Управление образовательными системами

Под управлением понимается внешнее воздействие на управляемую систему с целью обеспечения требуемого ее поведения. В соответствии с Законом «Об образовании» в Российской Федерации создаются и действуют следующие государственные органы управления образованием (рис. 9.11).

Рис. 9.11. Органы управления образованием.

Государственные органы управления образованием создаются решением соответствующего органа исполнительной власти по согласованию с соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти. Местные (муниципальные) органы управления образованием могут создаваться по решению соответствующих органов местного самоуправления.

Необходимо отметить, что деятельность органов управления образованием направлена на обеспечение Федеральной программы развития образования, государственных образовательных стандартов и функционирования системы образования на уровне государственных нормативов. К компетенции государственных органов управления образованием в обязательном порядке относятся:

• 1) разработка и реализация целевых федеральных и международных программ в области образования;
• 2) разработка государственных образовательных стандартов и установление эквивалентности документов об образовании;
• 3) государственная аккредитация образовательных учреждений, содействие их общественной аккредитации;
• 4) установление порядка аттестации педагогических работников образовательных учреждений различных типов и видов и требований к образовательным цензам данных педагогических работников;
• 5) формирование структуры системы образования; разработка перечней профессий и специальностей, по которым ведутся профессиональная подготовка и профессиональное образование;
• 6) прямое финансирование деятельности учрежденных ими образовательных учреждений;
• 7) контроль исполнения законодательства Российской Федерации в области образования, государственных образовательных стандартов, бюджетной и финансовой дисциплины в системе образования, реализация принципов государственной политики в сфере образования (см. рис. 9.12).

Рис. 9.12. Принципы государственной политики в области образования.

Законом определяется, что органам управления образованием подконтрольны подведомственные им образовательные учреждения. В случае нарушения образовательным учреждением законодательства Российской Федерации в области образования и (или) своего устава государственные органы управления образованием вправе своим предписанием приостановить в этой части деятельность образовательного учреждения до решения суда.

Органы управления образованием осуществляют процессы лицензирования, аккредитации и аттестации образовательных учреждений (рис. 9.13).

Рис. 9.13. Процессы, определяющие деятельность образовательных учреждений.

Право на ведение образовательной деятельности и льготы, установленные законодательством Российской Федерации, возникают у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения). Лицензия на право ведения образовательной деятельности выдается государственным органом управления образованием или органом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями законодательством субъекта Российской Федерации, на основании заключения экспертной комиссии. Лицензии на право ведения образовательной деятельности образовательным учреждениям религиозных организаций (объединений) выдаются по представлению руководства соответствующей конфессии.

Предметом и содержанием экспертизы является установление соответствия условий осуществления образовательного процесса, предлагаемых образовательным учреждением, государственным и местным требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов.

Содержание, организация и методики образовательного процесса предметом экспертизы не являются. В лицензии, выдаваемой образовательному учреждению, фиксируются контрольные нормативы, предельная численность контингента обучающихся, воспитанников и срок действия этой лицензии. Контроль за соблюдением образовательным учреждением независимо от его организационно-правовой формы предусмотренных лицензией условий обеспечивает государственный орган управления образованием или орган местного самоуправления, выдавший лицензию. В случае нарушения этих условий лицензия подлежит изъятию.

Свидетельство о государственной аккредитации образовательного учреждения подтверждает его государственный статус, уровень реализуемых образовательных программ, соответствие содержания и качества подготовки выпускников требованиям государственных образовательных стандартов, а также право на выдачу выпускникам документов государственного образца о соответствующем уровне образования, а также право общеобразовательного учреждения на включение в схему централизованного государственного финансирования.

Государственная аккредитация образовательных учреждений проводится федеральными и ведомственными государственными органами управления образованием на основании заявления образовательного учреждения и заключения по его аттестации. Государственная аккредитация высшего учебного заведения осуществляется на основе аттестации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Аттестация образовательного учреждения проводится по его заявлению государственной аттестационной службой либо по ее поручению или по ее доверенности органами государственной власти, органами управления образованием и органами местного самоуправления с привлечением ведущих образовательных учреждений, общественности. Аттестация проводится один раз в пять лет, если иное не предусмотрено законом. Затраты на проведение аттестации оплачиваются образовательным учреждением.

