Дифференциация правового регулирования труда прокурорских работников

Законодатель устанавливает сферу действия трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права. Они содержатся в ТК РФ (ст. 11) и иных нормативных правовых актах трудового законодательства.

Трудовой кодекс РФ (часть IV) предусматривает особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. Эти же особенности регулируются и федеральными законами, что связано с различными факторами дифференциации правового регулирования труда, рассмотренными выше.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы РФ изложены в ст. 3 Федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее — Закон о системе государственной службы). Таковыми принципами являются:

• • федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
• • законность;
• • приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

• • равный доступ к государственной службе;
• • единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
• • взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
• • открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
• • профессионализм и компетентность государственных служащих;
• • защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.

Согласно п. 1 ст. 40 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202−1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой.

Прокурорские работники — это федеральные государственные служащие, исполняющие обязанности по должности федеральной государственной службы с учетом требований Закона о прокуратуре. Правовое положение и условия службы прокурорских работников определяются названным федеральным законом.

В п. 2 ст. 40 Закона о прокуратуре указывается, что трудовые отношения работников и организаций прокуратуры (далее также — работники) регулируются законодательством РФ о труде и законодательством РФ о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Законом о прокуратуре.

Используя научные выводы ученых в области трудового права относительно единства и дифференциации норм трудового права, авторы данной книги предприняли попытку выразить определенную позицию по изложенным дискуссиям в отношении прокурорских работников как государственных служащих.

Представляется, что в отношении прокурорских работников проявляются практически все приведенные выше традиционные критерии дифференциации норм трудового права. К примеру, на прокурорских работников полностью распространяются все льготы, установленные законодательством для женщин (гл. 41 ТК РФ), государственные гарантии и компенсации (гл. 23, 24, 28 ТК РФ) и др.

Регулирование отношений прокурорских работников, связанных с трудом (службой), осуществляется на основе главных принципов правового регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений, указанных в ст. 2 ТК РФ. Эти принципы основаны на общепризнанных принципах и нормах международного права в сфере труда, а также Конституции РФ (ст. 37 и др.).

Прокурорские работники являются наемными работниками, выполняющими государственные функции. Их трудовые правоотношения характеризуются чертами, присущими любым трудовым правоотношениям, и в то же время в силу своего публичного характера имеют некоторые особенности.

Правовое регулирование трудовых отношений прокурорских работников существенно отличается от правовых основ трудовых отношений иных работников прокуратуры (обслуживающий и технический персонал).

Сейчас прохождение службы в органах прокуратуры регулируется главным образом Законом о прокуратуре. В случае когда какие-либо отношения прохождения службы прокурорских работников не урегулированы указанным федеральным законом, применяются нормы Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе) и ТК РФ. На это направлены приказы Генеральной прокуратуры РФ от 02.02.2006 № 4 «О мерах по реализации в органах прокуратуры Российской Федерации требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации», от 22.12.2016 № 811 «Об осуществлении полномочий нанимателя от имени Российской Федерации в отношении государственных гражданских служащих в органах прокуратуры Российской Федерации, утверждении Инструкции о порядке реализации руководителями органов прокуратуры Российской Федерации полномочий нанимателя от имени Российской Федерации в отношении федеральных государственных гражданских служащих и о признании утратившими силу отдельных организационно распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации».

О трудоправовой природе этих отношений свидетельствуют следующие признаки:

• • они возникают между наемным работником (прокурором, помощником прокурора и т. п.) и работодателем (государством в лице органа прокуратуры);
• • их объектом становится выполнение определенного рода работы, обусловленной содержанием конкретной государственной должности;
• • эта работа выполняется исключительно личным трудом;
• • поведение субъектов трудового отношения обусловлено подчинением внутреннему трудовому распорядку того государственного органа, в котором проходит служба;
• • правоотношения строятся на возмездных началах, поскольку за свою службу прокурорские работники получают заработную плату в виде денежного содержания.

Ряд особенностей трудовых правоотношений прокурорских работников заметен уже на стадии их возникновения, которое характеризуется прежде всего сложным фактическим составом: кроме обычного трудового договора, здесь имеет место и специфический акт — назначение на должность.

Законом о прокуратуре (ст. 40.1) установлены дополнительные требования к гражданам, назначаемым на должности прокуроров. К таким условиям и требованиям относятся, в частности: наличие высшего юридического образования, профессиональные и моральные качества, состояние здоровья, возраст.

