Общественный сектор в современной смешанной экономике

В результате изучения материалов данной главы студент должен:

знать

• • институциональные основы и особенности общественного сектора, его структуру;
• • специфику управления организациями общественного сектора;

уметь

• • идентифицировать конкретные организационно-правовые модели учреждений, организаций и предприятий общественного сектора;
• • определять причины провалов рынка и необходимость вмешательства государства в экономическую ситуацию;

владеть

• навыками оценки масштабов и динамики изменения общественного сектора.

Понятие и структура общественного сектора

Общественный сектор — это составная часть и неотъемлемое звено современной смешанной экономической системы. Истоки восходят к рубежам XIX—XX вв., когда были созданы основы индустриального общества и появились первые идеи о смешанной экономике. В последующий период произошло ее становление и утверждение как новой перспективной формы социально-экономического устройства общества. Эволюция смешанной экономики происходила в условиях накладки двух режимов развития — формационного и цивилизационного. Это придает ее движению противоречивый, нелинейный характер. С одной стороны, становление смешанной экономики характеризовалось противостоянием разных социально-экономических укладов, институтов и интересов, а также конфликтностью их носителей — классов, социальных групп. С другой стороны, логика развития смешанной экономики как единой системы и интересы ее безопасности вызвали потребность перехода от узкоконфронтационного подхода к целостному видению общественного прогресса и необходимости выявления универсальных тенденций развития современной цивилизации, их синтеза.

Смешанная экономика на современном этапе общественного прогресса — не застывшее явление. Она переживает трансформационные процессы, связанные с переходом от индустриального к постиндустриальному обществу, к обществу, основанному на знаниях и ориентированному на развитие человека как самоценности. Ее развитие характеризует переход к обществу и экономике, которые становятся частью глобальной мировой системы. Это придает новые черты современной смешанной экономике, которая выходит за узко-экономические рамки одномерного видения индивида как экономического человека. На смену приходит многомерная трактовка человека как общественного существа, что требует нетрадиционного нового подхода с позиции принципа синтеза. Такой подход опирается на диалектику единства в многообразном мире, сочетание количественных изменений с качественными преобразованиями, экстенсивных и интенсивных путей развития.

Синтетический подход получил развитие в предложенной академиком Л. И. Абалкиным новой парадигме экономической теории — парадигме исторического синтеза^[1]. Опираясь на эту парадигму, представляется возможным дать целостную теоретическую трактовку смешанной экономики и обосновать концепцию общественного сектора.

Парадигма исторического синтеза, признавая многовариантность социально-экономического прогресса, выделяет три глобальные тенденции развития современных обществ.

Первая тенденция — это тенденция развития личностных начал, признания личных прав и свобод, устранения всех форм дискриминации граждан, утверждения принципа субсидиарности, опоры на собственные трудовые и предпринимательские усилия, признание личной ответственности индивида за свою судьбу и судьбу своей семьи. Субсидиарность означает, что те или иные права не должны передаваться на более высокий уровень, если они могут более эффективно выполняться на низком (муниципальном) уровне.

Вторая тенденция — это тенденция развития разнообразных форм коллективистских начал, солидарности и взаимопомощи, социальной справедливости; тенденция к созданию единого социально-экономического пространства, социализации общественной жизни. Исторический опыт показал, что если одна из тенденций доходит в своем развитии до крайности и исключает действие другой тенденции, это приводит к разрушительным последствиям для общества в целом. В общественном сознании все больше утверждается понимание не противопоставления одной тенденции другой, а их дополнения и обогащения.

Так, тенденция развития индивидуальных и личных начал в общественной жизни приобретает социальную направленность, возрастает понимание каждым индивидом своей гражданской и правовой ответственности, осознание необходимости корпоративного поведения и согласования своих личных интересов с интересами коллектива и общества в целом. Это проявляется в развитии разных форм гражданских инициатив, в расширении сети негосударственных некоммерческих структур.

С другой стороны, тенденция социализации общественного воспроизводства проявляется в развитии партнерских отношений государственных и частных структур на контрактной основе, в усилении общественной и государственной поддержки конкурентности рыночной среды для малого и среднего бизнеса как основы формирования среднего класса.

Две глобальные тенденции общественного прогресса по-разному реализуются в структуризации смешанной экономики. Так, тенденции социализации в большей степени воплощается в общественных, государственных структурах, а тенденция либерализации — в структурах, основанных на частной собственности. Частно-государственные, полугосударственные структуры переходного типа, как правило, отражают синтез двух глобальных тенденций.

