Непосредственное решение вопросов местного значения органами государственной власти

Принципиальными для муниципального законодательства РФ являются положения Федерального закона № 131-ФЗ, допускающие непосредственное решение органами государственной власти вопросов местного значения. Тем самым в теории муниципального права возникает вопрос: включать ли органы государственной власти в систему местного самоуправления. Статья 12 Конституции РФ, казалось бы, дает четкий ответ на этот вопрос: местное самоуправление отделено от государственной власти, поэтому органы государственной власти не могут образовывать какой-либо институционально единой властной системы с местным самоуправлением. Однако, как следует из определения системы местного самоуправления, она представляет собой совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления, причем не обязательно населением. И если местное самоуправление осуществляется органами государственной власти, следует признать органы государственной власти отдельными элементами системы, местного самоуправления. В качестве таковых следует рассматривать:

• — органы государственной власти, организующие местный референдум по вопросу структуры органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ;
• — органы государственной власти, отменяющие или приостанавливающие муниципальные нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ;
• — органы государственной власти, временно осуществляющие отдельные полномочия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 75 Федерального законам № 131-ФЗ;
• — органы государственной власти, осуществляющие временное финансовое администрирование на территории муниципального образования в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ.

Органы государственной власти субъекта РФ проводят местный референдум или сход граждан по вопросу определения структуры органов местного самоуправления в двух случаях: при образовании нового муниципального образования и при преобразовании муниципального образования. Инициатором проведения референдума могут быть только жители муниципального образования, составляющие не менее 3% от общей численности его населения. Срок, в течение которого данная инициатива может быть реализована, — один месяц с момента принятия субъектом РФ закона о границах созданного муниципального образования. Если в установленный срок инициатива не реализуется, структура органов местного самоуправления определяется на заседании представительного органа местного самоуправления (после его избрания).

Статья 48 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает возможность приостановления или отмены муниципальных правовых актов в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ. Муниципальные правовые акты может отменять или приостанавливать суд. Если правомерность судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления не вызывает сомнений, поскольку именно в этом и заключается предназначение данной ветви государственной власти, то предоставление такого же права (пусть и ограниченного определенными условиями) органам государственной власти вызывает серьезные возражения. Как следует из ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ, органы государственной власти получают в определенных случаях право отменять муниципальные правовые акты полностью или в части: сохраняется положение, при котором муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, — уполномоченным федеральным органом государственной власти (уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ).

Таким образом, органы государственной власти наделяются теми же правомочиями в отношении ряда муниципальных правовых актов, что и сами органы местного самоуправления. Следовательно, правовые акты, издаваемые с целью реализации отдельных государственных полномочий, могут отменяться уполномоченными органами государственной власти не только по причине их незаконности, но и по любым другим основаниям, например по их неэффективности, нецелесообразности и т. п. Это означает (учитывая тот факт, что невыполнение делегированных полномочий — основание ответственности органа местного самоуправления), что орган местного самоуправления «встраивается» в достаточно жесткую «связку» с органами государственной власти при реализации государственных полномочий. Чтобы не попасть под действие ст. 48, органам и должностным лицам местного самоуправления необходимо заранее согласовывать все свои действия и решения с органами государственной власти или их должностными лицами. По сути, введение данных правовых конструкций допускает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, «встроенность» местного самоуправления в систему государственных органов. Таким образом, данные нормы, по-видимому, могут быть обжалованы по мотиву нарушения конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. В то же время, как представляется, с учетом дуалистической природы органов местного самоуправления, государство вправе рассматривать органы местного самоуправления как часть своей системы на местах при реализации отдельных государственных полномочий.

Нормы Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают ряд ситуаций, в которых местное самоуправление фактически перестает действовать, а его функции и полномочия переходят к органам государственной власти и их должностным лицам. Согласно ст. 75 данного Федерального закона это происходит в тех случаях, когда органы местного самоуправления в связи с какими-либо чрезвычайными обстоятельствами отсутствуют или не могут быть сформированы, если деятельность органов местного самоуправления привела к тому, что просроченные долги муниципального образования превышают его собственные доходы в отчетном финансовом году более чем на 30%, если бюджет муниципального образования не исполнен на 40% или более (при условии, что оно получило соответствующие ассигнования из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ), в случае нецелевого использования субвенций, выделенных на исполнение делегированных государственных полномочий, а также в случае установленного судом факта нарушения законодательства РФ при осуществлении отдельных государственных полномочий. Под просроченной задолженностью при этом понимаются: не исполненные в установленные соответствующими договорами или условиями выпуска долговых обязательств сроки обязательства муниципального образования по обслуживанию или погашению муниципального долга, не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства, признанные в качестве таковых судом или органами местного самоуправления, в том числе при представлении в исполнительные органы государственной власти субъекта РФ бюджетной отчетности.

