Действие нормативных правовых актов во времени, в пространстве и по кругу лиц

Понятие «действия нормативных правовых актов» довольно непросто. Оно включает в себя ряд вопросов, а именно: на какие общественные отношения тот или иной акт направлен (предметное действие); с какого времени и по какое время нормативный акт приобретает юридическую силу (действие во времени); на какую территорию он распространяет свое действие (действие в пространстве); кому этот акт адресован (действие по кругу лиц).

Что касается предметного действия, то все нормативные правовые акты регулируют разные отношения. Например, акты, рассчитанные на регулирование семейных отношений, не имеют силы в отношениях между органами и учреждениями юстиции. Акты земельного законодательства не могут иметь предметом своего регулирования уголовные отношения. Предметное действие — это привязка нормативных актов к конкретному виду общественных отношений: гражданским, системным, земельным, уголовным.

Нормативные правовые акты действуют в течение определенного времени, на определенной территории и распространяются на определенных лиц. Рассматривая действие нормативных правовых актов, необходимо учитывать их виды, поскольку очень часто действие акта зависит от его вида (закон ли это, указ, распоряжение, инструкция, приказ).

Действие во времени. Нормативные правовые акты могут вступать в силу в следующих случаях: с момента принятия; со времени, указанного в самом нормативном акте или в специальном акте о введении его в действие (таким временем может быть момент опубликования); по истечении нормативно установленного срока со дня их опубликования. Мы уже отмечали, что в некоторых законах указывается число, с которого они вступают в силу. Например, ГПК РФ был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 23 октября 2002 г., а вступил в действие 1 февраля 2003 г. (что указано в законе о его введении в действие).

Нормативные акты Правительства РФ, как правило, содержат в себе указания, с какого числа они вступают в силу.

Существует несколько способов прекращения действия нормативных правовых актов во времени: указать срок, в течение которого акт будет действовать, и не продлевает его; отменить данный акт; заменить данный акт другим, регулирующим те же общественные отношения. Действуют нормативные акты до тех пор, пока они не изменены или не отменены органом, их принявшим, или вышестоящим органом.

Из общих правил действия нормативных правовых актов во времени есть два исключения. Иногда (в сфере гражданского права) отмененные акты продолжают регулировать существенные отношения, так как необходим определенный срок для их приведения в соответствие с новым законодательством. Это своего рода продление срока нормативного правового акта. И наоборот, иногда вновь принятый нормативный правовой акт (в виде исключения) распространяет свое действие на отношения, которые возникли до вступления его в силу. Это обратная сила закона. Обратная сила закону придается только законодателем. По общему правилу обратную силу приобретает закон, устраняющий наказуемость деяния или смягчающий наказание.

В пауке различаются акты определенного и неопределенного действия. К актам определенного действия относятся акты, в отношении которых специально указан срок их действия, либо он подразумевается характером самого акта (например, бюджет на текущий год). В отношении актов неопределенного действия не содержится указаний о сроке действия, т. е. акт имеет законную силу и действует до тех пор, пока не будет отменен, изменен или приостановлен.

Действие в пространстве. Нормативные правовые акты в зависимости от своего вида могут действовать следующим образом: распространяются на всю территорию государства; действовать на какой-то точной определенной его части; предназначается для действия за пределами государства, хотя в соответствии с принципами суверенитета общее правило таково, что законы того или иного государства действуют лишь на его территории.

Территория любого государства очерчена государственной границей, под которой понимается линия или проходящая по ней вертикальная поверхность, определяющая пределы территории суши, недр, вод, воздушного пространства.

В территорию государства входят: часть суши с внутренним водным пространством в пределах границ государства; внутренние территориальные воды в пределах 12 морских миль (одна морская миля равна 1852 м); воздушный столб над территорией государства (на высоте до 35 км); морские суда, находящиеся в открытом море под флагом государства; космические объекты и воздушные суда, находящиеся под флагом или гербом государства; подводные кабели, трубопроводы, принадлежащие государству и находящиеся в открытом море.

Отдельные нормативные правовые акты могут иметь ограниченную сферу действия, т. е. распространять свое действие лишь на определенную часть территории (районы Крайнего Севера, зона Чернобыльской катастрофы). Ограниченное территориальное действие обычно предусматривается в самом нормативном правовом акте.

