Принцип единоначалия. 
Прокурорский надзор в Российской Федерации

Под единоначалием в русском языке понимается единоличное управление, единовластие^[1]. Потребность обеспечения единоначалия в системе прокуратуры обусловлена спецификой целей, задач и функций, выполняемых прокуратурой, и в связи с этим необходимостью оперативности, мобильности и инициативности действий по их выполнению^[2]. Принцип единоначалия указывает на способ управления органами прокуратуры. Система органов прокуратуры должна быть внутренне управляема. В то же время, так как на состояние законности в России оказывают непосредственное влияние не только социально-экономические условия, но и географический, исторический менталитет, религиозные факторы, необходимость постоянной поддержки государственности^[3], то, следовательно, управление должно быть мобильным. Это необходимо в первую очередь для быстрого принятия решений по вопросам борьбы с преступностью и другими нарушениями законности в случаях, не требующих отлагательства. Быстрота принятия решений и персональная ответственность должностных лиц положительно отражаются на осуществлении прокурорского надзора, борьбе с правонарушениями и преступлениями. Кроме того, надлежащее управление органами прокуратуры необходимо и для устранения различных недостатков в работе, а также для дальнейшего совершенствования ее деятельности по укреплению законности.

Осуществление управления органами прокуратуры возможно в двух формах: коллегиально либо единоначально. Коллегиальность проявляется в проведении различного рода совещаний, которые можно классифицировать по следующим основаниям:

• — по частоте проведения: еженедельные (производственные), месячные, квартальные, годовые (итоговые);
• — по запланированности: проводимые в соответствии с планом и внеплановые;
• — по субъектному составу: являются ли участниками должностные лица прокуратуры, должностные лица других органов, те и другие (совместные совещания).

Одним из видов совещаний являются координационные, проводимые под председательством прокурора соответствующего уровня. Правовой основой данной деятельности органов прокуратуры являются Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» и ст. 8 Закона о прокуратуре. Целью такой координации является повышение эффективности борьбы с преступностью за счет комплексного использования потенциальных возможностей всех правоохранительных органов.

В то же время единоначалие более оперативно. С учетом данных форм управления законодатель устанавливает принцип единоначалия в качестве основополагающего начала деятельности органов прокуратуры, поскольку оно оправдано практически и позволяет оперативно бороться с нарушениями законности, а также обеспечивать единства законности.

Однако единоначалие не должно приводить к произволу, а должно являться квалифицированным способом руководства. На практике это обеспечивается надлежащим подбором руководящих кадров органов прокуратуры. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре прокурорами городов и районов могут быть граждане Российской Федерации не моложе 25 лет, имеющие высшее юридическое образование, обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья выполнять возлагаемые на них служебные обязанности (ст. 40.1).

Прокурор субъекта РФ, кроме того, должен иметь стаж работы в органах прокуратуры не менее пяти лет (п. 5 ст. 40.1 Закона о прокуратуре). Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (п. 1 ст. 12 Закона о прокуратуре).

Квалифицированное руководство органами прокуратуры должно проявляться обязательным использованием коллегиального опыта работы прокуроров. Это выражается в проведении коллегий совещаний в Генеральной прокуратуре РФ, прокуратурах субъектов РФ (областных, краевых, прокуратурах республик в составе РФ), оперативных, производственных, итоговых совещаний в районных (городских) прокуратурах. Если в других правоохранительных, судебных органах некоторые вопросы решаются коллегиально, то в органах прокуратуры всегда преобладает принцип единоначалия. На это прямо указано в ст. 20 Закона о прокуратуре, согласно которой коллегии в органах прокуратуры являются совещательными органами, и на основе принимаемых ими решений издаются приказы соответствующих прокуроров.

Принципом единоначалия определяется правовое положение работников прокуратуры. Весь объем полномочий, предоставленных органу, возлагается на возглавляющего его прокурора. Прокурор вправе давать своим подчиненным поручения по различным вопросам, за исключением тех, которые законом отнесены только к его компетенции; вправе отменить решение, принятое подчиненным прокурором, или его указания и дать свои. Он решает вопрос о разногласиях, возникших между надзирающим прокурором и следователем, рассматривает жалобы следователя на действия и решения прокурора, а также жалобы участников процесса и других лиц на действия и решения последнего. Вышестоящий прокурор вправе давать указание подчиненному прокурору об устранении ошибок и недочетов в его деятельности, может поручить выполнение тех или иных действий по осуществлению надзора иному прокурору.

Все полномочия прокурора делятся на передаваемые и непередаваемые. При этом последние наиболее существенны. Они реализуются только самим прокурором либо его заместителем. К ним относятся: дача санкции, согласия на проведение определенных следственных действий, утверждение важнейших процессуальных документов и т. д. Передаваемые полномочия менее значительные и, как правило, связаны с выступлением в судах, проведением проверок, рассмотрением конкретного материала либо жалобы.

Прокуратуру во всех внешних отношениях представляет возглавляющий ее прокурор. Все основные акты, документы, исходящие из прокуратуры, должны быть им подписаны. Прокурору предоставлено право толкования и применения норм права с учетом принципа законности, который, как известно, требует единообразного применения законодательства. Все вышеизложенное дает основание отнести единоначалие к отраслевым принципам прокурорского надзорно-охранительного права.

