Ответственность законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации

В результате освоения данной темы студент должен:

знать

• • правовые основы ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
• • основания, процедуру привлечения и правовые последствия ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;

уметь

• • выявлять правовые позиции судов конституционной и общей юрисдикции по вопросам ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
• • принимать решения по существу рассматриваемого вопроса, возникающего в сфере привлечения к ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
• • критически оценивать нормы права, действующие в сфере ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ;
• • составлять проекты юридических документов по привлечению к ответственности законодательных органов государственной власти субъектов РФ и по их обжалованию;

владеть

• общекультурными, профессиональными и научно-исследовательскими компетенциями.

Федеративное устройство государства предполагает сложный характер взаимодействия различных уровней государственной власти. Для эффективного организационно-правового взаимодействия между федеральными и региональными управленческими звеньями необходимо, с одной стороны, закрепить законодательные гарантии самостоятельности органов государственной власти субъектов федерации, с другой — установить четкие формы контроля и юридической ответственности в интересах сохранения целостности государства.

Зарубежный опыт

В ряде государств на конституционном уровне закрепляется право центральной власти распускать региональные законодательные органы.

Согласно Конституции Австрийской Республики Ландтаг (региональное законодательное собрание) может быть распущен Федеральным президентом по представлению Федерального правительства и с согласия Федерального совета. Согласие Федерального совета должно быть дано в присутствии половины членов и большинством в 2/3 поданных голосов. В голосовании не могут участвовать представители той земли, Ландтаг которой должен быть распущен^[1].

В Индии Губернатор штата может распустить Законодательное Собрание штата^[2].

Возможность роспуска представительных органов в советском праве обосновывалась принципами демократического централизма и подотчетности нижестоящих представительных органов вышестоящим.

В Российской Федерации в начале 90-х гг. XX в. при отсутствии соответствующего законодательства федеральная власть была вынуждена прибегать к использованию механизма роспуска представительных органов власти, но не в качестве конституционной ответственности, а как средства преодоления политического кризиса.

К приостановлению деятельности^[3] и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов созыва 1991−1993 гг. принять документ под названием «Конституция Вологодской области» и провозгласить в мае 1993 г. создание Вологодской республики. Как пишет И. Н. Барциц^[4], «проект этой Конституции широко обсуждался общественностью и средствами массовой информации области. Сегодня трудно прогнозировать, как бы развивались события, если бы деятельность Совета сначала не была приостановлена, а затем он и вовсе не был бы распущен» .

В Российской Федерации законодательно закрепленный механизм ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральным центром начал формироваться с 2000 г., причем правовое оформление отдельных его элементов подвергается постоянным изменениям и вызывает неоднозначное восприятие как политиками, так и правоведами.

В первой половине 2000 г. в России была проведена масштабная прокурорская проверка конституций (уставов) субъектов Федерации, в результате которой в некоторых субъектах было выявлено их несоответствие Конституции РФ и федеральным законам.

Президент РФ, руководствуясь п. 3 ст. 27 Федерального закона № 184-ФЗ, направил 11 мая 2000 г. Председателю Государственного Собрания Республики Башкортостан письмо, в котором обратился к Государственному Собранию Республики Башкортостан с представлением о приведении в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами Конституции Республики Башкортостан. В письме, в частности, говорилось о том, что «согласование республиканского и федерального законодательства должно осуществляться на основе всех правовых актов, характеризующих взаимоотношения Российской Федерации и Республики Башкортостан, главным из которых является Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан и, что первым шагом на пути решения этой проблемы может быть приведение в соответствие с федеральным законодательством тех положений Конституции Республики Башкортостан, которые не подкреплены положениями названного Договора»^[5]. Глава государства указал на ряд статей в Конституции Республики Башкортостан, которые «противоречат основам федеративного устройства, в том числе принципам распространения государственного суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, установленным статьей 4 Конституции Российской Федерации», а также выходят «за пределы вопросов совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан» .

В письме Президентом РФ как гарантом Конституции РФ было предложено Государственному Собранию Республики Башкортостан принять необходимые меры по приведению указанных положений Конституции Республики Башкортостан в соответствие с Конституцией РФ.

Но региональные парламенты не спешили приводить законодательство субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

По инициативе Президента РФ был принят Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“», установивший ответственность законодательных органов субъектов Федерации в форме роспуска.

Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации — это мера юридической ответственности данного органа публичной власти, содержанием которой является досрочное прекращение его полномочий.