Действие нормативных правовых актов по кругу лиц — это их действие в отношении всех физических и юридических лиц, находящихся на территории государства. Действие нормативных актов по кругу лиц различается в зависимости от: принадлежности лица к государству; пола; возраста; профессиональной принадлежности (военнослужащие, судьи); иных оснований (например, инвалиды).

Существуют такие общественные отношения, участниками которых могут быть только граждане Российской Федерации (служба в Вооруженных Силах РФ, органах МВД России, ФСБ России). Граждане Российской Федерации в случае совершения преступления за границей несут ответственность по российским законам; если они понесли там наказание, то наш суд может смягчить его или освободить от него полностью. Исключения делаются относительно иностранных граждан, пользующихся дипломатическим иммунитетом. На таких лиц (послов, посланников, советников, членов семей дипломатов), в случае совершения ими правонарушений, нормы, устанавливающие ответственность, не распространяются. Этот вопрос решается по дипломатическим каналам. Проживающие на территории государства иностранные лица и лица без гражданства пользуются определенным кругом прав и свобод наряду с гражданами государства, но в некоторых правоотношениях не могут выступать носителями прав. Они не могут, например, избирать и быть избранными депутатами, судьями, не могут служить в вооруженных силах, в прокуратуре, МВД России.

Особо в связи с действием нормативных правовых актов следует сказать о конституции современного государства, которая обладает таким важным свойством: она должна быть актом прямого действия.

Конституция РФ является нормативным актом прямого действия. Статья 15 Конституции РФ гласит: «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». В предыдущих конституциях России такой записи не было. Это означает, что Конституция РФ — не торжественная декларация, а полноценно действующий нормативно-правовой акт, нормы которого можно использовать для решения конкретных споров, рассмотрения жалоб и заявлений граждан, т. е. для разрешения дел по существу. В ст. 18 Конституции РФ сказано: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием». В то же время прямое действие Конституции РФ, обязывающее органы государства использовать ее нормы в качестве непосредственной нормативной основы правоприменения, имеет отношение не только к правам граждан. Оно означает, что государство может непосредственно на основе норм Конституции РФ в рамках применения права предпринимать властно-принудительные действия в целях восстановления конституционного порядка, сохранения своей целостности, ликвидации незаконных вооруженных формирований^[1].

Практика реализации норм Конституции РФ идет в основном по пути их применения. Поэтому многие исследователи данной проблемы используют термин не «прямое действие», а «прямое применение Конституции», имея в виду, что оно представляет собой либо способ преодоления пробелов в праве (аналогия права), либо способ преодоления иерархических коллизий в установленных юридических формах и процедурах^[2]. В настоящее время четко выделились две основные формы прямого применения Конституции РФ: Конституционным Судом РФ, имеющим для этого соответствующую процедуру, и другими правоприменительными органами, в том числе судами общей юрисдикции.

А. Б. Венгеров проводил между ними следующее различие: если в деятельности Конституционного Суда РФ Конституция РФ выступает как образец для сопоставления с обычным законом или иным правовым актом, словом, для объяснения права, то во втором случае — Конституция РФ — это основа разрешения конкретного спора^[3].

Судебная деятельность, связанная с проверкой правового содержания законов и подзаконных актов, в литературе получила наименование нормоконтроля. Этот термин использует и Конституционный Суд РФ в своих решениях. С научной точки зрения данный термин спорный, поскольку такая проверка или контроль всегда происходит в процессе осуществления правосудия. Тем не менее, термин «нормоконтроль» удобен в использовании для характеристики новых специфических полномочий судебной власти, реализуемых в процессе осуществления правосудия.

В литературе различают два вида нормоконтроля: опосредованный и неопосредованный (абстрактный нормоконтроль, или нормоконтроль «в чистом виде»).

Опосредованный нормоконтроль порожден как раз прямым действием конституционных норм, а также установленной Конституцией РФ иерархической подчиненностью нормативных актов, и имеет место в тех случаях, когда суд при разрешении конкретного дела приходит к выводу, что подлежащий применению в данном деле закон не соответствует Конституции РФ. В этих случаях суд обязан принять решение на основании Конституции РФ.

