Разработка государственных и муниципальных программ

Методика разработки государственных программ

Программная работа обычно разбивается на этапы различными способами. Наиболее традиционным является ее разделение на три крупных этапа: разработка государственной программы, выполнение программы и оценка программных результатов.

Одна из главных методических задач, решаемых в ходе подготовки программы, — ориентация всех ее разработчиков на общую схему работы, что позволяет последовательно приблизиться к реализации цели. Каждое мероприятие также должно предусматривать вариантное решение, объемы, источники и порядок финансирования, учитывать изменение общих финансовых условий (динамика цен, инфляция, учетные ставки), разнообразные финансовые инструменты (банковский кредит, облигации), ответственность за реализацию заданий и формы контроля.

Необходимо еще раз подчеркнуть, что посредством государственных программ решаются только крупные общефедеральные, региональные и местные проблемы, которые невозможно решить другими методами. Одним из признаков этого является межведомственный характер программных мероприятий. Кроме того, необходимо использование тендеров для разработки программ, предусматривающих введение независимого института оценки программных предложений с целью выявления их эффективности и результативности и предоставления заключения Минэкономразвития России и Минфину России, а также другим государственным органам.

Предлагая ту или иную экономическую или социальную проблему в качестве объекта целевой программы, следует четко показать эффективность и результативность использования программного механизма в этом случае. Под эффективностью программы следует понимать:

• — решение поставленных задач на основе реализации включенных в программу заданий;
• — уместность предложенных в программе специальных механизмов (стимулы, льготы);
• — экономию затрат в программном варианте по сравнению с периодом, когда подобная программа не разрабатывалась и не выполнялась.

В свою очередь результативность ироіраммьі можно определить как:

• — меру соответствия ожидаемых результатов поставленной цели;
• — степень приближения к поставленной цели;

прямые и позитивные воздействия на социальную, демографическую, экологическую ситуацию, а также на определяющие ее параметры экономического развития.

Анализу взаимосвязей, на которые предположительно опирается программа, обычно способствует разработка воплощаемой в программе логической модели. В рамках этой модели каждая количественная характеристика работы будет включена в цепь связей между ресурсами, мероприятиями и целями программы. Разработка и предоставление логики программы может помочь в выявлении противоречивых или нереалистичных ожиданий ее менеджеров и разработчиков (рис. 12.1).

Рис. 12.1. Пример логической модели.

Логическая модель дает понятную картину предполагаемой программы. Стрелки (или последовательность колонок) в логической модели четко показывают ожидаемые или предполагаемые взаимосвязи, которые можно проанализировать.

Согласно Порядку разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации, утвержденному постановлением Правительства РФ от 02.08.2010 № *588, и Методическим указаниям Минэкономразвития России по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации, принятым приказом Минэкономразвития России от 20.11.2013 № 690, их формирование исходит из следующих принципов:

• — формирование на основе долгосрочных целей социально-экономического развития и показателей (индикаторов) их достижения, учет положений стратегических документов, утвержденных Президентом РФ или Правительством РФ, и отдельных решений Президента РФ и Правительства РФ;
• — наиболее полный охват сфер социально-экономического развития и бюджетных ассигнований федерального бюджета;
• — установление измеряемых результатов реализации (конечных результатов, т. е. характеризуемого количественными и (или) качественными показателями состояния (изменения состояния) социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности РФ, которое отражает выгоды от реализации государственной программы (подпрограммы), и непосредственных результатов, т. е. характеристики объема и качества реализации мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации государственной программы (подпрограммы);
• — интеграция государственных регулятивных (правоустанавливающих, правоприменительных и контрольных) и финансовых (бюджетных, налоговых, таможенных, имущественных, кредитных, долговых и валютных) мер для достижения целей государственных программ;

определение ФОН В, ответственного за реализацию государственной программы (достижение конечных результатов);

• — обладание участниками государственной программы полномочиями, необходимыми и достаточными для достижения целей государственной программы;
• — проведение регулярной оценки результативности и эффективности реализации государственных программ, в том числе внешней экспертизы с привлечением независимых экспертов, оценка их вклада в решение вопросов модернизации и инновационного развития экономики с возможностью их корректировки или досрочного прекращения, а также установление ответственности должностных лиц в случае неэффективной реализации программ.

Содержание государственной программы связано с определением стратегической цели, иерархии подцелей и задач («дерево целей»), комплекса увязанных между собой мер по решению задач (организационных, социальноэкономических, научно-технических и др.), определением исполнителей, участвующих в реализации программы, механизма реализации, включая источники финансирования, методы стимулирования, ответственности и др.

Формирование программы означает определение набора и взаимоувязки соответствующих мероприятий. Перед разработчиками программы ставится задача: составить такой комплекс мероприятий, который максимизирует общий эффект, удовлетворяя ресурсным ограничениям. Целесообразно выделить следующие типы мероприятий: правовые, организационные, производственно-технологические, экономические (финансовые), социальные, инновационные. При формировании набора основных мероприятий и ведомственных целевых программ учитывается возможность выделения контрольных событий государственной программы в рамках их реализации, позволяющих оценить промежуточные или окончательные результаты выполнения основных мероприятий и ведомственных целевых программ в течение года. Как правило, основное мероприятие должно быть направлено на решение конкретной задачи подпрограммы.

На решение одной задачи может быть направлено несколько основных мероприятий. Не допускается формирование основных мероприятий, реализация которых направлена па достижение более чем одной цели подпрограммы государственной программы (за исключением основных мероприятий, направленных на нормативно-правовое и научно-методическое (аналитическое) обеспечение реализации подпрограммы).