Централизованная публичная администрация

Централизованную публичную администрацию составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, ему подотчетные и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшие звенья централизованной администрации — аппарат правительства, министерства и ведомства.

Аппарат правительства.

Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи и вследствие подверженности различным политическим потрясениям, как правило, крайне нестабильно. Помимо государственно-политических правительство выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и создается его аппарат.

За минувшие несколько десятилетий аппарат правительства в большинстве зарубежных стран претерпел разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. В последнем случае аппарат правительства становится предметом конституционно-правового и политического исследования. Участие аппарата правительства в осуществлении административной власти изучает наука административного права.

Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Все чаще основы деятельности аппарата правительства закрепляются на конституционном уровне.

Так, вступившая в силу 1 января 2000 г. новая Конституция Швейцарии одну из своих статей посвящает Федеральной канцелярии. В соответствии со ст. 179 Федеральная канцелярия исполняет функции общего секретариата Федерального совета (Правительства Швейцарии) и возглавляется Федеральным канцлером. В ряде стран статус аппарата правительства определяется в законах о публичной администрации. В Мексике, например, зги вопросы урегулированы в Органическом законе о федеральной публичной администрации 1976 г. (ст. 1, 7, 8). Организация аппарата правительства может стать предметом одного или нескольких законов. Например, в Японии работа аппарату регламентируют Закон об организации государственного управления 1948 г. и Закон о создании канцелярии кабинета 1999 г. В некоторых странах сохраняется практика регулирования данного вопроса подзаконными актами, принимаемыми главой государства (главой правительства), и даже конституционными или политическими обычаями.

В начале своей эволюции аппарат правительства представлял собой небольшую по численности группу личных помощников, секретарей и советников главы правительства. Усиление вмешательства государства в управление социально-экономическими процессами в обществе привело к значительному росту численности бюрократического аппарата, что, в свою очередь, потребовало обеспечения большей согласованности и скоординированности действий публичной администрации. Правительство, сориентированное на выполнение преимущественно политических задач, для того чтобы справиться со всевозрастающим объемом административных дел, создает постоянно действующий орган публичной администрации — аппарат правительства. Следует заметить, что во многих странах создаваемые аппараты правительств выполняли не только административные, но и отдельные политические функции. Укреплению позиций аппарата правительства в механизме публичной администрации содействовало усиление противоречий между политиками (премьер-министром, министрами) и карьерными чиновниками (бюрократическим аппаратом)^[1].

Как известно, при смене правительства меняется только вершина управленческой пирамиды (премьер-министр, члены правительства). Групповые интересы приходящих к власти политических лидеров очень часто не совпадают с интересами карьерных чиновников, долгое время работающих в одном и том же административном органе. Карьерные чиновники благодаря своей численности и профессионализму получали реальные возможности отстаивать свои интересы в противостоянии с политическими назначенцами.

Разобщенность чиновников становилась одним из серьезнейших препятствий для создания информационной базы, необходимой для нормальной деятельности центральных органов государственного управления. Органы, принимающие решения, оказываются лишенными необходимой информации, которая исходит от нижестоящих органов, а также иных стоящих вне системы учреждений, обязанных предоставлять информацию на основе координации^[2].

Формируя собственные аппараты, политические лидеры обеспечивают поступление независимой, объективной информации, проведение комплексных аналитических исследований и гем самым создают реальный противовес карьерному чиновничеству, существенно ослабляя его влияние. Аппарат правительства помогает политическим руководителям, действующим в системе исполнительной власти, наладить взаимодействие не только с карьерными чиновниками публичной администрации, но и с другими ветвями государственной власти, содействуя тем самым реализации на практике принципа разделения власти (через взаимное информирование, поиск компромиссов при принятии правительственных решений и т. д.).

Аппарат правительства — понятие собирательное. Состав аппарата, организационно-правовые формы его деятельности зависят от формы правления, сложившейся в конкретной стране, политического режима, утвердившегося там, и ряда иных факторов, отражающих национальную и историческую специфику административной деятельности в данном государстве. В странах с президентской формой правления и в немногочисленных сохранившихся до наших дней абсолютных монархиях аппарат главы государства, сосредоточившего в своих руках всю полноту исполнительной власти, является ключевым звеном в механизме публичной администрации и наделяется значительными дискреционными полномочиями (т.е. полномочиями, реализуемыми по собственному усмотрению). В государствах с парламентской формой правления аппарат правительства также играет заметную роль в механизме публичной администрации, однако он обладает меньшими полномочиями, выполняя, как правило, совещательные и консультативные функции. В полупрезидентских республиках сильный аппарат имеется как у президента, так и у премьер-министра.

Отчетливо проявившаяся тенденция централизации власти в XX в. нашла свое выражение в концентрации основных полномочий в руках единоличного главы правительства (президента, премьера, канцлера и т. д.). Это привело к тому, что в государственном аппарате появились структурные подразделения (штабы), подчиняющиеся непосредственно главе исполнительной власти: Ведомство Федерального канцлера в Германии, Кабинет Президента Франции, Секретариат премьер-министра Великобритании и др.

Исполнительное управление Президента США

Хотя Исполнительное управление Президента является постоянно действующим институтом, его состав и структура, как правило, меняются после того, как в Белом доме появляется новый «хозяин», поскольку каждый президент вправе заново сформировать свое Исполнительное управление, создав какие-то новые подразделения и (или) перераспределив функции между старыми.

