Решения Конституционного Суда РФ как источник муниципального права

В настоящее время можно признать господствующей оценку юридической природы решений Конституционного Суда РФ как источников российского права, включая, его муниципально-правовую составляющую. «Сегодня для всех очевидно, что те решения, разъяснения, которые принимает Конституционный Суд, безусловно, являются источником права со всеми вытекающими отсюда последствиями»^[1].

Значение решений Конституционного Суда РФ для формирования и развития муниципального права трудно переоценить. Речь идет как о правоохранительной, так и преобразовательной роли, когда Конституционный Суд выступает гарантом «живой» конституционной модели местного самоуправления^[2].

К источникам муниципального права относятся, естественно, не все решения Конституционного Суда РФ, а прежде всего те постановления и определения^[3], которые вынесены по итогам проверки конституционности нормативных правовых актов или отдельных норм муниципального права, содержащихся в федеральных законах, конституциях, уставах и законах субъектов РФ, нормативных указах Президента РФ и др., или дают толкование тех положений Конституции, которые имеют муниципально-правовое значение. Акты же местного (муниципального) нормотворчества не могут быть предметом проверки Конституционного Суда РФ.

Природа решений Конституционного Суда РФ как источников муниципального права определяется самим характером этого института, его местом и ролью в государственно-правовой системе России^[4].

Во-первых, нет сомнений в том, что Конституционный Суд является правоприменительным юрисдикционным органом судебной власти, который, как и суды общей юрисдикции и арбитражные суды, разрешает споры о праве, снимает социальные противоречия и конфликты. Соответствующий его статус получил прямое отражение в действующей Конституции РФ, которая: а) предусматривает, что правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом (ч. 1 ст. 118), одним из которых она прямо называет Конституционный Суд РФ; б) содержит широкую регламентацию правового статуса Конституционного Суда РФ в специальной главе, посвященной судебной власти (гл. 7); в) выделяет конституционное судопроизводство в качестве самостоятельной формы осуществления судебной власти — наряду с гражданским, административным и уголовным судопроизводством (ч. 2 ст. 118), при том, что конституционное судопроизводство названо в указанной конституционной норме первым, чем подчеркивается особое место Конституционного Суда в системе судебной власти как высшего судебного органа конституционного контроля в России.

Во-вторых, Конституционный Суд РФ как специфический орган государственной власти, осуществляющий функцию конституционно-судебного контроля, непосредственным образом включается в нормотворческий процесс государства. Речь идет не только о том, что Конституционный Суд вправе признать оспариваемую норму неконституционной, но и о его возможностях, связанных с толкованием конституционных норм и истолкованием норм отраслевого, в том числе муниципального, законодательства.

В-третьих, Конституционный Суд РФ может рассматриваться и как весьма специфическая (организованная на государственновластных началах) " научно-исследовательская лаборатория" , которая тесно соотносится с научным сообществом через доктринальные идеи по актуальным проблемам российского права. Характеристики, сопоставимые с научно-исследовательской организацией, присущи и аппарату Конституционного Суда, в особенности его профильным (отраслевым) подразделениям.

Основные признаки конституционно-правового статуса Конституционно Суда РФ позволяют говорить о нем как о весьма специфическом судебно-контрольном квазиправотворческом органе, государственно-властные акты которого имеют особый — нормативный и одновременно доктринальный характер. Нормативность и доктринальность — эти две характеристики решений Конституционного Суда РФ в своем единстве создают некое новое, интегральное качество данного вида актов как самостоятельных источников права — их нормативно-доктринальную природу. Этим предопределяется и их двойственное назначение в системе источников права.

С одной стороны, решения Конституционного Суда являются источником конституционного права, и в этом качестве они всегда содержат нормативную энергию (негативного либо позитивного характера), направленную на сферу конституционного регулирования. С другой стороны, с учетом предмета конкретных дел, который может быть образован нормами различной отраслевой принадлежности, решения Конституционного Суда выступают источниками и других отраслей права, в том числе муниципального права, обеспечивая «сцепку» собственно конституционно-правовых норм с муниципально-правовыми нормами и создавая нормативное единство, основанное на выявленной в процессе рассмотрения дела объективной взаимосвязи, переплетении конституционных и отраслевых правоотношений.

Говоря о юридических свойствах решений Конституционного Суда РФ, позволяющих рассматривать их в качестве источников муниципального права, нужно учитывать следующее.