На две глобальные тенденции накладывает отпечаток действие третьей тенденции, учитывающей конкретно-исторические, страновые особенности цивилизованного устройства современного общества. Это проявляется в существовании разных моделей смешанной экономики.

Современная теоретическая трактовка смешанной экономики исключает искусственную дилемму и противопоставление институтов государства и рынка. Она исходит из признания того, что каждый из институтов занимает свою нишу в едином экономическом пространстве, обладает как достоинствами, так и недостатками, а разумное сочетание и сбалансированное взаимодействие этих составляющих смешанной экономики способствует эффективному ее функционированию.

В докладе «Государство в меняющемся рынке», опубликованном Всемирном банком в 1997 г., дана развернутая аргументация идеи о несостоятельном антагонистическом противостоянии и дилеммы «рынок и государство» и сделан вывод, что без эффективного государства устойчивое экономическое и социальное развитие невозможно, государство находится в центре экономики и социального развития, но не в качестве непосредственного источника развития, а как партнер, катализатор и помощник^[2]. Странам необходимо развитие рынка, но им также необходимо иметь дееспособные государственные институты, обеспечивающие развитие рынка.

Дискуссия среди экономистов ведется по поводу определения границ секторов и сферы действия институтов государства и рынка. Существуют разные теоретические взгляды по обоснованию необходимости общественного сектора, в частности широкое распространение получила теория провалов рынка и общественных благ.

Таким образом, общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов, находящихся в распоряжении общества и используемых для организации производства и поставки общественных благ в сферах экономической деятельности, где рынок полностью или частично не срабатывает, т. е. имеют место провалы рынка. Координация экономической деятельности осуществляется с помощью системы бюджетного финансирования в сочетании с правовым администрированием и политическим механизмом общественного выбора (голосования избирателей).

Общественный сектор в современных условиях характеризуется расширением зон частичного провала рынка. Это связано с увеличением смешанных общественных благ, социальных услуг со значительным внешним эффектом и отдельных комплектующих элементов общественного блага как единого блага. Организация производства и особенно поставка таких благ осуществляется на основе государственного и частного партнерства с использованием рынка. Общественный сектор выступает в роли не только субъекта публичного права, но и участника, контрагента рыночного процесса.

Необходимость общественного сектора обосновывается с позиции экономической теории провалов рынка. Эффективное распределение ресурсов характеризуется тем, что никто не может улучшить свое положение без того, чтобы чье-то положение не ухудшилось. Подобная ситуация называется оптимумом или эффективностью по В. Парето (1848— 1923) и для ее достижения необходим целый ряд условий, реализации которых противодействуют провалы (изъяны) рынка.

Провалы рынка — это ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает эффективное использование ресурсов. Причинами провалов рынка могут стать ограниченность (несовершенство) конкуренции, естественные монополии, внешние эффекты, асимметрия информации, неполнота рынков, дифференциация доходов.

Выделяют следующие виды провалов рынка (рис. 1.1):

1) наличие монополий, прежде всего естественных, также олигополий в определенных отраслях экономики, ведущих к недостатку конкуренции производителей и наносящих ущерб общественному благосостоянию и потребителям. Это вызывает необходимость государственного вмешательства в форме создания государственных и муниципальных предприятий в отраслях с наличием естественной монополии и олигополии или приводит к мерам государственного регулирования и контроля цен, объема производства и качества экономических благ.

Отдельно выделяется так называемая легальная монополия, или монополия интеллектуальной собственности, специально создаваемая государством для стимулирования научно-технического, технологического прогресса и инновационного развития национальной экономики. Легальная монополия создается законодательно и существует в форме исключительных временных привилегий (правовых и финансовых) создателей новых объектов интеллектуальной собственности;

Рис. 1.1. Виды провалов рынка.