На должности помощников прокуроров прокуратур районов, городов и приравненных к ним прокуратур в исключительных случаях могут назначаться лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию, и окончивших третий курс указанных образовательных учреждений^[1].

В соответствии с п. 2 ст. 40.1 Закона о прокуратуре на службу в органы прокуратуры РФ не может быть принято лицо и находиться на указанной службе, если оно:

• — имеет гражданство иностранного государства;
• — признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным;
• — лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока;
• — имело или имеет судимость;
• — имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей;
• — состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители супругов и супруги детей) с работниками органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• — отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Весьма существенны и другие отличительные черты правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений прокурорских работников, которые возникают в ходе прохождения службы в прокуратуре.

1. В силу ст. 40.2 Закона о прокуратуре на прокурорских работников как на государственных служащих распространяются ограничения, запреты и обязанности, связанные с работой в органах и организациях прокуратуры, установленные Законом о государственной гражданской службе (ст. 17, 18, 20).

Лица, замещающие должности прокуроров, ежегодно представляют сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных ими доходах и принадлежащем им на праве собственности имуществе, являющихся объектом налогообложения, об обязательствах имущественного характера в порядке, установленном Законом о государственной гражданской службе.

• 2. Прокурорский работник не вправе:
  • — заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;
  • — быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
  • — заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
  • — состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральным законом;
  • — получать от физических и юридических лиц вознаграждения, услуги, оплату отдыха, транспортных расходов;
  • — принимать участие в забастовках, имеются также и другие ограничения.
• 3. Способы проверки соответствия занимаемой должности
• (испытания при приеме на работу, квалификационный экзамен).

Для серьезного улучшения работы по формированию кадров, повышения профессионального мастерства прокурорских работников Законом о прокуратуре (ст. 40.3) введены испытания при приеме на службу в органы прокуратуры.

• 4. Аттестация прокурорских работников. В соответствии со ст. 41 Закона о прокуратуре прокурорские работники подлежат аттестации, которая призвана способствовать совершенствованию деятельности органов прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров. Аттестация определяет уровень профессиональной подготовки и соответствия прокурорских работников занимаемой должности, создает резерв кадров на выдвижение.
• 5. Присвоение классных чинов. В соответствии с п. 5 ст. 41 Закона о прокуратуре прокурорским работникам в соответствии с занимаемыми должностями и стажем работы пожизненно присваиваются классные чины.

Классный чин — это специальный служебный разряд, персональное звание прокурорского работника как государственного служащего. Классный чин присваивается с учетом занимаемой должности, стажа (выслуги), знаний и опыта, а также результатов работы по укреплению законности и правопорядка.

Указом Президента РФ от 21.11.2012 № 1563 утверждено Положение о порядке присвоения классных чинов прокурорским работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации (далее — Положение), в соответствии с которым в системе прокуратуры РФ устанавливаются следующие классные чины:

• • младший юрист;
• • юрист 3 класса;
• • юрист 2 класса;
• • юрист 1 класса;
• • младший советник юстиции;
• • советник юстиции;
• • старший советник юстиции;
• • государственный советник юстиции 3 класса;
• • государственный советник юстиции 2 класса;
• • государственный советник юстиции 1 класса;
• • действительный государственный советник юстиции.

Указанным Положением (п. 10) устанавливаются сроки пребывания в классном чине, а именно:

• — младший юрист — один год или до получения высшего образования;
• — юрист 3 класса — два года;
• — юрист 2 класса — два года;
• — юрист 1 класса — три года;
• — младший советник юстиции — три года;
• — советник юстиции — четыре года.

Присвоенный классный чин сохраняется за прокурорским работником при освобождении от замещаемой должности и увольнении из органов или организаций прокуратуры РФ, а также при поступлении на службу в органы или организации прокуратуры РФ вновь.

Запись о присвоении классного чина вносится в личное дело и трудовую книжку прокурорского работника.

Указанное Положение конкретизировано в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 10.12.2007 № 198 «О классных чинах и форменном обмундировании прокурорских работников», согласно которому первоначальный классный чин присваивается работникам органов и учреждений прокуратуры, прошедшим аттестацию, имеющим высшее юридическое образование и стаж работы в занимаемой должности, как правило, не менее шести месяцев.

