Участие прокурора в гражданском и арбитражном процессах

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами;
• • формы участия прокурора в гражданском и арбитражном процессах;

уметь

• • различать основания участия и полномочия прокурора в гражданском и арбитражном процессах;
• • оперировать юридическими понятиями «заявление прокурора», «исковое заявление прокурора», «заключение прокурора»;

владеть

• • навыками работы с постановлениями Пленумов Верховного Суда РФ и сохранившими свою силу постановлениями Высшего Арбитражного Суда РФ, содержащими правовые позиции по вопросам процессуального статуса прокурора в гражданском и арбитражном процессах;
• • навыками составления заявлений в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.

Участие прокурора в гражданском процессе

Согласно ст. 35 Закона о прокуратуре полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ. Поэтому нормы ГПК РФ имеют приоритет перед положениями Закона о прокуратуре.

В соответствии со ст. 45 ГПК РФ прокурор участвует в гражданском процессе в двух формах: для дачи заключения по делам, инициированным другими лицами, и путем самостоятельного обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в интересах гражданина может быть подано только в том случае, если он сам по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

Содержащиеся в ч. 1 ст. 45 ГПК РФ условия допустимости прокурорского вмешательства должны соблюдаться при подготовке любого заявления.

Обращение прокурора в суд общей юрисдикции в защиту прав других лиц может иметь форму искового заявления и заявления (при этом следует иметь в виду, что во многих статьях ГПК РФ, в том числе и в ч. 1 ст. 45, термин «заявление» используется в собирательном значении, подразумевая под собой как иск, так и заявления, рассматриваемые в приказном, особом производстве). Прокурорами, в частности, предъявляются иски о признании недействительными договоров, о восстановлении граждан на работе, о предоставлении жилья выпускникам детских домов, о взыскании пенсий и пособий; заявления об установлении факта нахождения гражданина на иждивении умершего лица в целях предоставления социальных гарантий в связи с утратой возможности материального и иного обеспечения; заявления о выдаче судебного приказа ввиду невыплаты работнику начисленной заработной платы.

ГПК РФ содержит требования, предъявляемые к форме и содержанию искового заявления, которые распространяются и на прокуроров. Согласно ч. 3 ст. 131 ГПК РФ в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должна содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином либо указание на обращение гражданина к прокурору.

В соответствии со ст. 34 ГПК РФ прокурор включен в число лиц, участвующих в деле, поэтому он пользуется правами и несет обязанности данной категории участников гражданского процесса. Вместе с тем прокурор отличается от других участников судебного разбирательства некоторыми особенностями своего процессуального статуса. Так, не являясь субъектом спорного правоотношения, прокурор не обладает материальным правом, вследствие чего не может заключить мировое соглашение. По этим же основаниям к нему нельзя предъявить встречный иск. Ответчик может предъявить такой иск только к лицу, в интересах которого возбуждено дело (ст. 137 ГПК РФ). Прокурор освобожден от уплаты судебных расходов, состоящих из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением дела (ст. 88 и 89 ГПК РФ, подп. 9 п. 1 ст. 333.36 НК РФ), с него не могут быть взысканы расходы на оплату услуг представителя (ст. 100 ГПК РФ) и компенсация за потерю рабочего времени (ст. 99 ГПК РФ). Отказ прокурора от иска — акт распоряжения лишь процессуальным правом, который не влечет прекращения производства по делу. Рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо, в интересах которого прокурор обратился в суд, или законный представитель этого лица не заявит об отказе от иска (ч. 2 ст. 45 ГПК РФ).

Прокурор вступает в гражданский процесс и дает заключение по делам, по которым его участие предусмотрено ГПК РФ и другими федеральными законами: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК РФ); о возвращении ребенка или об осуществлении в отношении ребенка прав доступа на основании международного договора РФ (ст. 244.15 ГПК РФ); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125 и 140 СК РФ, ст. 273 ГПК РФ); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении его умершим (ст. 278 ГПК); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК РФ); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК РФ); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 СК РФ).

В заключении прокурор излагает свою позицию по делу, основанную на анализе юридически значимых обстоятельств и доказательств с точки зрения их достаточности, относимости, допустимости, ориентирующую суд на вынесение законного и обоснованного решения (определения). Прокурор дает заключение как по существу дела в целом, так и по отдельным вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства (например, о возможности разрешения спора в случае неявки свидетелей, о последовательности исследования доказательств, о необходимости назначения дополнительной экспертизы и др.).

Важно помнить, что заключение прокурор дает лишь по делам, инициированным другими лицами. Если гражданское дело возбуждено по заявлению прокурора, то он дает объяснения и выступает в прениях (ч. 1 ст. 174, ч. 3 ст. 190 ГПК РФ), но заключение по делу в целом не дает.

