Этапы разработки и принятия политического решения

Под принятием решений понимается человеческая деятельность, направленная на выбор наилучшего способа достижения поставленной цели.

Изучением процесса принятия решений как объекта научного исследования занимаются ученые различных сфер знания: экономисты, социологи, политологи, психологи, математики и др.

Их совокупные усилия привели в последние десятилетия к выводам, имеющим непосредственное практическое значение. Наиболее значительный вклад в развитие теории принятия политических решений внес американский политолог Г. Саймон, сформулировавший ее важнейшие принципы во многих своих работах, прежде всего в таких, как «Административное поведение» (1947) и «Новая наука управленческих решений» (1960). По мнению Г. Саймона, теория принятия решений не только лежит в основе механизма всякого, в том числе политического, поведения в обществе, но и предопределяет характер организационной структуры этого общества.

Теория принятия политических решений включает в себя два основных аспекта: содержательный и процессуальный. Содержательный аспект означает рассмотрение решения с точки зрения характера тех явлений, которые оно призвано регулировать. Так, например, в зависимости от степени сложности и определенности регулируемых явлений Г. Саймон подразделяет решения на программированные, т. е. шаблонные, основанные на оценке, как правило, хорошо известных и повторяющихся явлений, и непрограммированные, использующие новые явления и ставящие неизвестные ранее задачи. Программированные решения, по его мнению, открывают более широкие возможности для применения электронно-вычислительных машин, чем непрограммированные. Последние содержат более широкий диапазон выбора по сравнению с первыми, а потому требуют более глубокого творческого подхода к их разработке.

В свою очередь процессуальный аспект теории принятия политических решений предполагает рассмотрение решения с точки зрения тех стадий, которые сопутствуют его подготовке и принятию. Процессуальный аспект решения имеет своей целью уяснить наиболее типичные, стабильные и повторяющиеся формы управленческого цикла, а также определить последовательность осуществления тех или иных функций в каждой из этих форм.

В настоящее время в политической науке сложились два основных подхода к пониманию процесса принятия решений. Один подход базируется на нормативной теории, трактующей принятие решений как процесс рационального выбора политических целей в сложных ситуациях. В качестве важнейших средств оптимизации такого выбора предлагаются различные математические модели, исследование операций и другие инструментальные приемы. В основе второго подхода лежит поведенческая теория, рассматривающая данный процесс как специфическое взаимодействие людей, сориентирована на описание разнообразных факторов, которые влияют на принятие решений в конкретной ситуации.

Существует ряд факторов, весьма значимых для принятия политического решения. Поскольку любая политическая проблема носит комплексный, многоуровневый характер, обладает множеством аспектов, выходящих далеко за рамки сферы политики и имеющих и экономическую, и психологическую, и техническую природу, круг людей, причастных к выработке и принятию политического решения, должен быть широким, включать достаточно большое число специалистов, компетентных в той или иной области, которую так или иначе затрагивает принимаемое решение.

Безусловным фактом является то, что политики, принимающие решения, не могут знать всех аспектов проблемы, и обращение к помощи советников является и необходимостью, и благом. Практически всегда политическое решение приходится принимать в условиях высокой степени эмоциональной напряженности, вызываемой, с одной стороны, нехваткой времени для спокойного и досконального изучения всех аспектов проблемы и оценки возможных последствий решения, с другой — давлением заинтересованных в том или ином варианте решения групп. То есть надо быть готовым к тому, что психологическая среда, в которой проходит процесс принятия политического решения, практически всегда является неблагоприятной, серьезно усложняющей поиск наиболее рационального варианта. Необходимо также иметь в виду, что специфика принятия политических решений заключается в том, что здесь невозможно учесть как все обстоятельства, так и результаты реализации решений.

Два наиболее известных отечественных учебных пособия, рассматривающих принятие политических (государственных) решений, разграничивают понятия государственное управление и принятие политических (государственных) решений, полагая последнее его составной частью.

Особого внимания заслуживает авторский подход А. И. Соловьева, который подчеркивает, что не всякое государственное решение обязательно является политическим, и наоборот — не всякое политическое решение исходит из государственных структур: государство является лишь одним из политических акторов, а его деятельность имеет два основных направления: властное, направленное на удержание власти правящей элитой, распределение власти по горизонтали и по вертикали, обеспечение безопасности населения, высшего суверенитета и пр., и управленческое, выражающееся в регулировании общественных отношений в интересах социума в целом.