Работников, имеющих дисциплинарное взыскание, не прошедших аттестацию, а также в отношении которых возбуждены уголовные дела или проводится служебное расследование, к присвоению классного чина не представляют до снятия взыскания, признания их в аттестационном порядке соответствующими занимаемой должности, окончания служебного расследования, прекращения уголовного дела по реабилитирующим основаниям.

6. Дисциплинарная ответственность. Прокурорские работники несут как общую, так и специальную дисциплинарную ответственность за совершение дисциплинарного проступка.

Дисциплинарный проступок проявляется в виновном противоправном действии или бездействии прокурорского работника. Это может проявляться в неисполнении или ненадлежащем исполнении профессиональных обязанностей (нарушение сроков представления документов, небрежное их оформление, ошибки и пр.); в нарушении установленного режима труда и отдыха (прогул, опоздание, отсутствие на рабочем месте в течение служебного дня и т. п.); в нарушении обязанностей по соблюдению государственной и служебной тайны; в неисполнении требований по охране труда.

7. Порядок прекращения службы в органах прокуратуры. Служба прокурорских работников в органах и организациях прокуратуры прекращается при увольнении работников. Поскольку при поступлении на службу в органы прокуратуры заключается трудовой договор, на прокурорских работников как на федеральных государственных служащих распространяются общие основания прекращения трудового договора, предусмотренные ст. 77 ТК РФ, а также дополнительные основания, указанные в ст. 43 Закона о прокуратуре.

Помимо оснований, предусмотренных ТК РФ прокурорский работник может быть уволен в связи с выходом в отставку и по инициативе руководителя органа прокуратуры в случаях:

• — достижения прокурорским работником предельного возраста пребывания на службе в органах прокуратуры;
• — прекращения гражданства Российской Федерации;
• — нарушения Присяги прокурорского работника, а также совершения проступков, порочащих честь прокурорского работника;
• — несоблюдения ограничений и неисполнения обязанностей, связанных со службой, а также возникновения других обстоятельств, предусмотренных ст. 16 и 17 Закона о государственной гражданской службе.
• 8. Материальное обеспечение. За выполнение служебных обязанностей прокурорские работники получают денежное содержание. Оно состоит:
  • — из должностного оклада;
  • — доплат к должностному окладу (за классный чин, выслугу лет, особые условия службы; за сложность, напряженность и высокие достижения в труде);
  • — процентных надбавок за ученую степень и ученое звание по специальности, соответствующей должностным обязанностям, почетное звание «Заслуженный юрист Российской Федерации»;
  • — денежного поощрения (премии) по итогам работы за квартал и год;
  • — иных выплат, предусмотренных законами и другими нормативными правовыми актами.
• 9. На прокурорских работников распространяется действие территориальной и региональной дифференциации. Подтверждением действия такой дифференциации может служить наличие нормативных правовых актов, а именно:
  • — Указа Президента РФ от 30.10.2009 № 1225 «О дополнительных гарантиях и компенсациях работникам органов прокуратуры Российской Федерации, осуществляющим служебную деятельность на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации, и членам их семей»;
  • — постановления Правительства РФ от 17.05.1995 № 494 «О предоставлении дополнительных льгот работникам прокуратуры в Чеченской Республике»^[2];
  • — приказа Генеральной прокуратуры РФ от 09.04.2015 № 161 «Об особенностях исчисления выслуги лет и назначения пенсий работникам органов и организаций прокуратуры Российской Федерации, действующих на территориях Республики Крым и г. Севастополя, и пенсионерам органов прокуратуры, проживающим на территории Республики Крым или на территории г. Севастополя».

Сущностные свойства труда прокурорских работников определяются функциями прокуратуры в России. Прокуратура Российской Федерации в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности — прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории РФ централизованной единой системой органов прокуратуры (ст. 1 Закона о прокуратуре).

Функционирование прокуратуры как специфического государственного органа непосредственно связано с правоохранительной деятельностью. Поэтому трудозатраты работников прокуратуры соизмеримы прежде всего с трудозатратами работников этих структур. В ряде случаев законодатель прямо учитывает это обстоятельство. Так, в соответствии с п. 1 ст. 44 Закона о прокуратуре доплата за сложность, напряженность и высокие достижения в службе устанавливается в соответствии с решением руководителя органа или организации прокуратуры с учетом объема и результатов службы каждого прокурорского работника.

