Политико-правовые предпосылки Февральской революции и деятельность Временного правительства

Кардинальным изменениям государственного строя в период с 27 марта по 25 октября (7 ноября) 1917 г. предшествовало протестное движение в Петрограде, начавшееся 22 февраля и объединившее под антимонархическими, антивоенными, республиканско-демократическими лозунгами рабочих, представителей оппозиционных социалистических партий, солдат запасного батальона гвардейского Волынского, Литовского и Преображенского полков, Петроградского гарнизона. В результате протестное движение переросло к 27 февраля в вооруженное революционное выступление. Указом главы государства от 25 февраля 1917 г. была распущена Государственная дума четвертого созыва (до апреля 1917 г.).

27 февраля в Таврическом дворце собрались депутаты Государственной думы, представители оппозиционных партий, делегаты от воинских частей, фабрик, заводов, революционного подполья. Социалисты инициировали создание оппозиционной общественной организации Временного исполнительного комитета Совета рабочих депутатов. В составе этой организации работали лидеры социал-демократов и эсеров, часть из которых позднее вступили в правительственные коалиции, — А. Ф. Керенский, М. И. Скобелев, К. А. Гвоздев. В ходе неофициального заседания депутатов распущенной Думы было принято решение о создании особого органа Временного комитета членов Государственной думы для водворения порядка в столице и для сношения с лицами и учреждениями (далее — Временный комитет). Временный комитет возглавил председатель Государственной думы М. В. Родзянко: в его состав также вошли лидеры «Прогрессивного блока» П. Н. Милюков, Н. В. Некрасов, А. И. Коновалов, В. В. Шульгин, С. И. Шидловский и др., а в статусе представителя социалистической оппозиции — меньшевик Н. С. Чхеидзе, А. Ф. Керенский (в то время представитель «Трудовой группы»).

Временный комитет осуществлял управление Петроградом и государством. От имени Комитета в административно-территориальные центры были направлены телеграммы о падении монархического правления и переходе власти к этому новому исполнительно-распорядительному органу.

Николай II предпринял меры к восстановлению государственного порядка, сместил с поста командующего Петроградским военным округом С. Хабалова, наделив новоназначенного командующего генерала Н. И. Иванова исключительными полномочиями и направив иод его руководство снятые с фронта войска. Однако революционный процесс стал необратимым. К 1 (14) марта 1917 г. Временный комитет поддержал генерал М. А. Алексеев, возглавивший после отъезда императора Ставку Верховного Главнокомандующего.

Особенностью межреволюционного периода 1917 г. является установление режима «двоевластия» — Временного правительства и Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. 1 (14) марта 1917 г. Совет издал приказ № 1, адресовав его Петроградскому военному гарнизону, солдатам гвардии, армии, матросам российского флота для исполнения, а рабочим столицы — для принятия к сведению. В приказе предписывалось:

• — во всех военных частях и на судах военного флота избрать комитеты из представителей низших чинов;
• — провести выборы представителей в Совет рабочих и солдатских депутатов, которые должны явиться до 10 часов 2(15) марта в здание Государственной думы с соответствующими удостоверениями;
• — подчиняться в политических выступлениях Совету рабочих и солдатских депутатов и своим выборным комитетам;
• — выполнять приказы военной комиссии Государственной думы, за исключением противоречащих актам Совета.

Кроме того, заявлялось о равенстве в политических правах военнослужащих со всеми гражданами. Оружие, бронированные автомобили и прочее следовало согласно приказу Совета передать под контроль ротных и батальонных комитетов и запрещалось выдавать вооружение офицерам. Отменялось титулование офицеров.

Для демократического этапа Русской революции (февраля — октября 1917 г.) характерно сотрудничество Петроградского Совета и Временного правительства. Так, 1 марта в ходе переговоров с Временным комитетом руководство исполкома Совета заявило о политической поддержке Временного правительства и готовности осуществлять согласованные властные действия. В целях сотрудничества и контроля действий Временного правительства позднее была сформирована Контактная комиссия. Подобные структуры Советов создавались в других городах России. В Москве 1 марта 1917 г. был учрежден Комитет общественных организаций. Конфликты между Временным правительством и Советами возникали в периоды острых политических кризисов, но завершались достижением соглашений.

