные виды ответственности (уголовную, конституционно — и муниципально-правовую, гражданскую, трудоправовую, финансовую, экологическую и т. д.). Если лицо уклоняется от обязательной сертификации продукции, то достаточно ограничиться административным наказанием (ст. 14.47 КоАП РФ), но если это еще и вызывает массовые заболевания, то необходимо разрешать вопрос о назначении наказания за совершение преступления.

Другой вопрос — всегда ли административные правоотношения являются властеотношениями? Если упростить постановку этого вопроса: властеотношение предполагает приказной характер воздействия, властеотношение может рассматриваться как связанное с подавлением воли и ее проявлений подвластным субъектом, что, безусловно, характерно для государственно-руководящих отношений. Властеотношение появится в рамках линейной организационной связи двух персонифицированных субъектов административного права, независимо от того, постоянная она или ситуационная, так как потребовать соответствующего поведения под угрозой принуждения может хоть начальник к подчиненному, хоть инспектор к поднадзорному лицу.

Незыблемым остается положение об обязательности вступления в административные правоотношения другой стороны при проявлении инициативы заинтересованным субъектом: будь то представитель государственной администрации, к которому направлено обращение невластного субъекта, или гражданин (организация), в отношении которого совершен тот или иной административный акт^[12]. Такое положение не выдерживает критики. Безусловно, требование со стороны представителя государственной администрации повлечет обязательный отклик со стороны подвластного лица, независимо от его желания, при этом оценка законности требования на месте, как правило, не производится, а вот обязательность вступления в административные правоотношения представителя власти, если к нему обращается заинтересованный субъект, еще не влечет с необходимостью возникновения административных правоотношений. Всегда возникают процессуальные квалификационные отношения (фиксируется обращение, выясняется содержание вопроса, определяется его подведомственность, правильность оформления и т. д.), но на этом административно-правовая связь может закончиться, если вопрос не отнесен к сфере публичного администрирования (когда вопрос касается гражданско-правовой сделки, требуется контрольная реакция Президента РФ, обращение в суд, прекращение переписки вследствие анонимности обращения или разрешения поставленных вопросов, возник корпоративный спор и т. д.). В этой связи более верным будет утверждение, что обязательно вступает подвластный субъект, а властный участник должен рассмотреть и исключить альтернативу администрированию, лишь потом вступить в соответствующее правоотношение.

Безусловно, взаимосвязан с характером воздействия вопрос об основаниях возникновения административных правоотношений: что будет для них юридическим фактом?

С одной стороны, таковыми являются действия субъектов — для возникновения государственно-управленческих отношений таковыми являются правомерные действия заинтересованных лиц, направленные на совершение административных актов или связанные с их исполнением (обращения по поводу регистрации, легализации, выдачи разрешений, принятия попечительских актов, действия по реализации состоявшихся управленческих решений), плюс подготовленность и обеспеченность реализации административных предполагаемых дозволений (материально-техническая, кадровая, ресурсная, финансовая и т. д.).

С другой стороны, в рамках государственно-руководящих отношений возможными юридическими фактами будут юридические состояния постоянной организационной подчиненности, возникшие в результате правомерных действий субъектов (надзорные правоотношения), или временной организационной зависимости, возникшие в результате неправомерных действий (юрисдикционные правоотношения), и, наконец, юридические события (обстановка) или деятельность, создающие угрозу безопасности (правоотношения в рамках чрезвычайного положения или военного положения, пограничной безопасности, ЗАТО). В данном случае плановое решение или усмотрение представителя административной власти будет достаточным для возникновения соответствующих правоотношений, внешние факторы особого значения в этой проектной работе не имеют. Сами по себе юридические факты могут быть конкретизированными, имеющими четкую конструктивную основу в законе (например, административное правонарушение), либо абстрактными, требующими комплексной оценки оперативной обстановки (действия и события, представляющие угрозу безопасности).

При этом события могут быть индивидуализированными, либо имеющими значение для построения орг-технических схем взаимодействия субъектов административного права (субординации или координации работ), либо общеотраслевыми, следовательно, влиять на выбор метода воздействия или вводимый режим администрирования.