• 1. Признание решений Конституционного Суда РФ источниками права не может выводиться только лишь из восприятия их в качестве разновидности источников судебной практики. Решения Конституционного Суда РФ являются обязательными для всех правоприменителей не в силу прецедентного их значения, а по своей внутренней природе, в силу собственных юридических характеристик как акта конституционного контроля: после принятого Конституционным Судом РФ решения невозможно рассмотрение аналогичных дел (что характерно для прецедентов) каким бы то ни было юрисдикционным органом, включая и сам Конституционный Суд РФ.
• 2. Являясь актами правосудия (хотя и конституционного) и уже в силу этого обладая определенными характеристиками правоприменительного акта, решения Конституционного Суда РФ одновременно приобретают черты нормативного правового акта. Причем нормативную энергию соответствующие документы Конституционного Суда РФ получают не в результате нормотворческой деятельности в ее классическом проявлении, а по итогам осуществления конституционного судебного контроля как особой формы государственно-властной деятельности. Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П: «…решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов» .

Вместе с тем нормативный характер имеют не только решения Конституционного Суда РФ, дисквалифицирующие правовую норму и устраняющие ее тем самым из правовой системы, но и те его решения, в которых норма хотя и не признается утратившей юридическую силу, вводится в определенный Конституционным Судом РФ режим конституционного (соответствующего Конституции РФ) правоприменения. «Норма, признанная не противоречащей Конституции РФ в конституционно-правовом смысле, выявленном Конституционным Судом РФ, сохраняет юридическую силу и действует (а значит, и подлежит применению) именно в пределах ее конституционно-правовой интерпретации. Иное понимание последствий конституционно-правового истолкования нормы означало бы возможность ее применения в противоречие Конституции РФ и не соответствовало бы правовой природе и юридической силе решений Конституционного Суда РФ, которые обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностными лицами. Исходя из этого, норма, конституционно-правовой смысл которой выявлен Конституционным Судом РФ, может действовать и применяться только в нормативном единстве с подтвердившим ее конституционность решением Конституционного Суда РФ»^[5].

• 3. При решении вопроса о юридической силе решений Конституционного Суда РФ как источника права следует учитывать, что они стоят выше федеральных законов. Решениями же, равными по юридической силе конституционным нормам, можно считать лишь акты толкования норм Конституции РФ, что подтверждается в том числе и усложненным порядком принятия таких решений — большинством не менее двух третей от общего числа судей (ч. 4 ст. 72 Закона о Конституционном Суде РФ). Акты же конституционной оценки и тем более конституционной интерпретации норм отраслевого законодательства занимают как бы промежуточное, буферное положение между Конституцией РФ и актами законодательства, т. е. они стоят выше федеральных законов, по ниже самой Конституции РФ. Такого же подхода к пониманию юридической силы конституционно-судебных актов придерживается сам Конституционный Суд РФ. Согласно его правовой позиции «вступление итогового решения Конституционного Суда Российской Федерации в силу означает, что с этого момента данному решению придается юридическая сила, превышающая юридическую силу нормативных правовых актов, являвшихся предметом проверки, в результате которой было принято данное решение, а осуществляемая в процессе конституционного судопроизводства казуальная интерпретация положений Конституции Российской Федерации, на которых оно основано, по своей силе превышает любую ее интерпретацию другим органом, притом что пределы действия решения Конституционного Суда Российской Федерации (в том числе установленные в самом решении пределы его ретроспективного действия) обусловлены целями обеспечения стабильности конкретных правоотношений, которая имеет самостоятельную конституционную ценность, а также предметом рассмотрения и выраженной в решении правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации»^[6].
• 4. Решения Конституционного Суда РФ являются окончательными, не требуют дополнительного подтверждения другими государственными органами и не подлежат обжалованию. Это касается как решений Конституционного Суда РФ, принятых по итогам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, так и решений, принятых в порядке так называемого письменного судопроизводства, т. е. без проведения слушания.
• 5. Решения Конституционного Суда РФ подлежат опубликованию в установленном порядке в официальных изданиях органов государственной власти России, а также субъектов РФ, которых они касаются.

Нормативная роль решений Конституционного Суда РФ в муниципальном праве подчеркивается и тем обстоятельством, что в ряде случаев органы местного самоуправления, принимая те или иные нормативные акты, прямо указывают на их связь с решением Конституционного Суда РФ. Так, например, согласно решению Совета депутатов городского округа Балашиха Московской области от 4 июня 2013 г. № 53/443 «Об утверждении Положения о приватизации служебных жилых помещений, находящихся в собственности городского округа Балашиха» это Положение разработано с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 30 марта 2012 г. № 9-П. В свою очередь, постановление главы Волгограда от 1 сентября 2010 г. № 2206 может служить примером участия муниципальных образований в процессе реализации актов конституционного правосудия. Этим решением местного органа власти, принятым в соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П и постановлением Главы Администрации Волгоградской области от 7 апреля 2010 г. № 483 «О признании жилых строений на садовых земельных участках, относящихся к землям населенных пунктов, пригодными для постоянного проживания», предусмотрено делегирование администрациям районов Волгограда полномочия по признанию жилых строений на садовых земельных участках, относящихся к землям муниципального образования «город-герой Волгоград», пригодными для постоянного проживания и определен круг нормативных правовых актов, на основании которых должно осуществляться такое признание^[7]. В муниципальной практике встречаются также примеры, когда муниципально-правовыми актами прямо устанавливается обязательность соответствия решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении возложенных на них полномочий решениям Конституционного Суда РФ.