• 2) информационная асимметрия у производителей и потребителей экономических благ. Как правило, она характеризуется преимуществом в информированности производителей и неосведомленностью потребителей о достоинствах и недостатках товаров и услуг. Особое значение информационная асимметрия имеет в отраслях здравоохранения, образования, где без вмешательства государства может привести к оппортунистическому поведению производителей и ущербу для потребителей. Есть отрасли, где информационная асимметрия проявляется в большей информированности потребителей (страхование), где ущерб может быть нанесен слабо информированному страховщику. Данный вид провалов рынка также требует вмешательства государства, в частности наличия государственного и муниципального сектора в образовании и здравоохранении, обязательного социального страхования и регулирующих функций государства (лицензирование, аккредитация и др.);
• 3) внешние эффекты — издержки (отрицательные внешние эффекты) или выгоды (положительные внешние эффекты), приходящиеся на лиц, не участвующих в конкретной сделке. В случае отрицательных внешних эффектов (загрязнение окружающей среды) государство вводит экологические налоги, а в случае положительных внешних эффектов — субсидии производителям;
• 4) общественные блага — вид экономических благ, обладающих свойствами, противоположными частным экономическим благам (рыночным товарам и услугам). Существуют чистые общественные блага, которые рынок не производит вообще (национальная оборона), и смешанные общественные блага (клубные, социально значимые и квазиобщественные блага), которые рынок может производить, но в недостаточном количестве. Источником их производства может быть гражданское общество (клубные блага) или государство в определенном масштабе (социально значимые блага, квазиобщественные блага в отраслях естественной монополии);
• 5) недальновидное поведение потребителей и производителей имеет место на рынках страхования социальных рисков, рисков гражданской и профессиональной ответственности. Данный недостаток ведет к феномену неполного рынка страхования и негарантированное™ права на жизнь для незастрахованных граждан. Это требует введения различных видов обязательного, в том числе государственного страхования;
• 6) провалы рынка, обусловленные его нестабильностью (экономические и финансовые кризисы), вызывающие безработицу, малообеспеченность, чрезмерную дифференциацию доходов и другие негативные социально-экономические последствия для общества в целом. Это также требует государственного вмешательства в виде выполнения целого ряда социально-экономических функций.

Структура общественного сектора может быть определена с позиций плюрализма форм собственности. Собственность представляет собой многогранное общественное явление, сочетающее в себе экономические и правовые (юридические) стороны. Экономическая сторона собственности отражает базисные отношения присвоения условий и результатов производства, что определяет место и роль людей в системе отношений распределения и потребления благ. Правовая сторона собственности проявляется в наборе собственнических правомочий, закрепленных за разными субъектами, в выделении объектов и субъектов прав собственности, в спецификации прав собственности, четком разграничении прав собственности и их законодательной защите. Полная характеристика структуры форм собственности возможна на основе сочетания экономической и правовой трактовки собственности. При классификации форм собственности необходимо учитывать конкретно-исторические условия развития национальных экономик. В России в 1990;е гг. произошла смена социально-экономической системы, и в результате широкомасштабной приватизации государственной собственности утвердилась многоукладная экономика с преобладанием частного сектора.

Действующая Конституция РФ признает и защищает равным образом частную, государственную, муниципальную и другие формы собственности.

Гражданский кодекс РФ (ч. 1, разд. 2 «Права собственности и другие вещные права», гл. 13—20) детально регламентирует формы собственности; развернутая структура форм собственности приведена в принятом в 2012 г. (ред. от 12.12.2014) Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм собственности (ОКОПФ).

Современная структура собственности в России характеризуется доминирующим положением частной собственности — более трех четвертей всех российских предприятий находится в частной собственности, одна десятая часть — в государственной и муниципальной собственности, одна седьмая — иные формы собственности.

Частная собственность существует в двух видах: собственность граждан (физических лиц) и собственность юридических лиц. Государственная собственность включает в себя два вида собственности: федеральную (собственность Российской Федерации) и собственность субъектов РФ.

К федеральной собственности относятся федеральные государственные предприятия, хозяйственные общества со 100%-ным участием Российской Федерации, государственные учреждения, финансируемые из федерального бюджета, федеральная недвижимость, земля, не находящиеся в других формах собственности. К исключительной собственности Российской Федерации относятся золотой запас, алмазный фонд, имущество Вооруженных Сил РФ, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны. Средства федерального бюджета и другое федеральное имущество, не закрепленное за предприятием и учреждением, составляют государственную казну Российской Федерации.

Важное место в федеральной государственной собственности занимает имущество акционерных обществ с участием Российской Федерации, в том числе предприятий со 100%-ным федеральным пакетом акций в уставном капитале акционерного общества, акционерных обществ с долей государства более 50% и смешанных акционерных предприятий с долей акций государства менее 50%, включая акционерные общества со специальным правом на участие государства в его управлении («золотая акция»).