Процесс принятия государственных решений при этом понимается как «встраивание» управленческих структур, ориентированных на общесоциальные цели, в систему властного доминирования той или иной социальной группы, т. е. сочетание интересов группы и общества.

В зависимости от того, кем принимаются решения, можно выделить следующие типы принимаемых политических решений:

• • решения и нормативные акты органов государственной власти;
• • решения и нормативные акты органов местного самоуправления;
• • решения политических партий и общественных организаций;
• • решения, принимаемые непосредственно населением.

Обычно политические решения принимаются населением только в случае особой значимости обсуждаемой проблемы. Результативность и эффективность государственной деятельности тесно связана с механизмами разработки политико-управленческих решений. С содержательной стороны разработка политических решений представляет собой комплекс управленческих мероприятий, позволяющих сделать выбор решения из числа предложенных альтернатив. Политическое решение — это сознательный выбор одного из не менее двух возможных вариантов политических действий.

Принятие решения имеет свои закономерности, представляющие некоторый алгоритм, последовательность шагов, которые могут привести к искомому результату. По своему характеру разработка политических решений является творческим и ответственным процессом, включающим следующие основные этапы:

• • осознание существующей политической реальности;
• • определение круга проблем, которые надо решить;
• • определение политического интереса;
• • постановка и определение конкретных целей и задач;
• • формирование соответствующих ценностей и способов достижения цели;
• • выбор и обоснование критериев эффективности и возможных последствий принимаемого политического решения;
• • подготовка и анализ различных вариантов решения, выбор и формулирование наиболее приемлемого предложения;
• • принятие решения, выбор оптимального плана действий;
• • реализация политического решения;
• • коррекция, внесение изменений в план действий по выполнению политического решения;
• • подведение итогов, анализ выполнения политического решения. В зависимости от конкретной политической ситуации и условий политического управления совокупность этапов разработки и принятия политического решения может быть и иной. В любом случае при анализе путей решения различных по своей природе проблем встречаются одни и те же этапы: сбор информации, выделение основных факторов, поиск альтернативных вариантов, их сравнение, оценка последствий и т. д. Довольно часто последовательность выполнения операций и действий, обеспечивающая достижение желаемого результата, также называется алгоритмом принятия решения.

Исходя из характеристики политического процесса политическое решение принимается как волевой акт доминирующего политического субъекта, а может стать коллективным политико-правовым актом системы политических институтов. Оно может быть устным повелением лидера элиты, а может иметь форму всеобщего закона.

Современный демократический политический процесс предполагает принятие политического решения преимущественно посредством коллективного идеологического и политического творчества. Зачастую этот процесс носит сложный, многосубъектный и многоуровневый характер. Его подготовкой занимаются профессионалы различных научных и идеологических направлений: политологи, правоведы, социологи, психологи, представители самых различных интеллектуальных и партийно-политических корпораций. В рамках системного анализа готовится набор альтернативных вариантов, которые предполагают различия в необходимых для выполнения решения ресурсах, способах действия, его результатах, а также в возможных последствиях для разных институтов, включая все общество.

Для повышения эффективности альтернативный набор вариантов готовят различные структуры, а выбор варианта решения осуществляют представители элиты в результате разнообразных процедур принятия, которые зависят от конкретной ситуации, свойств политического пространства, положения данной элиты и т. д. В системе политического менеджмента работа над решением осуществляется гласно и демонстративно на основе доверия участников процесса. Все это превращает процесс выработки и принятия решения в полисубъектный, в котором может принять участие любой активистски ориентированный политический или гражданский субъект.

В процессе разработки и принятия политических решений важное место занимает информационное обеспечение этой деятельности. Диагностика политической ситуации начинается с получения информации о состоянии управляемого объекта и окружающей среды, т. е. осознания и установления симптомов возникших затруднений. Необходимость получения информации вызывается ощущением того, что возникающие противоречивые и конфликтные ситуации являются симптомами требующих решения вопросов. Прорывающиеся противоречия политической и социальной жизни могут быть расплатой за тактику следования за событиями, нецелесообразное и неэффективное управление.

