Условия использования механизма взаимодействия государства и гражданского общества при осуществлении функций государственных органов

Для практического использования теоретической модели механизма взаимодействия государства и гражданского общества при осуществлении функций государственных органов необходимо наличие ряда условий: организационно-правовые условия, согласованность интересов государственной власти с частными и корпоративными интересами граждан и активность граждан, готовность проявить потенциал гражданского общества во взаимодействии с государством. Рассмотрим эти условия в названной последовательности.

Организационно-правовые условия.

Данная группа условий использования механизма взаимодействия государства и гражданского общества состоит из двух взаимосвязанных условий:

• — совершенствование существующих и разработка новых форм взаимодействия государства и гражданского общества при осуществлении функций государственных органов;
• — формирование надлежащей нормативно-правовой базы взаимодействия государства и гражданского общества.

В научных статьях, посвященных проблеме взаимодействия государства и гражданского общества, прослеживается мысль о необходимости детального изучения структур гражданского общества, взятых в единстве, реального правого механизма их функционирования^[1], а также правового механизма взаимодействия институтов гражданского общества с государственными институтами^[2].

Очевидно, что функционирование этих структур, как правило, обусловлено их взаимодействием с государством в той или иной форме. Это связано, как минимум, с двумя обстоятельствами. Во-первых, развитие гражданского общества в России в отличие от западного пути его становления осуществляется по инициативе государства. Так, в социологическом аспекте проблемы эффективной формой взаимодействия государства и гражданского общества признана модель «Структурно-институциональный консенсус», смысл которой состоит в том, что государство как инициативный политический субъект целенаправленно создает организационные условия взаимодействия институтов государства и гражданского общества^[3]. Во-вторых, как верно отметил В. Е. Халиулин, зачастую субъекты гражданского общества могут взаимодействовать друг с другом исключительно посредством государства и его органов^[4].

Общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия между гражданским обществом и государством, объективно нуждаются в правовом опосредовании. Следовательно, они входят в предмет правового регулирования. От того, насколько полно и определенно будут урегулированы общественные отношения между гражданским обществом и государством, во многом зависит эффективность правового регулирования в этой сфере. Как верно отметила О. И. Цыбулевская, сегодня востребовано гражданское общество, имеющее прочные правовые основы взаимодействия с государством, способное грамотно оценивать действия власти, ограничивая ее с помощью легитимных, эффективных правовых инструментов^[5].

Следует отметить, что в системе законодательства Российской Федерации пока отсутствует единая нормативно-правовая база взаимодействия государства и гражданского общества. Одни нормативные правовые акты определяют правовой статус отдельных институтов гражданского общества (адвокатура, нотариат и др.), другие создают правовые условия для участия граждан и негосударственных организаций в правотворческой, правоохранительной, правоприменительной деятельности государственных органов. При этом указанные нормативные правовые акты действуют «автономно» друг от друга, поскольку они опосредуют общественные отношения, объективная необходимость регулирования которых не была связана с взаимодействием государства и гражданского общества.

В одной из научных статей вследствие констатации отсутствия в российском законодательстве федерального закона, устанавливающего конкретные формы участия граждан в управлении государством, было предложено разработать такой федеральный закон^[6]. Другой исследователь предложил проект Федерального закона «Об основных гарантиях развития гражданского общества в Российской Федерации»^[7].

Таким образом, научным сообществом осознана необходимость систематизации действующих и принятия новых нормативных правовых актов, регулирующих все аспекты взаимодействия государства и гражданского общества: начиная от принципов взаимодействия (например, принцип взаимной ответственности личности общества и государства^[8]), заканчивая гарантиями совместной деятельности.

Отправной точкой при формировании единой нормативноправовой базы взаимодействия государства и гражданского общества применительно к процессу осуществления функций государства должна стать декларативная норма, изложенная в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ: «Граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей».

Важным условием использования механизма взаимодействия государства и гражданского общества в процессе осуществления функций государства является согласованность интересов государственной власти с частными и корпоративными интересами граждан. Для раскрытия этого условия необходимо выяснить, в чем собственно заключаются государственные интересы, а в чем — частные и корпоративные интересы граждан. Рассмотрим их в указанной последовательности.

