Оспаривание утративших силу актов

КАС РФ устанавливает определенные особенности рассмотрения административного дела об оспаривании отмененных или утративших силу нормативных правовых актов.

Основания утраты силы или прекращения действия нормативного правового акта могут быть различными.

Нормативный правовой акт утрачивает силу в результате истечения срока действия, если он издан на определенный срок; прямой отмены данного акта другим актом; фактической отмены (замены), когда компетентным органом издан новый нормативный акт, установивший по данному вопросу новые правила поведения^[1].

Нормативные правовые акты могут утратить силу в порядке конституционного судопроизводства по решению Конституционного Суда РФ либо по решениям конституционных (уставных) судов субъектов РФ, принятых в пределах их компетенции. Действие нормативного правового акта может быть прекращено в порядке административного судопроизводства по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда.

Кроме того, действие нормативного правового акта может быть приостановлено, т. е. фактически «парализовано» по решению органа или должностного лица, его принявшего, либо иного полномочного субъекта, поскольку федеральное законодательство, а также законодательство ряда субъектов РФ допускает возможность приостановления действия нормативных правовых актов^[2].

Кодекс административного судопроизводства, в принципе, допускает возможность проверки отмененных или утративших силу нормативных правовых актов, которые в период своего действия нарушали права административного истца. Согласно ч. 11 ст. 213 КАС РФ утрата нормативным правовым актом силы или его отмена в период рассмотрения административного дела не может служить основанием для прекращения производства в случае, если при его рассмотрении установлены применение оспариваемого нормативного правового акта в отношении административного истца и нарушение его прав, свобод и законных интересов.

Таким образом, оспариваться могут только те акты, которые утратили силу после обращения в суд административного истца. Если оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие до подачи административного искового заявления, то в соответствии с ч. 1 ст. 210 КАС РФ судья отказывает в принятии такого заявления.

Из сказанного следует, что в названных нормах сформулировано императивное правило судебного оспаривания прекративших свое действие нормативных правовых актов: суд проверяет законность спорного акта, если примененное к административному истцу нормативное предписание утратило силу после возбуждения дела и отказывается от проверки, если такое предписание утратило силу до возбуждения дела.

Однако это правило принимает весьма неоднозначный характер с учетом анализа положений ч. 2 ст. 194 и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ, согласно которым суд вправе прекратить производство по административному делу в случае, если оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.

Данная формулировка основания для прекращения производства по делу страдает существенной неопределенностью и не согласуется с положениями ч. 1 ст. 210 и ч. 11 ст. 213 КАС РФ. Так, не ясно, касается ли данное положение нормативных предписаний, утративших силу до возбуждения административного дела, или относится только к тем нормативным правовым актам, которые прекратили свое действие после возбуждения дела, либо это основание прекращения производства по делу распространяется на те и другие акты? Понять это из формулировки п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ совершенно невозможно.

Очевидно, что для актов, утративших силу до и после возбуждения дела, не может быть установлено общее основание для прекращения производства. В первом случае это факт отмены или утраты силы актом до принятия административного заявления (ч. 1 ст. 210 КАС РФ), во втором — неприменение утратившего силу акта к административному истцу или отсутствие нарушения его прав примененным актом (ч. 11 ст. 213 КАС РФ.). Здесь, правда, необходимо заметить, что факт наличия или отсутствия нарушения прав административного истца примененным к нему нормативным актом может быть установлен только по результатам проверки законности указанного акта при рассмотрении дела по существу. Поэтому данный факт, строго говоря, не имеет процессуально-правового значения для решения вопроса о прекращении производства по делу. Если истец заявляет о нарушении его прав в результате применения к нему нормативного положения и требует проверить его законность, то суд должен продолжить судебное разбирательство, а если такого требования нет — то прекратить производство по делу. Таким образом, основанием для прекращения производства по делу об оспаривании нормативных предписаний, отмененных после возбуждения дела, является факт неприменения данного акта к истцу, а в случае его применения — факт отсутствия требования истца о проверке законности примененного к нему акта.