Отраслевые особенности устанавливают для прокурорских работников не только льготы. Нормы, ухудшающие положение указанной категории работников по сравнению со всеми остальными отраслевыми субъектами, действуют в форме изъятий из общих правил. Например, невозможно занятие должности прокурора лицом, не являющимся гражданином Российской Федерации. Но их можно также рассматривать и в качестве норм-дополнений. В частности, специфика труда определяет для прокурорских работников более широкий перечень взысканий (ст. 41.7 Закона о прокуратуре); оснований прекращения трудового договора по инициативе руководителя органа прокуратуры (ст. 43 указанного Закона).

Изучая нормы-изъятия и нормы-дополнения, принятые в отношении прокурорских работников, кратко изложим общие положения, касающиеся гарантий трудовых прав прокурорских работников. Эти положения сводятся к следующему.

• 1. Нормы-изъятия, действующие в отношении прокурорских работников, не могут расцениваться как снижение гарантированного уровня осуществления их прав. В ст. 3 ТК РФ указано, что не являются дискриминацией установление различий, исключений, а также ограничение прав работников, которые определяются свойственными данному виду труда требованиями, установленными федеральным законом, либо обусловлены особой заботой государства о лицах, нуждающихся в повышенной социальной и правовой защите.
• 2. Ограничения, установленные в отношении прокурорских работников действующими нормативными правовыми актами о них, связаны с учетом еще одного фактора. Поскольку указанные работники при исполнении своих должностных обязанностей являются выразителем государственной воли и ответственны за соблюдение государственных интересов, к ним вполне обоснованно должны предъявляться дополнительные требования.

Однако повышенная ответственность работников при исполнении служебных полномочий требует повышенных их трудозатрат. Поэтому исполнение таких обязанностей государство не вправе поручать лицам, трудоспособность которых может быть понижена в силу возраста, состояния здоровья, иных качеств конкретной личности, или лицам, находящимся в зависимости от каких-либо объективных обстоятельств, препятствующих им свободно излагать волю государства.

Закон о прокуратуре (ст. 43 в ред. Федерального закона от 21.07.2014 № 233-ФЗ) устанавливает предельный возраст нахождения на службе в прокуратуре на условиях постоянного трудового договора. Так, в соответствии с п. 2 ст. 43 Закона (в ред. федеральных законов от 21.07.2014 № 233-ФЗ и от 13.07.2015 № 269-ФЗ) предельный возраст нахождения на службе прокурорских работников, назначаемых Президентом РФ или по его представлению, — 70 лет.

Предельный возраст нахождения прокурорских работников (за исключением научных и педагогических работников) на службе в органах и организациях прокуратуры — 65 лет. Допускается продление срока нахождения на службе работников, достигших предельного возраста и занимающих должности, указанные в ст. 14,15, и 16 названного Федерального закона, но не более чем на год.

В отношении прокурорских работников находит проявление и такой признак субъектной дифференциации из числа психофизических критериев, как учет состояния здоровья работника. Согласно п. 1 ст. 40.1 Закона о прокуратуре прокурорскими работниками могут быть только лица, способные по состоянию здоровья выполнять возлагаемые на них служебные обязанности, а в соответствии с п. 2 этой же статьи лицо не может быть принято на службу в органы прокуратуры и находиться на этой службе, если оно имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей.

Таким образом, дифференциация правового регулирования труда прокурорских работников выражается не каким-то отдельным признаком. Только сочетание различных элементов, относящихся как к объективным, так и субъектным основаниям дифференциации, придает указанным работникам как государственным гражданским служащим статус специального субъекта трудового права.

Вопросы и задания для самоконтроля

• 1. В чем заключается содержание понятия единства норм трудового законодательства, и в чем это единство выражается?
• 2. Раскройте содержание понятия «дифференциация» применительно к правовому регулированию в сфере трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений.
• 3. Обозначьте цели и критерии дифференциации по нормам трудового права в современных условиях экономики и организации труда.
• 4. В чем заключается дифференциация правового регулирования трудовых отношений прокурорских работников?

• [1] См.: Квалификационная характеристика должности (квалификационные требования к должности) помощника прокурора города, района и приравненного к нимпрокурора, утвержденная приказом Генерального прокурора РФ от 02.11.2011 № 378. —Комментарий «ГАРАНТа».
• [2] Указанный документ утратил силу в связи с изданием постановления Правительства РФ от 14.02.2000 № 169−17 «О дополнительных гарантиях и компенсациях работникам органов прокуратуры Российской Федерации и членам их семей». — Прим. ред.