От имени Российской Федерации право собственности на имущество федеральных унитарных предприятий (ФГУПов) и право управления акциями Российской Федерации в уставных капиталах акционерных обществах осуществляет федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (ФАУФИ).

В состав федеральной государственной собственности входит имущество государственных учреждений федерального подчинения. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ выделяются два типа государственных учреждений: государственные бюджетные — первый тип учреждения, финансируемые полностью за счет государственного бюджета, это их сближает с федеральными казенными предприятиями; второй тип — это автономные государственные учреждения, финансирование которых осуществляется на смешанной, многоканальной основе, т. е. на сочетании преимущественно собственных внебюджетных и отчасти бюджетных средств, предоставляемых исключительно на конкурсной основе при размещении государственного заказа.

В Российской Федерации, наряду с федеральным видом государственной собственности, существует другой вид государственной собственности — собственность субъектов РФ, т. е. имущество, принадлежащее субъектам Федерации. Конституцией РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами отнесены к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Здесь существует немало проблемных вопросов по разграничению полномочий между федеральными и региональными властями.

В сферу исключительного предмета ведения субъектов РФ, в их собственность входит имущество, закрепленное за региональными государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а также другое имущество, не закрепленное за субъектами РФ, включая средства бюджета субъекта Федерации, относится к казенному имуществу, к казне. Как собственник имущества субъект Федерации осуществляет в отношение этого имущества права владеть, пользоваться, распоряжаться, приобретать или отчуждать (передавать или продавать свое имущество), право на доход путем поступления в региональный бюджет дохода от продажи имущества субъекта Федерации, право на часть прибыли от региональных государственных унитарных предприятий, дивидендов от акционерных предприятий, принадлежащих субъектам Федерации, доходы от сдачи в аренду регионального имущества и другие правомочия по управлению своей собственностью. Управление имуществом субъектов РФ осуществляется с учетом региональных особенностей.

Два вида государственной собственности (федеральная и субъектов Федерации) создают экономическую основу государственного сектора российской экономики, который представляет собой важнейший сегмент общественного сектора. Сводить общественный сектор исключительно к государственному — значит узко трактовать понятие общественного сектора. Наряду с государственным сектором существует муниципальный сектор, экономической основой которого является муниципальная собственность, а управление ее осуществляют органы местного самоуправления. Конституция РФ признает и гарантирует, наравне с государственной, муниципальную собственность и, наравне с государственными органами власти, органы местного самоуправления. Деятельность в области местного самоуправления принято называть муниципальным образованием, т. е. управление на уровне муниципальных образований и ее территориальных структур. Муниципальное управление как специфический вид управления имеет двойственную природу, сочетание общественных и государственных начал. Общественная сторона муниципального управления проявляется в том, что органы местного самоуправления, управление на муниципальном уровне не входят в систему органов государственной власти, административно независимы от них, существуют автономно; за местным самоуправлением законодательно закреплена собственная (исключительная) компетенция (предмет ведения) — обеспечить самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. По сравнению с государственными органами власти местное самоуправление — наиболее приближенная власть к гражданам. Она характеризуется развитостью демократических и децентрализованных начал управления, опирается на широкую инициативу снизу, творческую энергию и ответственность населения, имеет тенденцию стать территориальной формой самоорганизации и самодеятельности граждан. Через органы местного самоуправления реализуются права граждан на участие в управлении общественными делами на уровне местного сообщества. Развитие местного самоуправления способствует укреплению демократических основ общественной жизни и формированию гражданского общества.

Общественная сторона муниципального управления отражает связь управления с населением, влияние его на формирование предмета ведения (компетенцию) органов местного самоуправления. Другая государственная сторона муниципального управления характеризует взаимодействие государства с органами местного самоуправления. Она акцентирует внимание на властных началах муниципального управления, а решения органов местного самоуправления являются обязательным для населения муниципального образования. Государство позволяет органам местного самоуправления самостоятельно выполнять часть общественных дел в рамках четко обозначенных им в законе, но также возлагает на органы местного самоуправления исполнение части своих полномочий от его имени, оставляя за собой право контроля за их исполнением. Взаимоотношения государственной и муниципальной властей делает весьма актуальным разграничение полномочий и компетенции по вопросам местного самоуправления между уровнями власти. Регулирование этого вопроса осуществляется на основе федерального законодательства^[3].