По мере обретения новых функций Исполнительное управление Президента неизменно увеличивалось и сейчас представляет собой целую систему подразделений, обслуживающих Президента и участвующих в формировании государственной политики. Своей максимальной численности Исполнительное управление Президента достигло в 1974 г. при Р. Никсоне — 5751 сотрудник. После уотергейтского скандала и отставки Никсона такой вспомогательный аппарат был признан излишним и оптимальной названа численность около 1500 сотрудников. Однако численность аппарата не сразу стала оптимальной. Так, в 1988 г. в Исполнительном управлении Президента работали 1645 сотрудников, а в 1997 г. — 1565. Но в начале XXI в., принесшего целый комплекс проблем как внутри страны, так и за ее пределами, штат Исполнительного управления Президента вновь стал понемногу увеличиваться и в 2005 г. при Дж. Буше-мл. достиг 1850 сотрудников. Сегодня Исполнительное управление Президента включает в себя следующие основные структурные подразделения: Аппарат Белого дома, Управление резиденцией Президента, Аппарат вице-президента, Управление торговых представителей, Управление по разработке политики в области науки и технологий, Управление по разработке национальной политики в области борьбы с наркотиками, Административно-бюджетное управление, Управление по административным вопросам, Совет национальной безопасности и Совет внутренней безопасности, Совет по охране окружающей среды, Совет экономических консультантов^[3].

Кроме перечисленных учреждений, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе, в состав Исполнительного управления входит также штат личных помощников, отобранных Президентом для выполнения функций советников. Функции помощников определяются каждым президентом в соответствии с его собственными потребностями и методами работы.

В Великобритании функции общего руководства и координации деятельности публичной администрации осуществляют Секретариат Премьер-министра и Секретариат Кабинета.

Секретариат Премьер-министра Великобритании

Секретариат Премьер-министра представляет собой небольшой по численности орган, состав которого формируется непосредственно премьер-министром сообразно его потребностям. Как правило, в него входят секретарь по связям с общественностью, советники по иностранным делам, по вопросам обороны и экономики и др. Секретариат Кабинета является органом, координирующим деятельность Кабинета и Правительства Великобритании. Общее руководство работой Секретариата осуществляет Премьерминистр, а непосредственное руководство — глава Секретариата. В состав Секретариата Кабинета входят чиновники в ранге постоянных секретарей, их заместители и помощники. Одни из них являются постоянными сотрудниками Секретариата, другие — «прикомандированными» из министерств для выполнения определенных задач сроком на несколько лет.

Сложившаяся в Германии «канцлерская демократия», наделяющая главу Правительства обтширными полномочиями, предопределила особый статус Ведомства Федерального канцлера — органа, находящегося в непосредственном его распоряжении и отвечающего практически за все направления деятельности Правительства.

Ведомство Федерального канцлера Германии

Руководит работой этого органа статс-секретарь, исполняющий одновременно функции статс-секретаря Федерального правительства. О той роли, которую Ведомство Федерального канцлера играет в механизме государственного управления, можно судить по полномочиям его Статс-секретаря, закрепленным в Регламенте Федерального правительства Германии. Он, например, готовит проекты ответов на обращения к Канцлеру федеральных министров, программу координационных совещаний Федерального канцлера с главами правительств земель и др. Под руководством Статс-секретаря Ведомство Федерального канцлера обеспечивает «единую линию» в деятельности правительства.

Сложность и разветвленность структуры аппарата правительственной власти во Франции обусловлены дуализмом в организации правительственной власти в президентско-парламентских республиках.

Аппарат Президента Франции

Аппарат Президента Франции включает «дом Президента» (Кабинет Президента), в котором состоят чиновники высшего ранга, выполняющие функции помощников, но особым поручениям, а также Генеральный секретариат, контролирующий деятельность министерств и ведомств и помогающий главе государства выполнять функцию арбитра в системе государственного управления. Аппарат Премьер-министра структурно воспроизводит аппарат Президента и также состоит из Кабинета и Генерального секретариата. Наряду с «гражданскими» кабинетами и Президент, и Премьер-министр имеют «военные» кабинеты, состоящие из военного персонала, консультирующего руководство правительства при принятии решений по вопросам обороны. Конкретные формы работы личного аппарата главы государства и Премьерминистра достаточно персонифицированы и конфиденциальны, покрыты ореолом секретности.

Можно выделить следующие основные направления деятельности аппарата правительства'.

• 1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.;
• 2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов (Национальный совет экономики и труда в Италии, Экономический и социальный совет во Франции, Совет экспертов по развитию национальной экономики в Германии и др.), проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;
• 3) координация деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов. Эту функцию штабы президента и премьер-министра выполняют совместно с создаваемыми правительственными комитетами, межминистерскими советами и комитетами;
• 4) контроль за публичной администрацией.

Несмотря на существование специализированных контрольных органов, руководители правительственной власти предпочитают работать с информацией, поступающей из собственных правительственных источников. Для ее получения в системе правительственных учреждений стали появляться «контраппараты» — относительно долговременные правительственные органы, главная задача которых состоит в контроле, критике и тем самым содействии улучшению результатов деятельности остальных прави тельственных органов.

• [1] Подробнее об этом см.: Осавелюк А. А. Вспомогательные государственныеорганы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. М., 1998. С. 13—15;Его же. Вспомогательные органы в системе исполнительной власти западноевропейских стран // Исполнительная власть: сравнительно-правовое исследование.М., 1995.
• [2] См.: Крылова И. С. Аппарат государственного управления современнойФранции. М., 1982. С. 30.
• [3] См.: URL: http://vww.whitchousc.gov/administration/cop