Правом роспуска законодательного органа субъекта Федерации обладают высшее должностное лицо субъекта Федерации и Президент РФ.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта Федерации по следующим основаниям:

• 1) при принятии данным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения;
• 2) если избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев подряд не проводил заседаний и данный факт установлен вступившим в законную силу решением суда;
• 3) если вступившим в силу решением суда установлено, что законодательный орган субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не провел ни одного заседания.

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда. Решение высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) о досрочном прекращении полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ принимается в форме указа (постановления).

Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган субъекта РФ по следующим основаниям.

Если соответствующим судом установлено, что парламентом субъекта принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, а парламент региона в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению этого решения, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта от принятия таких мер были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение парламенту региона в форме указа. Если в течение трех месяцев после предупреждения региональный парламент не принял мер по исполнению решения суда, Президент вправе его распустить.

До вступления в силу Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ Президент РФ имел также право распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, если последний не принял решение о наделении полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) представленной Президентом России кандидатуры (основание утратило силу с 1 июня 2012 г.). По данному основанию не было даже попыток инициировать роспуск. Совершенно очевидно, что в этом случае из меры юридической ответственности роспуск преобразуется в меру ответственности политической, в отсутствие таких традиционных признаков правонарушения, как противоправность и вина.

Мнения ученых

Разграничивая юридическую и политическую ответственность, Е. С. Шугрина^[6] отмечает: «…политическая ответственность не является юридической, наступает за нарушение норм нравственности, морали, т. е. основанием не является правонарушение. Именно по этому критерию — наличие или отсутствие в качестве основания правонарушения, т. е. противоправного деяния — можно разделять политическую ответственность и конституционно-правовую» .

Нормы Федерального закона № 184-ФЗ о роспуске, еще не будучи примененными в отношении законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, стали, однако, предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Из судебной практики

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совет Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея обратились с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации. Заявители поставили под сомнение возможность регулирования оснований и порядка роспуска законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации федеральным законом.

По мнению заявителей, этот вопрос не относится к «общим принципам» и не может быть урегулирован федеральным законом. «Неподчинение органа государственной власти субъекта Российской Федерации решению Федерации, выраженному в судебном решении, обязывающем отменить принятый им нормативный акт, противоречащий Конституции Российской Федерации и федеральным законам, представляет собой непризнание верховенства Конституции Российской Федерации и, по существу, означает присвоение органом государственной власти субъекта Российской Федерации не принадлежащих ему властных полномочий и суверенных прав Российской Федерации.

Такие действия органа государственной власти субъекта Российской Федерации, по существу, ведут к утрате им своей легитимности, и потому досрочное прекращение его полномочий в предусмотренном рассматриваемым Федеральным законом порядке согласуется с целями защиты Конституции Российской Федерации"^[7].

Вынесенное Конституционным Судом РФ решение подтвердило конституционность федерального регулирования роспуска законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации.

Законодательство ряда республик, входящих в состав Российской Федерации, закрепив систему «сдержек и противовесов» в механизме взаимодействия между органами государственной власти субъектов Федерации, тем не менее не сняло вопрос о конституционности права президента республики распускать высший представительный и законодательный орган республики.

Из судебной практики

В 2002 г. в связи с представлением Прокурора Республики Башкортостан решить вопрос о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания Республики Башкортостан в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ Президент Республики Башкортостан обратился в Конституционный Суд Республики Башкортостан с запросом о толковании ст. 86 и 87 Конституции Республики Башкортостан. Заявитель просил разъяснить, не препятствуют ли статьи республиканской конституции Президенту Республики распускать высший представительный и единственный законодательный орган Республики Башкортостан. «Роспуск органа представительной демократии в правовом государстве, то есть досрочное прекращение полномочий независимо от его волеизъявления, может применяться в условиях разделения властей как политический механизм преодоления возможных противоречий между ними посредством свободных выборов либо как форма юридической ответственности парламента при наличии подтвержденного судом состава конституционного правонарушения. Возможность досрочного прекращения полномочий органов законодательной власти субъекта Российской Федерации характеризует их правовой статус и входит в систему гарантий государственной защиты конституционного правопорядка.

Конституционный Суд Российской Федерации признал необходимость адекватных мер федерального воздействия, направленных на охрану конституционных ценностей, и определил единые критерии допустимости их применения. К ним относятся наличие подтвержденных актами судебной власти, носящими окончательный характер, законодательно предусмотренных оснований возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий парламента; обязательный круг субъектов, решающих данный вопрос; недопустимость реализации данной меры федерального воздействия в связи лишь с формальным противоречием неправомерного акта федеральному регулированию и его несвоевременным устранением из правовой системы Российской Федерации, а обоснованность ее применения соразмерно существенным негативным социальным последствиям и значимости защищаемых публичных интересов; наделение органов законодательной власти субъекта Российской Федерации правом использовать средства судебной защиты для подтверждения правомерности своих действий и решений, в том числе обращения в высшие в иерархии федеральных судов инстанции.