Неопределенность и противоречивость формулировки оснований для прекращения производства по делу, указанной в ч. 2 ст. 194 и п. 1 ч. 2 ст. 214 КАС РФ, привели к тому, что на практике суды не принимают во внимание положения ч. 11 ст. 213 КАС РФ и по-прежнему прекращают производство по делу в отношении любых утративших силу или отмененных нормативных правовых актов, в том числе и тех, которые прекратили свое действие после возбуждения административного дела, указывая в определении, что оспариваемый нормативный правовой акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца^[3].

В связи с этим в ст. 214 КАС РФ следует привести два различных основания для прекращения производства по делу. В отношении нормативных правовых актов, утративших силу (отмененных) до предъявления административного иска, достаточно указания на наличие основания, предусмотренного ч. 1 ст. 210 КАС РФ, а в отношении актов, утративших силу после возбуждения дела, — указания на отсутствие применения спорного акта к истцу, а при его применении — на отсутствие требования истца о проверке законности данного нормативного акта.

Кроме того, учитывая императивный характер правил, указанных в ч. 1 ст. 210 и ч. 11 ст. 213 КАС РФ, следует исключить из ст. 214 КАС РФ диспозитивную формулировку «суд вправе», которая, по сути дела, отдает на судейское усмотрение решение вопроса о прекращении производства по делу об оспаривании утративших силу или отмененных нормативных предписаний.

Редакция ч. 11 ст. 213 КАС РФ позволяет сделать вывод о том, что правом оспаривания нормативных актов, утративших силу после возбуждения административного дела, наделены только те граждане (организации), права или интересы которых нарушены или могут быть нарушены в результате применения отмененного акта в конкретном деле, когда нормативный акт, несмотря на его отмену, сохраняет действие применительно к длящимся отношениям («переживание» закона)^[4], участниками которых являются данные граждане или организации.

Что касается прокурора, органов государственной власти или местного самоуправления, а также иных публичных субъектов, то они не должны обладать правом оспаривания нормативных актов, утративших силу. Такой подход, по нашему мнению, соответствует правовой позиции Конституционного Суда РФ, сформулированной в Определении от 16.02.2006 № 13−0, в соответствии с которой проверка судом общей юрисдикции законности нормативных правовых актов, утративших силу к моменту обращения гражданина в суд, и признание их недействующими вне связи с защитой каких-либо субъективных прав заявителя, т. е. в порядке абстрактного нормоконтроля, являются недопустимыми.

Действовавшие ранее ограничения на проверку судами общей юрисдикции прекративших свое действие нормативных предписаний во многом были связаны с тем, что особенности их дисквалификации не предусматривались нормами гражданского процессуального законодательства. Это касалось и содержания резолютивной части судебного решения о признании незаконным подобного нормативного правового акта. К сожалению, в КАС РФ также не предусмотрено положений, устанавливающих особенности содержания такого рода судебных решений. Между тем в практике арбитражных судов была сформирована правовая позиция, отражающая особенности резолютивной части судебного решения о признании незаконным отмененного (утратившего силу) нормативного предписания. Так, Пленум ВАС РФ разъяснил судам, что в случае удовлетворения требования об оспаривании нормативного правового акта, который до вынесения решения был отменен в установленном порядке или действие которого прекратилось, арбитражный суд в резолютивной части указывает на несоответствие оспариваемого акта или его отдельных положений нормативному правовому акту, имевшему большую юридическую силу в период действия оспариваемого акта^[5]. Очевидно, что аналогичное положение необходимо включить в КАС РФ.

• [1] См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. С. 241.
• [2] См: Статья 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной властисубъектов Российской Федерации»; ст. 48 Федерального закона «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации»; п. 5 ст. 40 ЗаконаРеспублики Башкортостан от 12.08.1996 № 42-з «О нормативных правовых актах Республики Башкортостан» и др.
• [3] См.: Определения Верховного Суда РФ от 21.10.2015 № ВКАПИ15−64, от 27.01.2016№ 78-АПГ15−23 и др.
• [4] См.: Алексеев С. С. Общая теория права. Т. II. С. 246.
• [5] См.: Пункт 11 постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 58 «О некоторыхвопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судамидел об оспаривании нормативных правовых актов».