Интересы государственной власти производны от государственных интересов. В юридической науке наибольшее распространение получила позиция, согласно которой присутствие государственного интереса признается лишь в международном публичном и международном частном праве, когда государство выступает как квазичастное лицо и стремится к реализации национального интереса и национального суверенитета^[9]. При этом публичный интерес, заключающийся в служении гражданскому обществу, защите его интересов и интересов частных лиц, не сводится к государственному^[10]. Государственный интерес признается разновидностью публичного интереса: он (государственный интерес) «имеет в виду тот минимум, который обеспечивает поддержание существования государства, такое функционирование системы государственного управления, которое дает возможность государству реализовывать свои функции»^[11].

Вместе с тем исторический анализ понятий «государственный интерес» и «государственное управление» показал, что проблема государственного интереса в разные исторические периоды была непосредственно связана с необходимостью обеспечения сохранности государства и приведения «реальности государства в соответствие с вечной сущностью государства» (XVI в.), а также с проблемой государственного суверенитета (к XVII в. государственный интерес стал окончательно ассоциироваться с монархическим интересом ввиду почти полного отождествления понятий «государственный суверенитет» и «самодержавие»)^[12].

Особого внимания, на наш взгляд, заслуживает предпринятая в литературе попытка представить государственные интересы как сбалансированную совокупность осознанных обществом объективных потребностей и потребностей государственной власти, обусловленных их взаимозависимостью и культурно-историческими особенностями. Государственные интересы при этом признаны непосредственно связанными с целями, стоящими перед государством и обществом на определенном историческом этапе развития^[13].

Таким образом, помимо объективных потребностей общества, заботу об удовлетворении которых обязано проявлять государство, в объем понятия «государственные интересы» авторы этой позиции вкладывают потребности государственной власти. Потребность есть не что иное, как объективная необходимость бытия, а интерес — отражение этой необходимости в человеческом сознании. Поэтому определение государственных интересов через категорию «потребность» отличается логической стройностью.

Безусловным достоинством приведенной позиции является также указание на сбалансированность потребностей общества и потребностей государственной власти. Однако возможно ли существование потребностей государственной власти, не совпадающих с объективными потребностями общества? На этот вопрос следует дать утвердительный ответ. Так, например, значительное увеличение оборота автотранспорта в Российской Федерации привело, во-первых, к проблеме постановки транспортных средств на государственный регистрационный учет, во-вторых, к проблеме увеличения числа дорожно-транспортных происшествий. В сложившихся условиях пропорциональное увеличение штата сотрудников ГИБДД, задействованных в осуществлении функций постановки на учет автотранспортных средств и процессуального оформления дорожно-транспортных происшествий, вряд ли отвечает интересам государственной власти, поскольку оно приведет к росту государственных расходов на содержание системы МВД России, а также войдет в противоречие с целями проведенной в Российской Федерации административной реформы.

Каков выход из ситуации, когда общественный (публичный) интерес не соответствует интересам государственной власти? Как отметил Р. Иеринг, «…природа сама указала человеку путь, которым он может склонять других людей к содействию его целям; таким путем служит для него соединение собственной цели с чужим интересом. На этой формуле основана вся наша человеческая жизнь: государство, общество, торговля и промышленный оборот. Кооперация многих людей ради одной цели возможна потому, что интересы всех участников кооперации, переплетаясь, сходятся в одном конечном пункте»^[14].

В сложившихся условиях достигнуть целей обеспечения регистрационного учета автотранспортных средств, процессуального оформления дорожно-транспортных происшествий, а также повышения эффективности деятельности подразделений ГИБДД планируется, в том числе, за счет привлечения частных интересов. В соответствии с «Планом деятельности МВД России по реализации Указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года на 2013 год и плановый период 2014;2018 годов» к декабрю 2015 г. оформление дорожно-транспортных происшествий без пострадавших было передано страховым компаниям, а возможность регистрации транспортных средств — специализированным торгующим организациям (дилерам). Достижение указанных целей стало возможным за счет сочетания интереса государственной власти, заключающегося в данном случае в стремлении исключить дополнительную нагрузку на государственный бюджет, и интереса юридических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью в сферах страхования и торговли транспортными средствами — получение прибыли.

Итак, несмотря на взаимосвязь интересов государственной власти и общественных (публичных) интересов, в ряде случаев наблюдается их несоответствие друг другу. Полагаем, что интересы государственной власти можно определить как обусловленные целями и задачами государства в определенный период времени потребности механизма (аппарата) государства, связанные с государственным управлением и осуществлением государственной власти.