Субъект Российской Федерации не может изменять установленные Конституцией Российской Федерации приоритеты действия законов и иных федеральных правовых актов, ограничивать их применение, приостанавливать их действие, вводить какие-либо связанные с действием этих актов процедуры и механизмы разрешения коллизий правовых споров, не предусмотренные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Следовательно, положение статьи 87 Конституции Республики Башкортостан, которое запрещает Президенту Республики Башкортостан использовать принадлежащие ему полномочия для роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти Республики, не должно толковаться как предусматривающее освобождение Государственного Собрания Республики Башкортостан от привлечения к конституционно-правовой ответственности в форме досрочного прекращения его полномочий Президентом Республики Башкортостан в соответствии с федеральным законом"^[8].

Фактическим основанием возникновения конституционной ответственности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в форме роспуска служит конституционное правонарушение.

Состав конституционного правонарушения — это своеобразная правовая модель конституционного правонарушения, включающая в себя совокупность определенных признаков: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Объектом конституционного правонарушения, по мнению Н. В. Витрука, являются «конституционность и конституционный порядок. А объектами конкретных конституционных нарушений служат те общественные отношения, которые опосредуются конкретными конституционными установлениями (основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, демократия, федерализм и др.)»^[9].

Теоретические основы состава правонарушения наиболее глубоко разработаны в науке уголовного права. «Под общим объектом, — указывает Г. Д. Коробков, — понимается вся совокупность общественных отношений, поставленных под охрану уголовного закона. Общий объект — это целое, на какую-либо часть которого посягает каждое преступление. В то же время если преступление причиняет или способно причинить существенный вред какому-либо общественному отношению, то, естественно, оно создает опасность и для всей системы общественных отношений»^[10].

В случае роспуска регионального парламента общим объектом является конституционный правопорядок, родовым объектом — общественные отношения в сфере функционирования законодательной власти субъекта Федерации, непосредственным объектом — конституционность издаваемых законодательным органом субъекта Федерации нормативных правовых актов и периодичность в организации работы органа власти.

Объективная сторона конституционного правонарушения заключатся в совершении конкретных действий (бездействия), нарушающих требования тех или иных конституционных установлений и наносящих вред (ущерб) охраняемым законом общественным отношениям или создающим реальную угрозу нанесения такого вреда. В конституционном законодательстве последствия указываются не всегда. В связи с этим можно выделять формальные и материальные составы конституционных правонарушений.

В формальных составах к числу обязательных признаков объективной стороны относится только деяние, в материальных составах — деяние, последствия, причинно-следственная связь (рис. 7.1).

Рис. 7.1. Объективная сторона конституционного правонарушения, предусмотренного ст. 89 Федерального закона № 184-ФЗ (материальный и формальный составы) И для формального, и для материального составов рассматриваемого конституционного правонарушения признаком объективной стороны является деяние в форме ненадлежащего осуществления публичной власти законодательным (представительным) органом субъекта РФ.

Субъектом ответственности выступает орган государственной власти субъекта РФ (региональный парламент), т. е. субъект права, наделенный публично-властными полномочиями, принимающий решения от имени региона.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины, а в некоторых составах дополнительно — мотива, цели. В российской правовой науке пока не сформировался единый подход к вопросу о вине коллективного субъекта, которым, в частности, является законодательный (представительный) орган субъекта РФ.

Мнения ученых

В. А. Виноградов полагает, что «вину коллективных субъектов можно рассматривать как неприменение коллективным субъектом всех зависящих от него мер, в том числе неиспользование предоставленных ему прав (полномочий) для соблюдения конституционно-правовых норм и выполнения возложенных на него обязанностей, за нарушение которых предусмотрена конституционно-правовая ответственность^[11].

Вина законодательного (представительного) органа субъекта РФ выражается в том, что он вразрез с конституционноправовыми нормами не исполняет судебные решения либо не осуществляет свою деятельность в форме заседаний в правомочном составе с периодичностью, установленной законом.

Роспуск регионального парламента является одной из мер конституционно-правовой ответственности, в целом для которой характерно отсутствие единой процедуры реализации санкций. Процедура роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ предполагает сочетание судебного и внесудебного порядка: вопрос решается при участии верховного суда республики, краевого и областного судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, устанавливающих незаконность нормативного правового акта, принятого региональным парламентом, либо его бездействие (непроведение в течение трех месяцев подряд заседаний в правомочном составе), а также при участии высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) либо Президента РФ.