Целью и содержанием аттестации является установление соответствия содержания, уровня и качества подготовки выпускников образовательного учреждения требованиям государственных образовательных стандартов. Условием аттестации образовательного учреждения являются положительные результаты итоговой аттестации не менее чем половины его выпускников в течение трех последовательных лет. Образовательное учреждение может быть лишено государственной аккредитации по результатам аттестации. Образовательное учреждение вправе потребовать повторной аттестации не ранее чем через 12 месяцев с момента отказа ему в государственной аккредитации.

Одна из отличительных особенностей современной системы образования — переход от государственного к государственно-общественному управлению образованием. Сущность государственно-общественного управления заключается в объединении усилий государства и общества в решении проблем образования. Наряду с государственными создаются общественные органы управления системой образования (например, попечительский совет, совет учредителей, научно-методический совет, школьный парламент и т. п.). Они состоят из представителей учительского и ученического коллективов, родителей и общественности.

Важнейшим признаком общественного характера управления системой образования кроме создания коллегиальных органов управления являются разгосударствление (создание негосударственных учебных заведений) и диверсификация (одновременное развитие различных типов учебных заведений) образовательных учреждений.

Для современного состояния управления системой образования характерен процесс децентрализации. Он состоит в том, что федеральные органы разрабатывают стратегические направления развития, а региональные и местные органы решают конкретные организационные, финансовые, кадровые, материальные проблемы. Таким образом, структура системы государственно-общественного управления образованием в РФ включает в себя федеральный, региональный и местный уровни, уровень отдельного учреждения, происходит регулирование полномочий управляющих органов на различных уровнях, распределение компетенции между центральными, региональными и местными органами.

Под региональной образовательной системой (РОС) понимают совокупность образовательных учреждений (ОУ) региона (под регионом понимается субъект Федерации), совместно реализующих преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности, а также органов управления образованием.

К образовательным учреждениям (ОУ) относятся учреждения следующих типов: дошкольные, общеобразовательные, учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования, учреждения дополнительного образования взрослых, специальные (коррекционные) учреждения дополнительного образования, учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, учреждения дополнительного образования детей, а также другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

Для конкретного ОУ, рассматриваемого как управляемая система, управляющая система включает в себя органы управления самого ОУ и все вышестоящие органы управления (региональные и федеральные органы управления образованием).

Например, инвариантная структура управляющей системы представлена следующим образом: уровень директора (стратегическое управление); уровень заместителей и других членов администрации (тактическое управление); уровень учителей, классных руководителей, воспитателей (оперативное управление); уровень учащихся (соуправление).

Общее руководство государственным или муниципальным высшим учебным заведением осуществляет выборный представительный орган — ученый совет. В состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры. Другие члены ученого совета избираются общим собранием (конференцией) тайным голосованием. Управление высшим учебным заведением осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации, типовым положением об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) и уставом высшего учебного заведения па принципах сочетания единоначалия и коллегиальности.

Устав высшего учебного заведения принимается общим собранием (конференцией) педагогических работников, научных работников. Непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Ректор государственного или муниципального высшего учебного заведения в порядке, установленном уставом высшего учебного заведения, избирается тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет и утверждается в должности органом управления образованием, в ведении которого находится высшее учебное заведение.

Интересы обучающихся высших учебных заведений могут представлять общественные организации обучающихся. Конкретные взаимоотношения администрации высшего учебного заведения и общественных организаций обучающихся определяются уставом высшего учебного заведения и договором между его администрацией и общественной организацией обучающихся. В системе высшего и послевузовского профессионального образования могут создаваться без образования юридических лиц государственно-общественные объединения типа учебно-методических объединений высших учебных заведений, научно-методических, научно-технических и других советов и комиссий.

В состав государственно-общественных объединений на добровольных началах входят научно-педагогические и другие работники высших учебных заведений, работники предприятий, учреждений и организаций, действующих в системе высшего и послевузовского профессионального образования. Государственные органы управления высшим профессиональным образованием, ученые советы высших учебных заведений рассматривают и учитывают в своей деятельности рекомендации общественных организаций и государственно-общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования.

Каждый элемент региональной системы образовательных учреждений осуществляет две взаимосвязанных функции: внешнюю (основную — оказание образовательных услуг) и внутреннюю (обеспечивающую собственное существование и развитие). Реализация внешней функции — удовлетворение спроса на образовательные услуги, спроса на выпускников и выполнение социально-воспитательной функции — не должна противоречить внешним институциональным ограничениям: совокупности правовых норм (федерального, регионального и местного уровня, а также документам, принятым самим ОУ — его Уставу и др.), регламентирующих функционирование образовательного учреждения.