Рассмотрим содержание частных и корпоративных интересов граждан, а также выясним, как они соотносятся между собой и с интересами гражданского общества. Для этого обратимся к Г. В. Ф. Гегелю.

По мысли Гегеля, конкретное лицо, являющееся одним из принципов гражданского общества, выступает, с одной стороны, для себя «…как особенная цель, как целостность потребностей и смешение природной необходимости и произвола…», с другой стороны, для других (при взаимодействии с ними) как особенное лицо, утверждающее свою значимость и удовлетворяющее свои потребности «…только как опосредованное другой особенностью…». Вместе с тем все особенности опосредованы формой всеобщности — вторым принципом гражданского общества^[15]. Гегель полагал, что в гражданском обществе, представляющем собой «поле борьбы всех против всех», сталкиваются частные интересы, потребности отдельных личностей. В этой борьбе рождаются общественные потребности, а, следовательно, и общественный интерес в их удовлетворении. При этом цель государства «…есть всеобщий интерес как таковой, а в нем — сохранение особенных интересов…»^[16]. Государство в гегелевской трактовке снимает противоречие между частными интересами и публичным интересом (интересами гражданского общества). В государстве находят свое выражение как субъективные интересы человека, так и всеобщая воля, общие интересы^[17]. Этот тезис, очевидно, послужил основанием для выдвижения некоторыми авторами гипотезы о неотделимости интересов личности от интересов гражданского общества^[18].

Частный интерес гражданина представляет собой отраженную в его сознании индивидуальную потребность в материальных и нематериальных благах. Общность частных интересов дает возможность гражданам объединяться в корпорации. Совместная деятельность объединившихся граждан основана уже не на частных, а на корпоративных интересах. Следовательно, в корпоративных интересах объединены однородные частные интересы граждан.

Интересы гражданского общества (публичные интересы) представляют собой совокупность отраженных в общественном сознании объективных потребностей граждан и корпораций. Процесс осознания этих интересов может иметь разные формы: от гегелевского противостояния частных интересов «на поле борьбы всех против всех» до взаимодействия, основанного на гражданском согласии, предполагающем гражданскую идентичность на базе гражданских ценностей (жизни, собственности, свободы, формального равенства и справедливости)^[19].

В современной литературе роль посредника-гаранта в механизме согласования индивидуальных и коллективных потребностей людей, а также оформления публичных интересов отводится государству^[20]. Одной из самых важных и сложных задач государства признается обеспечение сбалансированности и равновесного состояния в соотношении личного, общественного и корпоративного интересов при соблюдении приоритета общенационального интереса^[21].

Если в качестве государственных интересов рассматривать совокупность отраженных в общественном сознании объективных потребностей и потребностей государственной власти, а в качестве интересов гражданского общества — совокупность отраженных в общественном сознании объективных потребностей граждан и корпораций, то следует вывести следующее умозаключение: интересы гражданского общества наряду с интересами государственной власти являются частью государственных интересов.

По словам Р. Иеринга, «…сила, приводящая в движение механизмы человеческого общества есть человеческая воля, т. е. сила, которая одна только, в противоположность силам природы, может похвалиться свободой…»^[22]. Поскольку механизм взаимодействия государства и гражданского общества как «механизм человеческого общества» движим волей людей, постольку согласование частных, корпоративных интересов и интересов государственной власти, в известной степени детерминирующих проявление этой воли по отношению к взаимодействию между государством и гражданским обществом, становится одним из законов социальной механики. Таким образом, в отличие от классических механизмов и машин, действие которых детерминировано физическими законами, механизм взаимодействия государства и гражданского общества обусловлен рядом социальных законов.

Действие закона согласования частных, корпоративных интересов и интересов государственной власти проявляется, например, в получившем широкое распространение способе урегулирования спора с участием посредника (процедуре медиации): с одной стороны, такая процедура соответствует частным интересам сторон спорного правоотношения, поскольку стороны сами вырабатывают согласованную позицию по урегулированию спора и обе выходят из него победителями, с другой — государственным интересам (в том числе интересам государственной власти). В данном случае государственные интересы заключаются, во-первых, в снижении нагрузки на судебную систему (интерес государственной власти) и, во-вторых, в осуществлении правоохранительной функции (публичный интерес).