В случаях, предусмотренных ГПК РФ, прокурор вправе инициировать возбуждение производства в суде апелляционной, кассационной и надзорной инстанциях, поставить вопрос о пересмотре судебного постановления по вновь открывшимся обстоятельствам, а также участвовать в рассмотрении названными судебными инстанциями жалоб сторон или других лиц, участвующих в деле. В рамках предоставленных ему полномочий прокурор принимает меры к своевременному исправлению судебных ошибок, пересмотру незаконных и необоснованных судебных постановлений.

В соответствии с ГПК РФ (ст. 320, 376, 391.1, 394 ГПК РФ) прокурор вправе принести представление о пересмотре судебного постановления в том случае, если он является лицом, участвующим в деле, т. е. дело было возбуждено по заявлению прокурора, либо прокурор вступил в процесс для дачи заключения в случаях, когда это предусмотрено ГПК РФ и иными федеральными законами. Наряду с этим Пленум Верховного Суда РФ в п. 5 постановления от 11 декабря 2012 г. № 29 «О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регулирующих производство в суде кассационной инстанции» разъяснил, что кассационное представление может быть также принесено прокурором в интересах лиц, не привлеченных к участию в деле, если судебными постановлениями разрешен вопрос об их правах или обязанностях. Необходимость принесения кассационного представления в защиту прав, свобод и законных интересов указанных лиц должна быть мотивирована прокурором применительно к требованиям ч. 1 ст. 45 ГПК РФ. Аналогичное разъяснение содержится в п. 2 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 11 декабря 2012 г. № 31 «О применении норм Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении судами заявлений, представлений о пересмотре по вновь открывшимся или новым обстоятельствам вступивших в законную силу судебных постановлений», согласно которому прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением о пересмотре судебных постановлений в порядке гл. 42 ГПК РФ в интересах граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, не привлекавшихся судом к участию в деле, если судебными постановлениями разрешен вопрос о правах и обязанностях этих лиц, применительно к ч. 1 ст. 45 ГПК РФ (ч. 4 ст. 1 ГПК РФ).

Право на принесение представления не зависит от фактического участия прокурора в судебном заседании.

Согласно ГПК РФ прокурор, в зависимости от должностного положения, может принести: апелляционное представление (ч. 2 ст. 320), представление на определение суда первой инстанции (ст. 331), кассационное представление (ст. 376), надзорное представление (ст. 391.1), представление о пересмотре судебного постановления по вновь открывшимся или новым обстоятельствам (ст. 394).

При этом с кассационными представлениями о пересмотре вступивших в законную силу судебных постановлений вправе обращаться: 1) Генеральный прокурор РФ и его заместители — в любой суд кассационной инстанции; 2) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) — соответственно в президиум верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда (ч. 3 ст. 377 ГПК РФ).

В рассмотрении дела судом кассационной инстанции принимают участие: 1) прокурор республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, военного округа (флота) или его заместитель — в президиуме верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда; 2) должностное лицо органов прокуратуры по поручению Генерального прокурора РФ — в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ и Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда РФ (ч. 4 ст. 386 ГПК РФ).

Правом подачи надзорного представления обладают только Генеральный прокурор РФ и его заместители (ч. 3 ст. 391.1 ГПК РФ). В судебном заседании Президиума Верховного Суда РФ принимает участие Генеральный прокурор РФ или его заместитель (ч. 5 ст. 391.10 ГПК РФ).

В случае, когда прокурор, участвовавший в рассмотрении гражданского дела, считает принятое по делу судебное постановление незаконным и необоснованным, но не имеет полномочий по его оспариванию, он обращается к вышестоящему прокурору с ходатайством о принесении кассационного (надзорного) представления. В силу сложившейся правоприменительной практики такое ходатайство также называется представлением (его ни в коем случае нельзя путать с соответствующим процессуальным документом). В п. 15 приказа Генерального прокурора РФ от 10 июля 2017 г. № 475 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве» указано, что при наличии оснований для пересмотра вступившего в законную силу судебного акта в кассационном порядке в президиуме суда субъекта РФ городским (районным) и приравненным к ним прокурорам обращаться с соответствующим проектом представления к прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным прокурорам и прокурорам иных специализированных прокуратур; для оспаривания судебного акта в кассационном порядке в судебной коллегии Верховного Суда РФ прокурору субъекта РФ обращаться к Генеральному прокурору РФ, его заместителю.

Несмотря на особый статус прокурора в гражданском процессе, отсутствие у него материально-правовой заинтересованности в исходе дела, его представления о пересмотре судебных постановлений, по сути, равнозначны апелляционным, кассационным и надзорным жалобам лиц, участвующих в деле. Требования, предъявляемые к их содержанию и срокам подачи, идентичны.

