Гражданская служба Великобритании

В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие «публичной» или «государственной» службы, в Англии в нормативных документах используется понятие «гражданской службы». Законодательство этой страны представляет собой несистематизированную и весьма своеобразную совокупность норм, состоящую из ряда парламентских статутов и актов, приказов короля в Совете, различных постановлений, инструкций отдельных министерств. Однако единого консолидирующего закона о гражданской службе пока нет, регулируются лишь ее некоторые наиболее важные аспекты, сформулированные в Кодексе по регулированию гражданской службы (1995 г.).

Термин «гражданская служба» сложился исторически. В британской правовой доктрине и практике принято считать министров политическими «слугами» короны; лиц, состоящих на воинской службе, — ее военными «слугами»; служащих министерств — гражданскими «слугами». По указанной причине в качестве гражданских служащих не могут рассматриваться министры, служащие вооруженных сил, полиции. Кроме того, к ним не могут быть отнесены судьи, служащие публичных корпораций, местных органов власти, органов здравоохранения и образования.

Институт современной гражданской службы Великобритании сформировался в 70-е гг. прошлого столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы, которые осуществил Комитет по реформе гражданской службы, возглавлявшийся лордом Фултоном. Он представил правительству доклад «Гражданская служба», в котором содержалось 158 рекомендаций, которые были приняты правительством.

Подвергнув критике недостатки гражданской службы в стране и назвав ее «антикварной». Комитет Фултона предложил принципиально новую модель гражданской службы — менеджеральную. Идея заключалась в том, чтобы перенять рациональные и эффективные методы руководства в бизнесе. В основу планов реорганизации гражданской службы был положен американский опыт административно-государственного управления. Для этого предлагалось отказаться от классов гражданской службы, существовавших с середины XIX в., и принять единую систему групп и ступеней, включающих все должности гражданских служащих.

Менеджеральная модель гражданской службы была направлена на вовлечение административного аппарата в процесс выработки и принятия политических решений, касающихся как долгосрочной, так и повседневной политики министерств. В соответствии с рекомендациями комитета Фултона организационная структура министерств была перестроена таким образом, чтобы приблизить их к решению политических задач. В министерствах появились отделы по планированию политики. Их задачей стал контроль за тем, чтобы повседневные политические решения принимались с учетом долгосрочных политических перспектив. Появилась должность старшего советника министра по вопросам политики, которых в 2001 г., соответственно количеству министерств, насчитывалось около сотни.

Гражданская служба охватывает так называемую внутреннюю гражданскую службу и дипломатическую (внешнюю) службу. К первой относятся служащие большинства министерств, а также исполнительных агентств или «кванго», т. е. специализированных органов государственного управления, наделенных значительной самостоятельностью в организационных и финансовых вопросах. Внешняя служба комплектуется в основном из лиц, находящихся на дипломатической работе в Министерстве иностранных дел и по делам Содружества (в том числе из них формируются зарубежные дипломатические миссии).

В законодательстве наряду с понятием «гражданский служащий» используется также понятие «государственный служащий», означающее любое лицо, занятое в публичном секторе. Этих работников обычно называют «должностными лицами», поскольку они заняты в каком-либо органе государственного или негосударственного управления. Другими словами, к государственным служащим относятся все лица, включая как собственно гражданских служащих, так и всех остальных служащих: вооруженных сил, полиции, публичных корпораций (органов государственного управления, осуществляющих руководство предприятиями национализированных отраслей), местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования.

Следовательно, гражданский служащий — это лицо, занимающее должность на гражданской службе и получающий вознаграждение из средств, выделяемых с разрешения Парламента. Из гражданских служащих создается обычно аппарат министерств и ведомств. Они зачисляются на гражданскую службу в результате прохождения специальной отборочной процедуры и пребывают в таком качестве неопределенный срок «по королевскому усмотрению», т. е. практически пожизненно.

Гражданские служащие делятся на старших, средних и младших администраторов. В группу старших политических и административных руководителей входят гражданские служащие, занимающие высшие административные посты, охватываемые так называемой «открытой структурой». Последняя включает семь ступеней в иерархии должностей гражданской службы: 1 ступень — постоянный секретарь, 2 ступень — заместитель постоянного секретаря, 3 ступень — помощник секретаря, 4 ступень — исполнительный директор, 5 ступень — ассистент секретаря, 6 ступень — старший принципал, 7 ступень — принципал.

Вошедшие в эту группу образуют командный состав гражданской службы, отвечающей за руководство в своей области административно-государственного управления.

Существование «открытой структуры» позволяет назначать на высшие должности подходящих для этого лиц, независимо от их образования, специализации или предыдущего места работы. Постоянных секретарей назначает Премьер-министр по рекомендации главы внутренней гражданской службы. Другие назначения в этой группе осуществляются главой внутренней гражданской службы и должны быть одобрены Премьер-министром. Назначения на должность высших должностных лиц гражданской службы кандидатов «извне» производится с обязательного одобрения комиссионеров, т. е. членов Комиссии по делам гражданской службы.

Указанная группа служащих, за исключением постоянных секретарей, несет ответственность непосредственно перед министром и охватывает не более 1% общего числа гражданских служащих. Она является унифицированной для всей системы гражданской службы независимо от специфики отдельных министерств или ведомств.