Другим примером проявления названного закона является оказание публичных услуг. Интересы государственной власти в этой сфере заключаются в качественном оказании публичных услуг, повышении их эффективности за счет внедрения инноваций^[23], а также в том, чтобы государственные расходы на оказание публичных услуг не превышали их потенциальную себестоимость, определяемую условиями соответствующего рынка услуг. Как будет показано ниже, негосударственные организации, обладая рядом преимуществ перед государственными органами и подведомственными им учреждениями, оказывающими государственные услуги (как разновидность публичных), при определенных условиях способны обеспечить качественное оказание публичных услуг (в публичных интересах) и в то же время преследовать частный интерес — получать прибыль. При этом исключить или предельно минимизировать риски, связанные с возможной недобросовестностью негосударственных организаций, оказывающих публичные услуги, на наш взгляд, возможно за счет надлежащего правового регулирования их публичной деятельности (определение максимальной стоимости публичной услуги, гарантий высокого качества оказываемых услуг и т. д.), а также государственного контроля (надзора) за ее осуществлением. Разумеется, можно использовать и другие административные барьеры (например, институт аккредитации). Однако следует учитывать необходимость поддержания баланса государственных (в том числе интересов государственной власти) и частных интересов. Увеличение административных барьеров может стать причиной ухода негосударственных организаций из тех сфер, в которых законодательством предусмотрена возможность оказания ими публичных услуг.

Немаловажным условием использования механизма взаимодействия государства и гражданского общества при осуществлении функций государственных органов является активность граждан, готовность проявить потенциал гражданского общества во взаимодействии с государством.

Политико-правовая активность граждан наряду с правом признана важнейшим фактором, связующим личность и государство^[24]. Кроме того совершенно справедливо было отмечено, что от действенного участия граждан в управлении делами государства во многом зависит успешность модернизации властных институтов и развитие гражданского общества в целом.

Отмечая активность и конструктивность проявления граждан России, Президент В. В. Путин также отметил, «…что от их личных усилий многое зависит. Воля, поступки и великодушие этих людей формируют бесценный социальный гражданский потенциал страны… И чем активнее граждане участвуют в обустройстве своей жизни, чем более они самостоятельны, как экономически, так и политически, тем выше потенциал России…»^[25].

От чего же зависит активность граждан при взаимодействии с государством, и какие меры следует предпринимать государству для повышения этой активности? Как представляется, при наличии рассмотренных выше условий (организационно-правовые условия, согласованность интересов) проявление активности граждан, направленной на взаимодействие с государством в процессе осуществления его функций, зависит от следующих факторов: доверие граждан и стимулирование (поощрение) проявлений их активности со стороны государства.

Актуальность проблемы доверия в отношениях между гражданским обществом и государством была отмечена в ряде научных статей. Так, например, Г. Т. Чернобель обратил внимание на то, что в российском обществе пока не преодолено недоверчивое отношение граждан к властным структурам, порождающее правовой нигилизм, правовое отчуждение^[26]. Поэтому обеспечение легитимации сотрудничества между государством и гражданским обществом имеет большое практическое значение^[27].

На наш взгляд, действенными способами преодоления недоверия граждан являются правовая пропаганда и повышение правовой грамотности граждан. Вместе с тем огромную роль в преодолении недоверия играет реализация принципа взаимной ответственности личности, общества и государства, выделяемого многими исследователями. Немаловажное значение имеет также законодательное определение четкой и понятной для граждан системы гарантий их прав, связанных с взаимодействием с государством в процессе осуществления функций государства.

Стимулирование (поощрение) проявлений гражданской активности со стороны государства может иметь различные формы (предоставление субсидий, льгот или их денежная компенсация, бесплатное предоставление путевок в санаторнокурортные учреждения, установление дополнительного оплачиваемого отпуска и др.).