Из судебной практики

Конституционный Суд РФ оформил свое участие в реализации роспуска без решения федерального законодателя, указав, что если «федеральные органы государственной власти считают, что должны быть применены предусмотренные рассматриваемым Федеральным законом меры, то это порождает их обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации за подтверждением нарушения установленного разграничения компетенции, выразившегося в отрицании верховенства федерального регулирования (ст. 84, 92 и 101 Федерального конституционного закона „О Конституционном Суде Российской Федерации“). Такое обращение возможно, в том числе со стороны ранее рассматривавших дело федеральных судов общей юрисдикции, решения которых не исполнены органами государственной власти субъекта Российской Федерации, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»^[12].

Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) принимает решение о роспуске в форме указа (постановления) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

Решение Президента РФ о роспуске законодательного (представительного) органа субъекта РФ принимается в форме указа в срок, не превышающий один год со дня вступления в силу решения соответствующего суда.

При определении деяния в качестве конституционного правонарушения необходимо учитывать установленные законом сроки, поскольку до истечения определенного срока деяние может и не быть правонарушением.

Полномочия регионального парламента прекращаются со дня вступления в силу решения о роспуске. Одновременно с роспуском должны быть назначены внеочередные выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации. Назначение указанных выборов осуществляется по решению органа, уполномоченного законом.

Пример

В связи с тем что принятие решения о роспуске лежит не только в правовой, но и в политической сфере и может вызвать непредсказуемые последствия как для субъекта Федерации, так и для федерального центра, правоприменительная практика представлена лишь Указом Президента Республики Адыгея от 18 мая 2005 г. № 47 «О досрочном роспуске Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея»^[13]. Данным Указом Президент Республики Адыгея досрочно распустил Государственный Совет — Хасэ Республики Адыгея на основании того, что Государственный Совет принял очередной Закон Республики Адыгея о бюджете, который противоречит Конституции Республики Адыгея. При этом такие противоречия были установлены Конституционным Судом Республики Адыгея, и Совет не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения. Прокурором Республики Адыгея был внесен протест Президенту Республики на его Указ № 47 от 18 мая 2005 г. В соответствии со ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и с учетом повышенной общественно-политической значимости вопроса прокурором было предложено рассмотреть данный вопрос немедленно. Требование прокурора было удовлетворено. Президент Республики Адыгея признал утратившим силу свой Указ от 18 мая 2005 г. № 47 «О досрочном роспуске Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» в связи с тем, что была достигнута договоренность с представителями депутатского корпуса Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея, предусматривающая реализацию предложений Президента Республики Адыгея.

Конституционная законность и конституционный порядок являются гарантией независимости деятельности законодательных органов государственной власти субъектов РФ, определяют содержание законодательного процесса, а в случае их нарушения влекут ответственность указанных органов в форме роспуска.

• [1] Конституция Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. // URL: worldconstitutions.ru/archives/160.
• [2] Конституция Индии от 26 ноября 1949 г. // URL: worldconstitutions.ru/archives/28.
• [3] Постановление Администрации Вологодской области от 11 октября 1993 г. № 518 «О приостановлении деятельности Вологодского областного Совета народных депутатов» .
• [4] Барциц И. Н. Федеральное вмешательство: основания и механизмы // Правоведение. 2000. № 4. С. 62.
• [5] Сообщение пресс-службы Президента Российской Федерации // 2002.kremlin.ru/pressa/2 000 051 106.html.
• [6] Шугрина Е. С. Понятие и элементы конституционно-правовой ответственности в работах академика О. Е. Кутафина // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рождения академика О. Е. Кутафина / отв. ред. В. И. Фадеев. М.: Элит, 2012. С. 119.
• [7] Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета — Хасэ Республики Адыгея» .
• [8] Постановление Конституционного Суда Республики Башкортостан от 10 июля 2002 г. № 20-П.
• [9] Витрук Н. В. Общая теория юридической ответственности. М.: Норма, 2009. С. 184.
• [10] Коробков Г. Д. Объект преступления // Уголовное право России. Общая часть / под ред. Л. Л. Кругликова, Л. В. Лобановой. Волгоград, 2007. С. 87.
• [11] Васильева С. В., Виноградов В. А., Мазаев В. Д. Конституционное право России. М.: Эксмо, 2010. С. 110.
• [12] Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 2002 г. № 8-П.
• [13] Указ Президента Республики Адыгея от 18 мая 2005 г. № 47 // URL: garam.ru/hotlaw/adygeia/120 093/