Средние и младшие группы гражданской службы построены, но профессиональному принципу, на основе которого объединяются специалисты однородной или близкой специализации. Группа средних администраторов также распределена по ступеням, каждая из которых включает определенные должности. В их числе главный исполнитель, старший исполнитель, стажер-администратор, исполнитель, помощник администратора. Все они решают большой круг вопросов — от координации деятельности центрального государственного аппарата управления до руководства работой гражданских служащих отдельных министерств и ведомств.

В группу средних администраторов входит и группа научных работников, а также технических специалистов, среди которых выделяют такие ступени как статистики, экономисты, информационщики, инспектора, специалисты по налогам и др. Все они заняты проблемами образования и профессиональной подготовки гражданских служащих.

В группу младших администраторов входит вспомогательный научно-технический персонал, включающий делопроизводителей, чертежников, канцелярских работников, выполняющих главным образом исполнительскую работу.

В соответствии с принятыми правилами кандидаты на государственные должности должны быть британскими подданными, гражданами Содружества или гражданами Ирландской Республики. Для зачисления на некоторые должности и пребывания на них установлены возрастные ограничения. Например, должность администратора-стажера вправе занимать только лица, не достигшие 36-лстнсго возраста, исполнителя — служащие в возрастном диапазоне от 17,5 до 49 лет, а ассистента управляющего тюрьмой — лицо от 24 лет. Допуск к некоторым государственным должностям предполагает также определенную квалификацию: в одних случаях требуется, например, только школьный диплом, в других — диплом о высшем образовании, в третьих — наличие диплома о высшем образовании плюс ученая степень.

Отбором кандидатов для поступления на гражданскую службу занимаются непосредственно министерства и ведомства под общим контролем Комиссии по делам гражданской службы. Вспомогательную роль при отборе персонала выполняют некоторые специализированные организации, такие как Агентство по оценке и отбору кандидатов для гражданской службы, Группа корпоративного развития и др. В целях совершенствования профессиональной подготовки кадров для гражданской службы учреждены Центр по изучению вопросов управления и политики, а также Организация по обучению кадров для центральных органов государственного управления.

Главная роль в регулировании правил и непосредственном отборе кандидатов принадлежит Комиссии по делам гражданской службы, действующей с 1855 г. Это независимый специализированный орган, который после 1981 г. входит в качестве структурного подразделения в Управление по делам Кабинета. Члены Комиссии, именуемые комиссионерами, назначаются на должность приказом короля в Совете. Они призваны обеспечивать соблюдение принципа справедливой оценки заслуг кандидатов на должности гражданской службы путем проведения открытых конкурсов. Комиссионеры осуществляют общий контроль за политикой и практикой набора на гражданскую службу, а также обобщают и анализируют опыт приема необходимого контингента в публикуемом ежегодно отчете. Ни одно назначение на любую должность не должно производиться без их письменного согласия.

Процедура отбора состоит из нескольких этапов. На первом из них делается письменный доклад на заданную тему. С успешно прошедшими эту процедуру в течение двух дней проводятся тесты и интервью, которые в настоящее время приобрели основное значение. Затем на основании оценки всей совокупной информации о претенденте проводится заключительное собеседование, в результате чего решается вопрос о зачислении. При этом принимаются во внимание рекомендации школ и университетов, где кандидаты проходили курс обучения. Министерства и ведомства имеют право устанавливать для успешно прошедших конкурс и зачисленных гражданских служащих испытательный срок, который не должен превышать двух лет.

Уже говорилось, что внутренняя гражданская служба состоит из двух частей: основной, работающей непосредственно с министрами и постоянными секретарями, и «кванго», т. е. испытательными агентствами, получившими статус полунеправительственных организаций. Персонал исполнительных агентств, как правило, приравнен по статусу к гражданским служащим. Назначения на должность в этих органах осуществляются в таком же порядке, как в министерствах.

Исполнительный директор агентства назначается соответствующим министром на основе открытого конкурса на определенный срок. Назначение должно быть согласовано с Управлением по делам Кабинета, Казначейством и Комиссией по делам гражданской службы. В настоящее время в Великобритании действует более 130 исполнительных агентств, в штате которых числится около 375 тыс. человек, что составляет ¾ от общего числа гражданских служащих.

Руководители агентств несут полную ответственность за работу вверенного им персонала и обладают широкими полномочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей. При определении окладов своих работников они могут руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой в гражданской службе, а рыночными механизмами. Такая возможность позволила во многих случаях сократить расходы и сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, правительство в определенной мере получило возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной общественной услуги. В итоге вступили в действие законы рыночной конкуренции, что открыло источник повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отправления правительственных функций.

Наибольших масштабов гражданская служба достигла в 1976 г., когда в ней работало 750 тыс. человек. К середине 1980;х гг. общая численность гражданских служащих сократилась до 630 тыс., а к 2000 г. уменьшилась до 475 тыс. Столь значительное сокращение стало возможным благодаря приватизации, упразднению целого ряда функций, выдаче подрядов частному сектору и налаживанию партнерских отношений с ним. Все гражданские служащие нанимаются, продвигаются по служебной лестнице и получают вознаграждения по программам, провозглашенным Премьер-министром и Парламентом. На членов британской Комиссии возложена задача по обеспечению общегосударственного регулирования вопросов государственной, в том числе и гражданской службы, в целях совершенствования и упрощения управления, повышения его эффективности. Подготовка кадров гражданских служащих ведется в Колледже гражданской службы, входящем в Центр по изучению управления и политики.