По соглашению Временного комитета с исполкомом Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 2 (15) марта 1917 г. был создан исполнительно-распорядительный орган государственной власти, выполнявший также законодательные функции, — Временное правительство. Уже во время его формирования главе Временного комитета стало известно о согласии монарха создать ответственное перед законодательным представительным органом правительство. М. В. Родзянко передал требование об отречении Николая II и низложении династии. В ночь на 3 марта 1917 г. в Таврическом дворце стало известно об отречении императора в пользу великого князя Михаила Алексеевича. Согласно Акту о престолонаследии 1797 г. императорская власть передавалась от отца к сыну, а в случае отсутствия потомков мужского пола правящей династии — к следующему, по старшинству, брату императора. Следовательно, передача императором Николаем II верховной власти великому князю Михаилу Александровичу, минуя законного наследника престола Российской империи Алексея Николаевича, была нелегитимной, т. е. отречение правящего монарха от имени законного престолонаследника не допускалось. В связи с этим отречение Николая II было признано нелегитимным. Депутация Временного комитета встретилась с великим князем Алексеем Михайловичем для обсуждения вопроса о форме высшей политической власти. Мнения депутатов разделились: II. Н. Милюков являлся активным сторонником конституционной монархии и предлагал великому князю возглавить государство, М. В. Родзянко, напротив, был твердо убежден в необходимости низложения Николая II. Вопрос был поставлен главой Временного комитета «ребром», и Алексей Михайлович после приватного обсуждения отказался от прав на престол^[1].

• 3(16) марта 1917 г. Временное правительство приняло Декларацию о его составе и задачах. «Первый общественный комитет» министров объявил в этой Декларации основные принципы своей деятельности:
• 1. Полная и немедленная амнистия осужденным по религиозным и политическим делам, в том числе террористическим действиям, военным выступлениям, захватам земли.
• 2. Свободы слова, печати, союзов, собраний и стачек, с распространением политических свобод на военнослужащих.
• 3. Отмена сословных, вероисповедальных и национальных ограничений.
• 4. Немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, призванного легитимировать форму правления и конституцию России.
• 5. Замена полиции народной милицией с выборным руководством и подчинением местным органам самоуправления.
• 6. Выборность органов местного самоуправления.
• 7. «Неразоружение и невывод» из столицы воинских частей, принимавших участие в революционном движении.
• 8. Распространения на солдат, служащих в русской армии, всех общественных прав, предоставленных гражданам.

Временное правительство действовало до 25 октября (7 ноября) 1917 г., сменив четыре состава.

• — под председательством одного из лидеров партии кадетов Г. Е. Львова, осуществлял исполнительную власть до 6 (19) мая 1917 г.;
• — до 24 июля (6 августа) 1917 г. также под председательством Г. Е. Львова,
• — до 1 (14) сентября 1917 г. под председательством представителя партии социалистов-революционеров А. Ф. Керенского;
• — до 25 сентября (7 ноября) 1917 г. также под председательством А. Ф. Керенского.

Временное правительство было представлено различными политическими партиями:

• — «Союзом 17 октября» (октябристами);
• — Конституционно-демократической партией (кадетами);
• — Партией социалистов-революционеров (эсерами);
• — Российской социал-демократической рабочей партией (меньшевиками);
• — Трудовой народно-социалистической партией (народными социалистами или энесами);
• — «Трудовой группой» (трудовиками).

В первый состав помимо председателя и министра внутренних дел, члена Центрального комитета (далее — ЦК) партии кадетов, состоявшего в политической связи с масонскими ложами России и Европы, князя Е. Г. Львова вошли обер-прокурор Синода В. Н. Львов (центрист), государственный контролер И. В. Годнев (октябрист), министры: иностранных дел — П. Н. Милюков (член ЦК кадетов), военный и морской — А. И. Гучков (высокопоставленный масон, октябрист), путей сообщения Н. В. Некрасов (член ЦК партии кадетов, масон), торговли и промышленности А. И. Коновалов — (высокопоставленный масон, прогрессист), финансов — М. И. Терещенко (высокопоставленный масон), просвещения А. А. Мануйлов (член ЦК партии кадетов, масон), земледелия — А. И. Шингареев (член ЦК партии кадетов, масон), юстиции — А. Ф. Керенский (эсер, масон).

