«Муниципальное право» или «право местного самоуправления» ?

Самоуправленческие (муниципальные) отношения, составляющие предмет муниципального права, во многом предопределяют особенности соответствующих правовых норм и институтов.

Вместе с тем признание решающей роли местного самоуправления для формирования отрасли муниципального права нс должно вести к отождествлению данной отрасли с неким «правом местного самоуправления». Такое отождествление вольно или невольно присутствует во многих научных публикациях, включая учебники по муниципальному праву, которые и в структурном, и в содержательном плане «привязаны» к понятию, истории становления и развития, структуре органов местного самоуправления и т. п.^[1] Это существенно обедняет муниципальное право: его предмет заметно шире, чем сама по себе система местного самоуправления.

Смысловое отождествление «муниципального права» с «правом местного самоуправления» па основе самой по себе их лексической близости и характера использования этих понятий в законодательной терминологии вряд ли можно считать обоснованным. Отраслевое законодательное регулирование не может служить решающим критерием для выявления существа отрасли права, поскольку является лить одним из ее элементов, средством внешнего выражения ее содержания и должно рассматриваться в системном единстве с иными характеристиками правовой отрасли, включая научную теорию и юридическую практику. В этом плане можно заметить, что, во-первых, местное самоуправление, хотя оно и порождает муниципальное право, не исчерпывает весь объем его нормативного содержания, оно шире организационно-правовых аспектов местного самоуправления. Во-вторых, муниципальное право есть важная качественная характеристика достаточно высокого уровня зрелости реальных муниципальноправовых отношений, в том числе связанных с взаимоотношением местного самоуправления и государства. Уже поэтому оно не сводимо к праву местного самоуправления как к некоему совокупному правовому результату деятельности муниципальной власти.

Предмет муниципального нрава не ограничивается отношениями, складывающимися по поводу организации и функционирования местного самоуправления. Это более широкий и разнообразный круг общественных отношений. Все они связаны в конечном счете с публичными и частными ценностями муниципальной демократии, а публичные властеотношения, лежащие в основе системы местного самоуправления, составляют своего рода публично-властный каркас самоуправленческих отношений муниципальной демократии, но не ограничиваются ими.

Поэтому, с одной стороны, неверным является отождествление муниципального права с «правом местного самоуправления». Тот факт, что отношения, складывающиеся в системе местного самоуправления, являются объектом правового воздействия, не может служить основанием для выделения «права местного самоуправления» ни как правовой отрасли, ни как отрасли законодательства. Соответствующие нормы, регламентирующие организацию местного самоуправления, можно рассматривать лишь как совокупность отдельных институтов муниципального права. Но такой подход в принципе имел бы свою логику при одном условии: если соответствующие институты и само муниципальное право рассматривать лишь в качестве некой подотрасли конституционного или (что тоже порой предлагается) административного права. Думается, наличие самостоятельного предмета правового регулирования, как и другие рассмотренные выше факторы, позволяет сделать вывод о муниципальном праве как самостоятельной отрасли права.

С другой стороны, комментаторский анализ основных характеристик муниципального права как самостоятельной отрасли не через особенности предмета муниципального права и соответствующую ему систему институтов данной отрасли, а в основном через понятие, историю становления и развития местного самоуправления, его структурные и функциональные характеристики и т. п. не позволяет выявить объективные (внезаконотворческие) предпосылки формирования и нормативного действия сложной системы норм и институтов муниципального права в единстве публичных и частных начал.

• [1] Так, например, И. И. Овчинников и А. Н. Писарев прямо указывают на то, что «муниципальное право — это право местного самоуправления», мотивируя свою позицию тем, что «в законодательстве Российской Федерации понятия „муниципальный“, „муниципальные органы“, „муниципальное право“ используются как синонимы таких понятий, как „местное самоуправление“, „органы местного самоуправления“, „право местного самоуправления“». См.: Овчинников И. И., Писарев А. Н. Муниципальное право России. С. 13−14.