Необходимость в отдельных случаях замещения органами государственной власти органов местного самоуправления оправдать можно: действительно, если органы местного самоуправления отсутствуют, некому решать вопросы местного значения, образуется вакуум власти, который необходимо заполнить до того момента, как начнут действовать законно сформированные органы. Но лишать местное самоуправление самостоятельности по мотивам финансовой целесообразности вряд ли оправданно. Перечисленные выше «финансовые» основания приостановления деятельности органов или должностных лиц местного самоуправления являются основаниями для привлечения их к ответственности, механизмы которой детально прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ. Для чего необходимо вмешательство государства, если при наличии действующей системы местного самоуправления возможно применение механизма ответственности, прекращение полномочий и избрание (формирование) новых органов местного самоуправления? Кроме того, механизм, предлагаемый Федеральным законом № 131-ФЗ, может оказаться «тупиковым». Ведь согласно приведенным нормам до тех пор, например, пока долг муниципального образования превышает 30% его собственных доходов, полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления осуществляются органами государственной власти. И если органы государственной власти не смогут решить эту финансовую проблему, т. е. не смогут расплатиться с долгами муниципального образования, они постоянно будут функционировать вместо органов местного самоуправления. Следовательно, местное самоуправление на такой территории попросту исчезнет, поскольку закон не ограничивает «временное осуществление полномочий» какими-либо сроками: ограничен лишь срок действия отдельных органов государственной власти по осуществлению полномочий местного самоуправления (т.е. после прекращения полномочий одного государственного органа создается новый).

Органом, управляющим в указанных выше случаях муниципальным образованием от имени государства, является временная финансовая администрация. Это новое понятие в российском муниципальном праве, введенное Федеральным законом № 131-ФЗ. Юридическое определение данного понятия содержится в нормах ст. 1681 БК РФ. Временная финансовая администрация муниципального образования — это исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности муниципального образования, оказывать содействие органам государственной власти субъектов РФ в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления, осуществлять или контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий местной администрации.

Временная финансовая администрация согласно ст. 1682 БК РФ вводится на срок до одного года решением арбитражного суда с целью восстановления платежеспособности муниципального образования. Порядок назначения и освобождения от должности главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

БК РФ предоставляет временной финансовой администрации весьма широкие полномочия: это и проведение проверки (аудита) местного бюджета, и учет просроченной задолженности по исполнению обязательств муниципального образования, и разработка плана восстановления платежеспособности субъекта РФ. Временная финансовая администрация вправе разрабатывать и вносить в органы местного самоуправления проекты нормативных правовых актов. Руководит временной финансовой администрацией и несет персональную ответственность за ее деятельность глава временной финансовой администрации. Глава временной финансовой администрации вносит на рассмотрение органов государственной власти или органов местного самоуправления проект плана восстановления платежеспособности муниципального образования, проекты нормативных правовых актов, предусмотренных планом восстановления платежеспособности, согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта муниципального образования, дает согласие на осуществление или непосредственно осуществляет полномочия руководителя финансового органа муниципального образования.

Нормы, регулирующие основания и порядок введения в муниципальном образовании временной финансовой администрации, «копируют» нормы гражданского законодательства, регулирующие процедуры внешнего управления, вводимого для улучшения финансового положения неплатежеспособного должника. Сама возможность их переноса на публично-правовую почву выглядит весьма спорной: можно ли за долги отстранять от власти законно избранные органы местного самоуправления и их должностных лиц? Кроме того, нельзя не учитывать, что сама по себе данная процедура может оказаться неэффективной. Никаких последующих шагов законодательство не предусматривает, хотя по аналогии с гражданским правом далее необходимо объявлять муниципальное образование банкротом и «продавать» его активы. Очевидны причины, по которым федеральный законодатель не смог решиться предусмотреть подобные меры. Но вследствие этого существует явная неполнота в регулировании данной ситуации. Поэтому во многих случаях оно может не принести какоголибо позитивного результата.