• [1] Цыбулевская О. И. Государство и гражданское общество: методологический аспект взаимодействия // Ответственность власти перед гражданскимобществом: механизмы контроля и взаимодействия: сборник научных статей. Саратов: Изд-во Поволж. ин-та управ, им. П. А. Столыпина, 2014. С. 19.
• [2] Чернобель Г. Т Гражданское общество и государство: принципы взаимодействия (теоретический аспект) // Аграрное и земельное право. 2013.№ 1(97). С. 119.
• [3] Новикова О. В. Эффективная модель взаимодействия государства и гражданского общества в современной России: формирование структурно-институционального консенсуса // Вестник ПАГС. 2009. № 3. С. 51.
• [4] Согласование интересов субъектов права как предпосылка формирования гражданского общества в Российской Федерации: монография: В. Е. Халиулин. СПб., 2010.
• [5] Цыбулевская О. И. Указ. соч. С. 23.
• [6] Хахалева Е. В. Некоторые вопросы взаимодействия гражданского общества с государством при принятии административных актов нормативногохарактера // Теория и практика общественного развития. 2014. № 20. С. 94.
• [7] Тресков А. П. Формирование концептуальной модели гражданскогообщества в контексте опыта России: дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2014. С. 12.
• [8] См.: Затонский В. А. Эффективная государственность / под ред. А. В. Малько. М.: Юрист, 2006. С. 146; Цыбулевская О. И. Указ. соч. С. 24 ;Комаров С. А. Личность в политической системе российского общества (теоретико-правовое исследование): дис. … д-ра. юрид. наук. СПб., Рязань, 1996.С. 32; Государство, общество, личность: проблемы совместимости / под общ.ред. Р. А. Ромашова, Н. С. Нижник. М.: Юристъ, 2005. С. 157 и др.
• [9] См.: Тихомиров Ю. А. Публичное право: падение и взлеты // Государство и право. 1996. № 1. С. 5; Завадская Л. Н. Механизм реализации права.М., 1992. С. 39—40; Маслакова Н. Ю. Государственный интерес // ВестникЮУрГУ. 2008. № 18. С. 14 и др.
• [10] Тихомиров Ю. А. Указ. соч. С. 5.
• [11] Аубакирова И. У. К вопросу о соотношении публичных и частных интересов в контексте пределов государственного управления // Государственнаявласть и местное самоуправление. 2014. № 10. С. 28—29.
• [12] См.: Исаев И. А. Государственный интерес и государственное управление // История государства и права. 2014. № 9. С. 41—50.
• [13] Государство, общество, личность: проблемы совместимости… С. 133.
• [14] Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 30.
• [15] Гегель Г. В. Ф. Философия права. / пер. с нем.: ред. и сост.д. А. Керимови В. С. Нерсесянц. М.: Мысль, 1990. С. 227—228.
• [16] Там же. С. 294.
• [17] Государство, общество, личность… С. 157.
• [18] См.: Согласование интересов субъектов права как предпосылка формирования гражданского общества в Российской Федерации: монография / B. Е. Халиулин. СПб., 2010. С. 29—30; Государство, общество, личность… C. 147—148.
• [19] Гражданское общество: истоки и современность… С. 53—54.
• [20] См.: Цыбулевская О. И. Государство и гражданское общество: методологический аспект взаимодействия // Ответственность власти перед гражданским обществом: механизмы контроля и взаимодействия: сборник научныхстатей. Саратов: Изд-во Поволж. ин-та управ, им. П. А. Столыпина, 2014.С. 22/
• [21] Гражданское общество: истоки и современность… С. 51, 137.
• [22] Иеринг Р. Цель в праве. СПб.: Издание Н. В. Муравьева, 1881. С. 75.
• [23] О содержании понятия «инновация» см.: Грибанов Д. В. Правовыеосновы формирования инновационных систем: монография. Екатеринбург: Издательский дом «Уральская государственная юридическая академия», 2013.С. 296.
• [24] См.: Калинина И. А. Проблема взаимодействия гражданского обществаи государства в учении И. Канта // Современное право. 2012. № 8. С. 13.
• [25] Послание Президента Российской Федерации Федеральному СобраниюРоссийской Федерации. 04.12.2014 // URL: http://kremlin.ru/transcripts/47173(дата обращения: 04.12.2014).
• [26] Чернобель Г. Т. Гражданское общество и государство: принципы взаимодействия (теоретический аспект) // Аграрное и земельное право. 2013.№ 1(97). С. 116.
• [27] Новикова О. В. Эффективная модель взаимодействия государстваи гражданского общества в современной России: формирование структурноинституционального консенсуса // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 3(20). С. 49.