Выявление и описание социально-политических проблем базируется на анализе причин их возникновения. Анализ начинается с поиска предпосылок, породивших проблемную ситуацию, затем следует определить степень влияния каждой из них и только после этого можно приступать к разработке мер по разрешению существующей проблемы. Выявление точек напряжения определяет проблему в общем виде и помогает сократить число факторов, которые следует учесть в анализе. Такое «упрощение» сложных ситуаций помогает установить структурные связи объекта воздействия. Методика SWOT-анализа (SWOT: strengths, weaknesses, opportunities, threats) — это один из наиболее широко распространенных в профессиональной управленческой деятельности методов подготовки политических и управленческих решений. Он основан на анализе сильных и слабых сторон организационной структуры, ее возможностей и угроз ей. Выявление сущности стоящих проблем определяется через несоответствие, противоречие между: а) тем, что есть, и тем, что должно быть; б) тем, что есть, и тем, что может быть; в) целью и результатом.

Для того чтобы выявить содержание политических проблем, подлежащих решению, необходимо осуществить системный анализ этих проблем. Результатом системного анализа является определение цели. Анализ позволяет преодолеть или снизить противоречивость системы целей и принимать решения, соответствующие политической ситуации.

С момента определения цели управленческой деятельности информационное обеспечение не останавливается и продолжается постоянно по мере решения конкретных задач проекта. Это необходимо для адекватного реагирования субъекта принятия решения на изменения в окружающей и внутренней среде и внесения соответствующих поправок.

Этап постановки задач позволяет конкретизировать цели, т. е. соотнести наличное состояние ситуации и наличные ресурсы, которые могут быть привлечены для решения существующей проблемы (ресурс времени, финансовые и интеллектуальные ресурсы); сама цель должна быть согласована с состоянием ресурсной базы.

Этап точного определения критериев, которым должно удовлетворять решение, позволяет в конечном итоге ограничить число вариантов решений. Многие политические решения, в том числе и законы государства, оказываются нереализованными в силу того, что своевременно не были учтены наличные ресурсы, влияние неконтролируемых факторов на принятие решений. Такие ограничения сужают возможности достижения желаемых целей. С учетом идентификации ограничений определяются стандарты для оценки альтернативных вариантов решений. Эти стандарты называют критериями принятия решений.

Достижение политических целей может быть организовано различными средствами, поэтому так важно определить критерии, которым должно удовлетворять решение. Некоторые из этих критериев могут быть основополагающими. Например, значимым критерием зачастую выступает возможность выделить определенные финансовые ресурсы на реализацию того или иного закона. Значение этапа точного определения критериев, которым должно удовлетворять решение, настолько велико, что во многих случаях большая часть задачи оказывается решенной, как только установлен критерий оценки эффективности операций. В политике зачастую сосуществуют многомерные системы целей и критериев оценки, поэтому разрабатываются способы согласования этих систем. Многогранность политических процессов ведет к тому, что критерии оценки по отдельным элементам не согласуются, система критериев в этом случае упрощается выстраиванием отношений соподчиненное™.

Сравнение возможных решений с установленными критериями для выбора наилучшего в данной ситуации является необходимой процедурой. Количество и качество альтернативных идей растет, когда начало выработки подходов отделено во времени от оценки окончательного выбора. На данном этапе разработки решения применяют метод Дельфи, мозговой штурм или опрос экспертов. Мозговой штурм (brain storm) — это одна из творческих технологий групповой подготовки управленческих решений, генерации новых идей и предложений.

Только после выявления всех возможных идей политические менеджеры переходят к оценке предложений, определению их достоинств и недостатков, возможных последствий. Важно учесть не только прямые, но и побочные последствия реализации какой-либо из альтернатив, ибо они могут быть столь важными, что перекроют достижения при реализации этого варианта. Практически каждый вариант имеет явные и скрытые отрицательные моменты, их взвешивание приводит к компромиссам.

В теории принятия решений разработаны процедуры оценки ожидаемой полезности альтернатив. Даже самое лучшее решение в данный момент необязательно сохранит свои качества в будущем. В политике важен непрерывный аналитический процесс в силу того, что невозможно найти лучшее решение на все времена. Изменение ситуации зачастую приводит к тому, что однажды принятое решение перестает быть удовлетворительным, и тогда приходится пересматривать саму проблему, цели и задачи, критерии оценки решения. Настоящая ценность принятого решения полностью выявляется в ходе его реализации.