Однако следует отметить, что в литературе высказывается мнение о том, что единоначалие не является самостоятельным принципом прокурорского надзора. Так, Г. И. Бровин полагает, что единоначалие является неотъемлемой частью принципа централизма^[4]. Представляется, что подобное утверждение неверно, поскольку указанные принципы различны по своему содержанию. Принцип централизма отражает подчинение нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Принцип единоначалия указывает на способ управления органами прокуратуры. В соответствии с ним руководство органами прокуратуры осуществляет лично прокурор, возглавляющий всю систему соответствующих органов, а также прокурор, возглавляющий подсистему, структуру, либо отдельный орган. Так, согласно ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ руководит системой прокуратуры РФ. Он возглавляет все органы прокуратуры России. Прокуратуры субъектов РФ возглавляют прокуроры субъектов РФ (областей, краев, республик). Структурные подразделения Генеральной прокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ возглавляют начальники структурных подразделений — начальники управлений, отделов. Низовое, первичное звено прокурорской системы возглавляет прокурор города (района). Указанные должностные лица осуществляют единоличное руководство подчиненными органами прокуратуры. Принцип единоначалия полностью соответствует требованиям настоящего времени, так как только сильное руководство может привести к успешному достижению целей и задач, стоящих перед прокуратурой. В заключение необходимо отметить, что формированию исследуемого принципа в органах российской прокуратуры способствовали определенные условия, в которых возникла и развивалась система органов прокуратуры РФ.

Безусловно, принцип единоначалия является основополагающим требованием в организации и деятельности органов прокуратуры. Его проявление обусловлено, с одной стороны, целями и задачами, стоящими перед органами российской прокуратуры, с другой — характером функций, выполняемых органами прокуратуры, и в первую очередь функции осуществления прокурорского надзора. Прокуратура призвана бороться не только с любыми проявлениями нарушений Конституции РФ и действующего федерального законодательства, но и осуществлять борьбу с преступностью, что вряд ли возможно без соблюдения принципа единоначалия. Борьба с преступлениями и иными нарушениями законности требует принятия незамедлительных, оперативных решений. Именно это делает невозможным применение коллегиальности как основополагающего принципа организации и деятельности прокуратуры, особенностью которого является совместное принятие решений большинством участников, что предполагает длительность процесса принятия решения.

Таким образом, одним из важнейших проявлений принципа единоначалия является обусловленная данным требованием возможность принятия быстрого, оперативного решения в вопросах, касающихся исполнения закона и борьбы с преступлениями.

В то же время единоначалие характеризуется и единовластием, т. е. наличием властных полномочий у конкретного должностного лица, дающих ему право на единоличное управление и принятие решений. В органах прокуратуры единовластие проявляется в двух аспектах: 1) принятие руководителем того или иного структурного подразделения либо конкретного прокурорского органа решений при реализации надзорной или ненадзорной функции; 2) принятие решений, касающихся организации работы подчиненных сотрудников, (контроль и проверка исполнения сотрудниками своих служебных обязанностей), принятие мер поощрения, взыскания и т. д. Следует заметить, что в органах прокуратуры единовластие имеет свою специфику. Она заключается в том, что единовластие прокуроровруководителей имеет определенные границы, что связано:

• — с видом поднадзорных субъектов (например, военная прокуратура осуществляет надзор за министерством обороны, его структурными подразделениями, всеми органами военного управления, воинскими частями и соединениями, подчиненными министерству обороны, а также военнослужащими и т. д.);
• — кругом поднадзорных субъектов;
• — кругом актов, видами законодательства, за которыми осуществляет надзор прокурорский орган;
• — конкретной территорией, на которой осуществляет свою деятельность тот или иной прокурорский орган;
• — разграничением компетенции между вышестоящими и нижестоящими прокурорскими органами.

Второй аспект единовластия в органах прокуратуры также имеет свою специфику. Прокуроры прокуратур первичного звена прокурорской системы в соответствии с п. 3 ст. 40.5 Закона о прокуратуре лишены права принятия на службу, увольнения, поощрения и наложения взысканий на подчиненных оперативных сотрудников. Ни Закон о прокуратуре, ни ведомственные ак ты Генерального прокурора РФ на сегодняшний день не разъясняют данных положений закона. Нет их и в многочисленных учебниках и учебных пособиях по прокурорскому надзору^[5]. Как представляется, данная норма была введена законодателем по двум причинам. Во-первых, лишение руководителя нижнего звена прокурорской системы полномочий по приему на службу, увольнению, поощрению либо наложению взысканий на непосредственно подчиненных ему оперативных работников обусловливает наличие у последних определенной гарантии объективности и самостоятельности в принимаемых ими решениях по вопросам, входящим в их компетенцию. Во-вторых, данная норма способствует минимизации кадрового состава органов прокуратуры и ее структурных подразделений^[6]. Оба аспекта, вне всякого сомнения, положительно влияют на организацию и деятельность органов прокуратуры в целом.

Все изложенное дает основание сделать вывод о том, что при разумном использовании единоличного управления как метода организации и деятельности прокуратуры единовластие является позитивным проявлением принципа единоначалия.

• [1] Ожегов С. И., Шведова Η. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. С. 186.
• [2] Ковязин Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. № 1. С. 2−8.
• [3] Кобзарев Ф. М. Сочетание принципов независимости и централизации… С. 101.
• [4] Бровин Г. И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы. Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск. 1979. С. 185.
• [5] Прокурорский надзор: учебник / под ред. О. А. Галустяна, А. П. Кизлыкова, А. В. Ендольцевой. М., 2006; Прокурорский надзор: учебник / под ред. Ю. Е. Винокурова; Прокурорский надзор: учебник / под ред. В. Г. Бессарабова. М., 2006. В них лишь констатируется существующее положение.
• [6] Имеются в виду кадровые службы в прокуратурах первичного звена прокурорской системы.