Временное правительство получило международное признание — 9 (22) марта 1917 г. правительства США, 11 (24) марта 1917 г. — правительств Великобритании и Франции. Следует отметить, что признанию правопреемства предшествовало заявление Временного правительства от 8 (21) марта 1917 г. о принятии Россией внутренних и зарубежных финансовых обязательств царского правительства.

Реформируя государственный механизм России, Временное правительство сохранило институт «Особого совещания», за исключением совещания по продовольствию. Учреждались новые совещания: экономическое, юридическое, но реформе местного самоуправления. Закон о выборах в Учредительное собрание должно было подготовить Особое совещание Временного правительства. Подготовленный им законопроект впервые в истории России предусмотрел выборы на основе прямого, всеобщего и равного избирательного права.

Институт губернаторства был заменен комиссарами Временного правительства. Комиссары назначались из числа глав земских и городских управ, общественных организаций. Таким образом, государственное управление консолидировалось с самоуправлением и непосредственной народной демократией. Комиссары Временного правительства были подотчетны отделу по делам местного управления при Министерстве внутренних дел. Правовую базу, регламентирующую деятельность комиссаров, милиции, земств и др., разрабатывало Особое совещание по местной реформе.

Юридическое совещание было создано постановлением Временного правительства от 22 марта (4 апреля) 1917 г. В компетенцию Юридического совещания входили:

• — юридическая оценка постановлений, указов Временного правительства, подзаконных актов министерств;
• — составление юридических заключений по предметам ведения органов Временного правительства;
• — сравнительно-правовой анализ зарубежного и отечественного законодательства;
• — подготовительные мероприятия по созыву Учредительного собрания (с 26 июля 1917 г.).

В структуре Юридического совещания действовали:

Особая межведомственная комиссия для установления единообразия отношения всех ведомств к требованиям Ликвидационной комиссии по делам Царства Польского;

• — Особая комиссия по составлению основных государственных законов;
• — Комиссия по ликвидации сословных учреждений;
• — Комиссия по вопросу о применении ст. 96 Основных государственных законов — о процедуре утверждения законодательных актов. Постановление «О согласовании Свода законов с издаваемыми Временным правительством постановлениями» будет принято Временным правительством в августе 1917 г.

На рассмотрение Юридического совещания направлялись проекты постановлений и указов правительства и его министерств. Совещание разрабатывало проект организационного статуса Учредительного собрания. Совещанием рассматривались заявления общественных организаций о предоставлении им представительских мест в Демократическом совещании.

Документооборот Юридическое совещание осуществляло через посредство Государственной канцелярии. Совещание контролировало издание нормативных правовых актов Великого княжества Финляндского, Украинской Центральной Рады. Осуществлялась систематическая деловая переписка со статс-секретариатом княжества. Велась работа, но вопросу предоставления автономии Украине, созданию отдельных украинских воинских частей, украинизации школ. Юридическое совещание разрабатывало законопроекты по административно-территориальному устройству^[2].

Временное правительство не спешило решать вопросы о признании суверенитета Финляндии, о праве на самоопределение и автономию Украины, они были переданы на рассмотрение Учредительного собрания. Доминирующей оставалась идея «единой и неделимой России». Под политическим давлением стран Европы Временное правительство в Воззвании № 263 «К полякам»^[3] признало право польского народа на отделение от России.

Во исполнение Декларации от 3 (16) марта 1917 г. была прекращена деятельность Департамента полиции, Корпуса жандармов, Главного управления по делам печати. Контроль издательской деятельности надлежало осуществлять Всероссийской книжной палате. Осведомительный отдел Главного управления по делам печати должен был производить политический розыск. Ведение уголовного розыска возлагалось на Министерство юстиции.