Определенные затруднения при практическом применении Конституции РФ вызывают лаконичность и декларативность отдельных ее формулировок. В связи с этим некоторые судьи воспринимают Конституцию РФ лишь как некий «символ» права и поэтому для большей убедительности своих решений указывают, что они основаны на Конституции РФ, но при этом даже не называют конкретные ее статьи, подлежащие применению. Другие судьи часто применяют Конституцию РФ как обычный закон или кодекс, в связи с чем пытаются отыскать в ней решение любого судебного спора и ссылаются на ее статьи во всех подходящих и неподходящих случаях. Встречаются решения, в которых суды, непосредственно применяя Конституцию РФ, игнорируют без каких-либо объяснений нормы федерального законодательства, регламентирующие порядок реализации конституционных прав и свобод, либо переносят принципы реализации этих прав и свобод на имущественные права и обязательства, порождаемые договорами и иными сделками.

Учитывая новизну правовых ситуаций, связанных с опосредованным судебным контролем, Пленум Верховного Суда РФ принял постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия», в котором разъяснил ряд принципиальных положений, направленных на единообразное понимание полномочий судов общей юрисдикции по проверке соответствия законов и иных нормативных актов Конституции РФ. К настоящему времени вопросам практики применения норм Конституции РФ в судопроизводстве посвящено уже 27 постановлений Пленума Верховного Суда РФ.

Специфика опосредованного нормоконтроля состоит в том, что суды общей юрисдикции в ряде случаев могут не применять неправовой нормативный акт, но не вправе признавать его неконституционным или незаконным и в связи с этим не подлежащим применению.

Непосредственный судебный контроль, юридическим последствием которого может быть решение о неприменении в дальнейшем нормативного акта, если он будет признан несоответствующим Конституции РФ или закону, входит как в компетенцию Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, так и судов общей юрисдикции. Однако если предметная подсудность Конституционного Суда РФ по непосредственному оспариванию нормативных актов четко определена ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, а процедура рассмотрения таких дел регламентирована Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», то применительно к судам общей юрисдикции этого не сделано. А потому суды исходили из того, что к их компетенции относится все, кроме того, что прямо отнесено к компетенции Конституционного Суда РФ или уставных судов там, где они созданы. Кроме того, в целом ряде законов содержалось прямое указание на возможность оспаривания в суде общей юрисдикции подзаконных нормативных актов на предмет их соответствия закону, что позволяло этим судам рассматривать такое дело в порядке гражданского судопроизводства.

Суды общей юрисдикции ежегодно рассматривали около 4000 подобного рода дел^[4]. Однако отсутствие закона, в котором бы четко было определено, какой уровень судов общей юрисдикции правомочен разрешать вопрос о незаконности нормативных актов и каких именно, а также в какой процессуальной форме должны рассматриваться такие дела, привело к тому, что Конституционный Суд РФ в Постановлении от 16.06.1998 № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации» признал практику судов общей юрисдикции по абстрактному судебному контролю нелегитимной. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии закона субъекта РФ Конституции РФ, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности.

Данное предписание Конституционного Суда РФ является, безусловно, обязательным для всех иных федеральных судов, однако, представляется, что оно вошло в противоречие с положениями Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Согласно ст. 36 данного Закона основанием к рассмотрению дела в Конституционном Суде РФ является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли закон Конституции РФ. Следовательно, если такой неопределенности нет и противоречие правовых актов очевидно, то отсутствует и основание для обращения в Конституционный Суд РФ.

• [1] Протасов, В. Н. Теория права и государства / В. Н. Протасов. -, 2004. — С. 116, 117.
• [2] Ершов, В. В. Прямое применение конституции / В. В. Ершов // Российская юстиция. — 1998. — № 9, 10.
• [3] Венгеров, Л. Б. Прямое действие Конституции: правовые, социальные, психологические аспекты / А. Б. Венгеров // Общественные науки и современность. — 1995. — № 5. — С. 48−55.
• [4] Лебедев, В. М. Проблема становления и развития судебной власти в Российской Федерации: автореф. дис. … докт. юрид. наук / В. М. Лебедев. — М., 2000. — С. 30, 31.