Принятие решений, формирующих государственную политику, касается многих людей и механизмов взаимодействия управленческих звеньев государства по реализации стратегических целей, составляет многоуровневый политико-управленческий цикл, в котором выделяются отдельные этапы.

Разработка решений приводит к выбору одной из альтернатив и в процессе управления логически завершается процессом принятия решений, включающим такие стадии, как подготовка к принятию решения, непосредственный момент принятия, разработка плана его реализации, координации и контроля.

Принятие политических решений — это момент выбора какой-либо альтернативы из числа предложенных и закрепление этого выбора в специальном документе, оформленном с соблюдением установленных требований.

Значимость принятия государственных решений для политической теории и практики настолько велика, что сама политическая власть и административное управление в политической науке сводятся к реальному контролю над принятием решений; лиц, принимающих стратегические и иные решения, относят к властвующей элите.

Принятие политических решений в современном мире все более усложняется. Ранее представлявшиеся изолированными проблемы оказываются взаимосвязанными. Растет не только число факторов, которые необходимо принять во внимание, но и количество возможных вариантов решений. Они затрагивают многие организации и социальные группы, которые стремятся или мешать, или содействовать выбору тех или иных вариантов. Отсюда вытекают высокие требования к профессиональной квалификации и навыкам специалистов, занимающихся разработкой и обоснованием политических решений.

Вместе с тем не менее важно организовать поддержку общественного мнения, для чего на первом этапе к процессу разработки политического решения целесообразно привлечь широкие слои населения, общественные организации. На этапе формулирования и обсуждения проблемы к процессу активно подключаются политические партии, общественные организации, средства массовой информации, эксперты, потенциальные исполнители принимаемого решения.

Не менее важно в практике политического менеджмента исходить не только из оптимального, но и из возможного образа действий. А если учесть, что реальные проблемы, требующие срочного принятия решения, могут возникать и исчезать довольно внезапно, в практической политике часто не удается следовать логически предписанной схеме постановки проблемы и ее решения.

Поэтому, подчеркивает О. И. Ларичев, несмотря на огромную роль регламента и процедур принятия политических решений, роль технического персонала и материального обеспечения деятельности всех участников, как правило, в процессе принятия решений господствуют неформализованные процедуры, зависящие от личного опыта лиц, определяющих цели и средства их достижения, от интуиции и персональных знаний руководителей, их межличностных связей. Кроме того, поскольку в большинстве сообществ, как правило, не существует какойлибо одной группы, способной целиком и полностью контролировать принятие решений, то это решение часто представляет собой компромисс, что только усиливает субъективизм. Таким образом, следует признать, что политическая власть во многом реализуется через личное влияние и, несмотря на регламентирующую роль правил и процедур принятия решений, этот процесс содержит значительную долю непредсказуемости и непрогнозируемое™.

В то же время знание общих теоретических и методических оснований процесса разработки и принятия политических решений помогает достичь должного эффекта в реализации конкретных задач политического менеджмента.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Из каких этапов состоит процесс принятия и реализации политических решений?
• 2. Назовите факторы, оказывающие влияние на характер политического решения.
• 3. Существует ли зависимость между типом лидерства и характером принимаемых политических решений?
• 4. Назовите основные типы политических решений.
• 5. Чем политическое решение отличается от административного решения?
• 6. Какие методы разработки решений вы можете назвать? Дайте им характеристику.

Литература

• 1. Пушкарева, Г. В. Политический менеджмент: учебник и практикум для академического бакалавриата. — М.: Идательство, 2018
• 2. Миллер, Т. В. Латентные механизмы и практики принятия политических решений // Социально-политические науки. — 2016. — № 4. — С. 33—36.
• 3. Государственная политика и управление: Учеб, пособие для вузов / Под ред. А. И. Соловьева. — М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017.
• 4. Соловьев, А. И. Принятие и исполнение государственных решений. — М.: 2014.
• 5. Управленческие решения: технология, методы и инструменты. — М. :
• 2010.
• 6. Основы государственного и муниципального управления. Агенты и технологии принятия политических решений.: учебник бакалавриатаи магистратуры. Под ред. Г. А. Меньшиковой., 2018.
• 7. Алексеева, Т. А., Минеев, А. П., Лошкарёв, И. Д. «Квантовая» теория принятия решений в политической науке. — Полис. Политические исследования. — 2017. — № 4. — С. 22—32.