Органы местного самоуправления от имени муниципальных образований осуществляют управление муниципальной собственностью. К муниципальной собственности относится имущество, принадлежащее муниципальным образованиям. В соответствии с Гражданским кодексом РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение, а имущество, не закрепленное за ними, прежде всего средства местного бюджета, составляют муниципальную казну.

В федеральных законах о местном самоуправлении приведен подробный перечень видов имущества, входящих в состав муниципальной собственности, и дается привязка видов имущества к различным структурам муниципальных образований (поселения, муниципальные районы и городские округа). В этот перечень входит имущество муниципальных предприятий и муниципальных учреждений, муниципальный жилой фонд, средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации. Муниципальная собственность также включает также муниципальные земли и другие природные ресурсы, которые законодательно закреплены за муниципальным образованием. Муниципальные органы управления осуществляют право собственника муниципального имущества, т. е. обладают правом владеть, пользоваться и распоряжаться объектами муниципальной собственности. В их компетенцию входит приватизация муниципального имущества в установленном законом порядке. Управление муниципальными предприятиями и управление акциями (долями), принадлежащим муниципальным образованиям в уставных капиталах акционерных обществ, опирается на правовую базу соответствующих федеральных законов, но при этом учитывается специфика муниципального управления.

Особое положение в современной экономике занимает сектор негосударственных некоммерческих организаций. Как государственные и муниципальные секторы, он действует в сфере экономической деятельности, где существуют провалы (изъяны) рынка, и выполняет роль производства и поставщика общественных благ преимущественно на локальном уровне.

В отечественной и зарубежной литературе господствует мнение, что негосударственные некоммерческие организации непосредственно не относятся к общественному сектору. Они формируют особый, специфический сектор, так называемый третий сектор, который занимает промежуточное положение между общественным и частно-предпринимательским сектором, между государственными и рыночными институтами. Тем не менее общепризнанной становится усиливающаяся взаимосвязь и взаимодействие негосударственных некоммерческих организаций с общественным сектором. Их объединяет некоммерческая природа, ориентация их деятельности не на извлечение прибыли, а на достижение общественного блага, общественно полезной цели (миссии). Они, в большинстве случаев, выступают в роли союзника и партнера на экономическом пространстве, где действуют провалы (изъяны) рынка. В этой зоне негосударственные некоммерческие организации, как гибкие организационно-правовые структуры, создаются добровольно по инициативе граждан, без жесткой бюрократической регламентации, демократическим путем «снизу» и обладают независимостью и самостоятельностью. Они имеют широкие возможности удовлетворять нестабильные нестандартные потребности в коллективных и локальных общественных благах, адресно с учетом особенностей социально-демографических групп населения, обладают способностью чутко реагировать на запросы людей и умело определяют соотношение цены и качества при предложении смешанных общественных благ.

Государственные и муниципальные органы власти, рассматривая негосударственные некоммерческие организации как партнеров и равноправных субъектов, используют их для создания здоровой конкуренции в сфере социальных услуг, оказывают им экономическую помощь в различных формах: предоставляют льготы по уплате налогов, таможенных и иных сборов, полностью или частично освобождают от платы за пользование государственным и муниципальным имуществом, а также предоставляют льготы по уплате налогов гражданам и юридическим лицам, оказывающим некоммерческим организациям материальную поддержку.

Государство выступает в роли соучредителя некоммерческих организаций, выполняет функцию формирования и размещения государственного заказа. Наметилась тенденция сближения государственных структур и негосударственных некоммерческих организаций, создаются гибридные (смешанные) организационно-правовые формы (например, государственные корпорации, действующие в рамках закона о некоммерческих организациях, государственные и муниципальные автономные учреждения, действующие в рамках Бюджетного кодекса РФ). В то же время негосударственные некоммерческие организации было бы неоправданно растворить в государственном и муниципальном секторе, не замечать их достоинств.

• [1] Абалкин Л. Размышления о долгосрочной стратегии, науке и демократии. Теорияисторического синтеза — предпосылка разработки долгосрочной стратегии // Вопросыэкономики. 2006. № 12. С. 16—18.
• [2] Государство в меняющем мире. Отчет Всемирного банка за 1997 г. М., 1998.
• [3] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организацииместного самоуправления»; Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесенииизменений в ст. 26.3 Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и Федеральный закон „Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации“».