Можно утверждать, что административные правоотношения конструируют административную деятельность посредством различных административных актов и их исполнение, следовательно, являются отношениями процессуально-процедурного характера, где нарушение требований процедуры выступает посягательством на установленный порядок государственного управления.

Административный акт выступает административным документом, которым позволяет спроецировать определенный метод административно-правового воздействия или соответствующий административноправовой режим на субъектов управленческих связей, задавая им коллективные или индивидуальные статусы, а также потенциал будущих административно-правовых действий (сопутствующих им операций и процедур).

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. Что такое норма административного права, в чем ее сходство и отличие от норм иной отраслевой принадлежности?
• 2. Какова структура нормы административного права?
• 3. Какую роль в процессе администрирования играют технические, лингвистические и программные средства регулирования?
• 4. Могут ли нормы Конституции РФ непосредственно регулировать административные отношения?
• 5. Приведите примеры федеральных законов, которые не содержат нормы административного права.
• 6. Опишите критерии, определяющие множественность источников административного права, имеются ли ограничения по их составу?
• 7. Каково соотношение административного стандарта и административного регламента?
• 8. В чем сходство и отличие нормативного административного акта и договора?
• 9. Приведите примеры норм и источников международного права, которые касаются вопросов администрирования, в чем особенности их имплементации в правовой системе России?
• 10. Опишите системы административных актов Президента РФ и Правительства РФ.
• 11. Назовите особенности правовой, антикоррупционной экспертиз, оценок регулирующего и фактического воздействия, общественных обсуждений нормативных правовых актов органов исполнительной власти.
• 12. Какова роль судебной практики в формировании правовых основ государственного управления (администрирования)?
• 13. В чем заключаются ограничения по компетенции органов власти субъектов РФ в сфере административного нормотворчества, какие механизмы федерального контроля (надзора) обеспечивают единство нормирования на федеральном и региональном уровнях?
• 14. Для чего возникают административные правоотношения?
• 15. Какую сторону административных правоотношений регулирует решение регистрации по месту жительства, о выдачи водительского удостоверения, о сертификации продукции?

• [1] Алексеев С. С. Общая теория права. М.: Прогресс, 2008. С. 391, 395.
• [2] Щедровицкий П. Г. PUZZLES: Как современный управленец формирует картинумира. Цикл лекций в НИТУ МИСИС г. М., 2010—2011. С. 78.
• [3] Щедровицкий Г. П. Знак и деятельность. Кн. 1. М.: Восточная литература, 2005.С. 275.
• [4] «Инженерия — это конструирование технического изделия, с одной стороны, на основе знаний и расчетов естественных природных процессов, с другой — изобретения и технического опыта» (см.: Розин В. М. Эволюция инженерной и проектной деятельности и мысли. М.: URSS. С. 7).
• [5] Вригт, Г. X. фон. Логико-философские исследования // http://philosophy.ru/library/lang/wright/explan.html С. 192 (дата обращения: 01.11.2016).
• [6] Парсонс Т. О социальных системах. М.: Академический проект, 2004. С. 76.
• [7] «Денежный фетишизм образуется, когда деньги вырываются в сознании людейиз этой сети и наделяются самостоятельным бытием. Это — идеологический феномен. Его до известной степени культивируют специально, ибо это — средство манипулирования людьми» (см.: Зиновьев А. А. Логическая социология. М.: Астрель, 2008. С. 149).
• [8] Щедровицкий Г. П. Знак и деятельность. Книга 1. М.: Восточная литература, 2005.С. 39.
• [9] Розин В. М. Семиотические исследования. М.: Университетская книга, 2001. С. 175.
• [10] Щедровицкий Г. П. О строении атрибутивного знания. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 600.
• [11] Стахов, А. И. Административное право России в 2 ч. Часть 1: учебник для академического бакалавриата / А. И. Стахов, П. И. Кононов. 3-е изд. перераб. и доп., 2017.
• [12] Козлов Ю. М. Административное право. М.: Юрист. С. 136.