Изменения были внесены Временным правительством в структуру Сената (к началу XX в. Сенат — орган государственной надзора Российской империи за законностью действий высших должностных лиц и учреждений, высшей кассационной инстанции по судебным делам): упразднены Верховный уголовный суд, Высший дисциплинарный суд, Особое присутствие.

Постановлением Временного правительства в марте 1917 г. был учрежден Продовольственный комитет, действовавший под руководством Министерства земледелия. Комитет призван был разработать государственный продовольственный план. Продовольственные комитеты на местах осуществляли продовольственную разверстку, определяли порядок сдачи государству хлеба, регулировали цены на продукты, занимались организацией гужевых перевозок. Позднее, к маю 1917 г. сложилась практика проведения продовольственных съездов. В программе продовольственного регулирования принимал участие экономический отдел Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов.

Временное правительство в марте 1917 г. постановлением «Об установлении принудительного порядка на перевозные средства» ввело транспортную повинность для государственных и общественных нужд. Постановлением «Об образовании Особого временного комитета по делам о частных железных дорогах», в структуру которого были введены представители Главного по снабжению армии комитет Всероссийских земского и городского союзов, центрального военно-промышленного комитета, Вольного экономического общества, был установлен принудительный порядок перевоза грузов частными железнодорожными компаниями. Комитет рассматривал дела о национализации частных железных дорог.

В процессе развития экономического кризиса Временное правительство создавало новые структуры государственного регулирования экономики. В мае 1917 г. начали свою деятельность Совет по вопросам развития производительных сил страны и Заготовительный комитет при Министерстве торговли и промышленности.

Новообразованными исполнительно-распорядительными ведомствами Временного правительства были министерства', труда (май 1917 г.), продовольствия (май 1917 г.), государственного призрения (март 1917 г.).

Министерство государственного призрения продолжило основные направления деятельности Министерства общественного призрения Российской империи, учрежденного в 1912 г. Основной функцией этого Министерства Временного правительства являлось осуществление системы мер по социальному обеспечению малоимущих, нетрудоспособных, сирот, инвалидов, ветеранов войны, беженцев, раненных. Министерство контролировало деятельность общественных, частных благотворительных и попечительских организаций и учреждений. Это ведомство занималось подготовкой закона об общественном призрении. Велась постоянная работа с частными лицами, нуждающимися в помощи и социальной защите. Работники Министерства направляли сирот в приюты, рассчитывали пенсии и пособия. Важным направлением работы Министерства была организация социальных форумов. В июне 1917 г., например, был созван I Всероссийский съезд делегатов увечных воинов, разработан устав соответствующего союза. Специалисты Министерства готовили уставы больничных касс, «сиротских институтов»^[4].

Министерство продовольствия регулировало производство, потребление, цены на товары первой необходимости, продовольствие.

Министерство труда выступало в роли посредника между работодателем и работниками в конфликтных ситуациях по вопросам оплаты труда, найма и увольнения. Этим Министерством были подготовлены важные законопроекты: о биржах труда, примирительных институтах, социальном обеспечении рабочих в случае болезни, о запрещении ночной работы женщин и несовершеннолетних.

Систему государственного регулирования экономикой возглавляли Экономический совет и его исполнительный орган Главный экономический комитет, сформированные Временным правительством в июне 1917 г. Указанный Комитет был правомочен составлять планы снабжения, заготовок, транспортировки грузов, нормировать цены, назначать реквизиции. Временное правительство посредством этих органов проводило перераспределение продукции, ресурсов согласно своим приоритетам. Экономический совет формировался из представителей профсоюзов, общественных организаций, министерств. Главный экономический комитет составлялся из назначаемых правительством министров.

• [1] См.: Милюков П. Н. Воспоминания. М., 1990. Т. 2. С. 270—273.
• [2] ГАРФ. Ф. 1792. On. 1. Ед. хр. 45. Д. 45. Л. 2−20.
• [3] Вестник Временного правительства. Петроград, 1917. 17 марта. № 11 (57). С. 1.
• [4] ГАРФ. Ф. 6787. On. 1. Ед. хр. 118. Д. 118. Л. 4−15.