Так, согласно Инструкции по документационному обеспечению управления в Администрации города Тюмени, утвержденной распоряжением главы города Тюмени от 13 апреля 2006 г. № 75-рг, все договоры (соглашения) от имени муниципального образования «городской округ — город Тюмень» должны оформляться в соответствии с Конституцией РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ, ГК РФ и другими федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, областными законами, постановлениями и распоряжениями Губернатора, Правительства Тюменской области, муниципальными правовыми актами города Тюмени.

Воздействие практики конституционного правосудия на формирование и развитие муниципального права и местного самоуправления обеспечивается различными способами, каждый из которых по-своему отражает нормативно-доктринальные начала в процессе проникновения конституционных норм, принципов и ценностей в букву и дух законодательства о местном самоуправлении. Можно говорить о преобладающем значении в том или ином способе нормативных либо доктринальных начал, что, однако, не исключает того, что в конечном счете они проявляются в единстве.

Это, во-первых, конституционно-интерпретационное обоснование нормативного содержания категорий и институтов муниципального права, введение в теорию и практику российского конституционализма новых конституционных категорий и понятий. Очевидно, что здесь весьма рельефно проявляется интеграция нормативности и доктринальных конституционных начал.

Во-вторых, влияние нормативно-доктринальных начал актов конституционного правосудия на муниципальную сферу обеспечивается посредством обоснования конституционной природы соответствующих отношений, попадающих в сферу регулирования оспариваемых норм отраслевого законодательства.

В-третьих, нормативно-доктринальные начала проявляют себя также в процессе выявления конституционного содержания в конкретных институтах отраслевого законодательного регулирования, что способствует расширению «присутствия» конституционных начал в системе отраслевых правоотношениях.

В-четвертых, в рамках нормативно-доктринального воздействия конституционного правосудия на муниципальное право обеспечивается конституциализация правового (специального) статуса субъектов муниципальных правоотношений, углубляются и расширяются его нормативные характеристики.

В-пятых, в этом же русле реализации полномочий конституционного правосудия происходит внедрение в национальную правовую систему и в систему муниципального нрава норм и принципов международного права, в результате чего также происходит приращение нормативного и конституционно-доктринального потенциала национального правового регулирования местного самоуправления.

В признании решений Конституционного Суда РФ в качестве нормативно-доктринальных источников муниципального права — ключ к преодолению крайних позиций, которые, с одной стороны, определяют их значение лишь как носителей теоретически значимых идей, конституционных доктрин как источников науки конституционного права и, с другой стороны, рассматривают решения Конституционного Суда только в нормативно-правовой плоскости.

• [1] См.: Вступительное слово Президента РФ Д. А. Медведева на встрече с судьями Конституционного Суда РФ 11 декабря 2010 г. // URI: kremlin.ru/ news/9792.
• [2] См. подробнее: Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 227−244.
• [3] Внесенные в Закон о Конституционном Суде РФ Федеральным конституционным законом от 3 ноября 2010 г. № 7-ФКЗ изменения строго различают между собой постановления Конституционного Суда РФ — его итоговые решения, принимаемые именем Российской Федерации по результатам рассмотрения дела, назначенного к слушанию в заседании Конституционного Суда РФ, или назначенного к производству без проведения слушания, и определения Конституционного Суда РФ — все иные акты, принимаемые в ходе конституционного судопроизводства, включая решения об отказе в принятии обращения к рассмотрению. В соответствии с этим возможен дифференцированный подход к юридической силе соответствующих актов. Вместе с тем это не должно вести к полному отрицанию нормативных начал определений Конституционного Суда РФ: как и ранее они могут иметь позитивное содержание и формулировать правовые позиции нормативного характера, имеющие общеобязательный характер. Более конкретное разграничение постановлений и определений Конституционного Суда РФ по их правовым последствиям в условиях нового правового регулирования, очевидно, сложится по мере накопления правоприменительной практики.
• [4] См. об этом подробнее: Бондарь Н. С. Судебный конституционализм в России. М.: Норма, 2011. С. 86−165.
• [5] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 ноября 2012 г. № 24-П, Определение Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2008 г. № 556-О-Р.
• [6] Постановление Конституционного Суда РФ от 8 ноября 2012 г. № 25-П.
• [7] См.: постановление главы Волгограда от 1 сентября 2010 г. № 2206 «О делегировании администрациям районов Волгограда полномочий по признанию жилых строений на садовых земельных участках, относящихся к землям муниципального образования „город-герой Волгоград“, пригодными для постоянного проживания» // Городские вести. Царицын — Сталинград — Волгоград. 2010. 11 сент.