Давая заключение по делу в целом или по отдельным вопросам, возникающим в ходе его рассмотрения, принося представления о пересмотре судебных постановлений, прокурор ни в коей мере не осуществляет надзор за судом. Он не наделен властными полномочиями, не вправе давать указания суду или лицам, участвующим в деле. Заключения прокурора носят рекомендательный характер и не обязательны для суда, рассматривающего дело, а представления не обладают заранее установленной силой и по своему юридическому значению равнозначны жалобам лиц, участвующих в деле.

Прокурор имеет исключительно процессуальный интерес в исходе дела, рассматриваемого с его участием, который обусловлен спецификой его государственных функций. Деятельность прокурора в суде носит ярко выраженный публичный, официальный характер. Именно поэтому прокурору может быть заявлен отвод по тем же основаниям, что и судье, за исключением одного: участие в предыдущем рассмотрении данного дела также в качестве прокурора (ст. 16, 18 ГПК РФ).

С 15 сентября 2015 г. в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации (далее — КАС РФ) некоторые категории дел, ранее рассматривавшиеся в порядке гражданского судопроизводства, теперь рассматриваются в порядке административного судопроизводства. При этом положения КАС РФ не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях.

Процессуальный статус прокурора закреплен в ст. 39 КАС РФ. Прокурор участвует в административном судопроизводстве в следующих формах: путем обращения в суд с административным исковым заявлениям, а также путем вступления в судебный процесс для дачи заключения по административному делу. Необходимо иметь в виду, что прокурор не дает заключение по административному делу, если оно возбуждено на основании административного искового заявления прокурора. Прокурор участвует в административном судопроизводстве также путем подачи апелляционных представлений на решения судов первой инстанции, кассационных представлений на вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные акты, за исключением судебных актов Президиума Верховного Суда РФ, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

В соответствии с ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Требования к форме и содержанию административного искового заявления установлены ст. 125 КАС РФ.

Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. В случае, когда по объективным причинам гражданин не может представить доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов, прокурор принимает исчерпывающие меры к сбору необходимых доказательств. Отсутствие в КАС РФ перечня упомянутых в ч. 1 ст. 39 уважительных причин и критериев состояния здоровья, препятствующих гражданину для обращения в суд, не освобождает прокурора при подготовке административного искового заявления от выполнения требований закона и приведения мотивов, по которым гражданин не может самостоятельно обратиться в суд. Право оценки уважительности причин, по которым гражданин сам не может обратиться в суд, в конечном итоге принадлежит суду.

Кроме того, при обращении в суд с административным исковым заявлением прокурор должен учитывать, что в соответствии со ст. 62 КАС РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований или возражений, обеспечивать полноту и аргументированность заявлений с представлением исчерпывающих доказательств, с учетом их относимости и допустимости. В случае несоблюдения прокурором установленных требований при обращении в суд в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина административное исковое заявление прокурора может быть оставлено без движения (ст. 130 КАС РФ).

Прокурор, обратившийся в суд с административным исковым заявлением, пользуется процессуальными правами и несет процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов), а также обязанность по уведомлению гражданина или его законного представителя о своем отказе от поданного им в интересах гражданина административного иска.

Еще одной формой участия прокурора в административном судопроизводстве согласно ч. 7 ст. 39 КАС РФ является вступление в процесс в целях дачи заключения по административному делу. Следует отметить, что если в ст. 45 ГПК РФ приведен конкретный перечень дел, в рассмотрении которых участвует прокурор, то ст. 39 КАС РФ не содержит такого перечня, а отсылает к иным статьям КАС РФ. Исходя из положений Особенной части КАС РФ, прокурор вступает в административное дело и дает заключение по делам: об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 213 КАС РФ); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (ст. 243 КАС РФ); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 277 КАС РФ); о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (ст. 283 КАС РФ); о помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное учреждение или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 268 КАС РФ); об административном надзоре (ст. 272 КАС РФ).

Неявка в судебное заседание надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания прокурора, вступающего в судебный процесс в целях дачи заключения по административному делу, не препятствует проведению судебного разбирательства (ст. 151 КАС РФ). По факту неявки в судебное заседание прокурора суд может вынести частное определение в порядке, предусмотренном ст. 200 КАС РФ.

В заключении прокурор излагает свою позицию по делу, основанную на анализе юридически значимых обстоятельств и доказательств с точки зрения их достаточности, относимости, допустимости, ориентирующую суд на вынесение законного и обоснованного решения.

Условия и порядок подачи апелляционных и кассационных представлений закреплены в гл. 34 и 35 КАС РФ.