Для реализации внутренней функции образовательного учреждении необходимо следующее ресурсное обеспечение: материально-техническое, финансовое, организационное, кадровое, научно-методическое, нормативно-правовое и информационное.

Внутренняя модель образовательного учреждения включает в себя анализ реализуемых образовательных программ и уровень наличия или нехватки ресурсов (материальных, кадровых, методических и пр.) для реализации существующих образовательных программ и введения новых перспективных образовательных программ.

Региональная система управления образованием решает следующие задачи:

• 1) анализ современного состояния каждого образовательного учреждения, входящего в региональную сеть образовательных учреждений с целью прогноза соответствия его функционирования целям развития региона;
• 2) согласование, удовлетворение и опережающее формирование спроса на образовательные услуги и выпускников в рамках заданных институциональных ограничений и ресурсного обеспечения.

Этими критериями являются:

• 1) удовлетворение спроса на образовательные услуги (удовлетворение образовательных потребностей населения);
• 2) удовлетворение спроса на выпускников;
• 3) выполнение социально-воспитательной функции.

Задача оптимизации заключается в поиске допустимого управляющего воздействия, имеющего максимальную эффективность, т. е. приводящего систему в наиболее эффективное состояние.

Принципы управления следующие.

1. Принцип адекватности гласит, что управляемая система должна быть адекватна по своей сложности, структуре, функциям и т. д. тем условиям, в которых она функционирует, и тем требованиям, которые к ней предъявляются, должна адекватно соответствовать внешним требованиям — спросу на образовательные услуги и выпускников.

Можно выделить следующие условия адекватности:

• а) условие допустимости состояния управляемой системы. При планировании целенаправленного изменения состояния элемента любой системы необходимо проверять, реализуемо ли это новое состояние с точки зрения внешних (физических, ресурсных, правовых и др.) и внутренних ограничений;
• б) условие адекватности управляемой системы внешним условиям ее функционирования: т. е. удовлетворение спроса (на образовательные услуги и выпускников) возможно при достаточном многообразии гибко выбираемых и изменяемых образовательных услуг, соответственно, образователях программ.
• 2. Принцип равномерности утверждает, что текущее или будущее состояние системы в целом должно оцениваться с учетом состояний всех составляющих ее элементов, в том числе наихудшего из состояний элементов. Известно, что «скорость флота определяется скоростью самого тихоходного судна», поэтому скорость изменений в любой системе ограниченна и в основном определяется наиболее инерционными ее элементами.
• 3. Принцип монотонности (аналог принципа необходимого разнообразия или принципа «не ухудшать достигнутого») заключается в том, что управление должно быть нацелено на положительную (с точки зрения критериев управления) динамику управляемой системы. Следует отметить, что требование абсолютной монотонности (эффективности изменений) может быть полностью удовлетворено чрезвычайно редко, т. е. почти всегда приходится жертвовать ухудшением одних показателей ради улучшения других.

Органы управления образованием (управляющий орган) должны иметь информацию о состоянии управляемой системы и условиях ее функционирования (принцип обратной связи), обладать достаточными возможностями для изменения этих состояний (принцип адекватности), в том числе — с учетом временных характеристик функционирования управляемой системы (условия оперативности, адаптивности и опережающего отражения).

Кроме того, как правило, в критерий эффективности входит требование минимизации изменений системы и используемых для этих изменений ресурсов (принцип «наименьшего действия»), что требует соответствующей структуры системы управления (условие рациональной централизации). Далее с точки зрения универсальности системы управления все образовательные учреждения одного уровня должны находиться в одинаковых условиях (иметь равные возможности), что приводит к принципу демократического управления. И, наконец, так как управляемые субъекты (образовательные учреждения) ведут себя целенаправленно, то при управлении необходимо учитывать их собственные цели и интересы (принцип согласования).

Следовательно, управление региональной образовательной системой будет эффективным, если удовлетворяет следующим общим принципам:

• 1) принцип обратной связи;
• 2) принцип адекватности системы управления:
  • — условие оперативности,
  • — условие опережающего отражения,
  • — условие адаптивности;
• 3) принцип «наименьшего действия»:
  • — условие рациональной централизации;
• 4) принцип демократического управления;
• 5) принцип согласования.

Принцип обратной связи является, пожалуй, одним из наиболее известных принципов управления. В соответствии с этим принципом для эффективного управления необходима информация о состоянии управляемой системы (образовательного учреждения) и условиях ее функционирования, причем реализация любого управляющего воздействия и ее последствия должны контролироваться управляющим органом.