Начало сворачивания муниципальной автономии

Закон «О финансовых основах» так и не заработал, так как не соответствовал бюджетным планам правительства в целом. Нормы этого закона не были учтены в проекте федерального бюджета на 1998 г. и кроме этого отвергались разработанным в то же время правительственным проектом налогового кодекса. Таким образом, стало очевидным, что «утилитаристы» не заинтересованы в финансовой самостоятельности МСУ, а закон «О финансовых основах» оказался не более чем декларацией. Игра центра в самоуправление обнаружила свои границы: Центр мог обеспечить самостоятельность МСУ от регионального управления (автономия «от»), но не мог обеспечить самостоятельности для решения проблем (автономия «для»). Он не обладал достаточным объемом ресурсов, которые мог бы предложить «муниципалам», — ни политических (авторитет, влияние), ни экономических (финансы, инвестиции), ни административных (назначение и снятие с постов). Региональные элиты обладали всеми этими ресурсами в достаточной степени, чтобы блокировать федеральный политический курс.

В это время (осень 1997 г.) влияние в правительстве «утилитаристов» во главе с А. Чубайсом ослабло, и смена кабинета весной 1998 г. поло- пз

жила конец «игре в МСУ», правительству С. Кириенко было не до проблем местной политики. А проблемы были:

• • в муниципальные лидеры стали проходить люди с криминальным прошлым (выборы мэров Ленинск-Кузнецкого Геннадия Коняхина у которого была судимость (1997), и Нижнего Новгорода Андрея Климентьева, также имевшего судимость (1998));
• • «муниципалы» не были ни едины, ни организованы, чтобы претендовать на роль привлекательного союзника «федералов»;
• • «муниципалы» не имели никаких стимулов к проведению на местах непопулярных мер центра, в первую очередь реформы ЖКХ.

Охлаждение центра к МСУ началось весной 1998 г. Принятый НК РФ в части местных налогов не был благоприятен для МСУ, финансовый кризис и «дефолт» августа 1998 г. положили начало процессу свертывания муниципальной автономии.

После августа 1998 г. неопределенность во взаимоотношениях центра и регионов резко усилилась. Федеральная политика в сфере МСУ стала утрачивать свое значение на уровне регионов и муниципалитетов. В 1998—2000 гг. политика в данной сфере все более регионализировалась (см. подробнее следующую главу).

Завершение цикла федеральных выборов 1999—2000 гг. стало новым «критическим моментом» муниципальных реформ, привело к существенным изменениям политических возможностей на федеральном уровне. Исход выборов по принципу «игры с нулевой суммой» привел к смене акторов с их идеологиями и интересами и снизил неопределенность, вызванную дефицитом информации. Значительно снизилась неопределенность отношений «центр—регионы»: утраченный административный потенциал центра был быстро и легитимно восстановлен, влияние региональных элит на федеральную политику было ограничено. На смену оппозиционной Думе второго созыва пришла лояльная и подконтрольная Дума третьего созыва. Ранее разнородное российское правительство превратилось в подконтрольный президенту механизм исполнения политических решений. Все это привело к появлению единственного доминирующего актора по всем направлением российской политики, в том числе в сфере МСУ — Президента РФ. Центр принятия политических решении переместился к президенту и его администрации, политический режим превратился в моноцентрический.

В сфере МСУ центр теперь стремился контролировать основные решения, переложив ответственность за последствия их реализации на региональные и местные власти, т. е. господствующей идеологией вновь на некоторое время стала «утилитаристская», при определенном влиянии «управленцев». В отличие от прошлых лет «утилитаристы» 2000;х не нуждались в МСУ, у них имелись более действенные рычаги давления на регионы.

В мае 2000 г. президент предложил Думе пакет законопроектов о федеральной реформе, где предусматривался в том числе отказ от муниципальной автономии: мэры городов с населением свыше 50 тыс. жителей должны были назначаться и увольняться губернаторами. Это мотивировалось необходимостью наведения порядка в духе «диктатуры закона». Впоследствии это предложение было снято президентской стороной, поскольку явно противоречило ст. 12 Конституции РФ. В конце концов поправки к Федеральному закону № 154-ФЗ, подписанные президентом в начале августа 2000 г. хотя и уменьшали самостоятельность МСУ, но приняли вполне умеренный вид: Президент РФ получил право отрешать от должности глав региональных столиц, президент и губернаторы могли отрешать от должности глав МО, региональные легислатуры могли теперь распускать муниципальные советы. Однако эти возможности сильно ограничивались длительностью и громоздкостью процедур: роспуск советов требовал обязательного судебного решения об отмене их нормативных актов, которое они отказывались исполнять.

После выборов 2000 г. внимание и интерес центра к организациям МСУ резко пошли на убыль: СМС практически перестал функционировать, а Конгресс муниципальных образований (КМО), созданный в 1998 г., перестал интересовать президента. В июне 2000 г. управление по вопросам МСУ администрации президента было упразднено, а его функции переданы отделу в рамках главного территориального управления. Основным разработчиком федеральной политики в сфере МСУ стала специальная рабочая группа по повышению эффективности МСУ, созданная в конце 2000 г. в рамках Государственного Совета. Поскольку этот орган состоял из глав регионов, которым местная автономия была не нужна, но которые пока не могли ее упразднить, на смену проекту «всеобъемлющей исполнительской вертикали» пришел проект мягкого сворачивания муниципальной автономии.

Прежде всего, это проявилось в федеральной бюджетной и налоговой политике: в 2000 г. доля доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете России составляла 25%, а объем расходных полномочий, финансируемых из местных бюджетов — 30%; в 2001 г. стало еще хуже — 17% и 32% соответственно. Финансовая зависимость МСУ от государства принимала угрожающий характер.