Основные типы местного самоуправления

В литературе, посвященной местному управлению, традиционно различались три его основных типа, в целом соответствовавшие таким основным правовым системам современности, как англосаксонская, континентальная (французская) и советская. Такая типология основывается на учете характера взаимоотношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими органами государственной власти.

Англосаксонский тип характеризуется слабостью контроля центрального правительства и отсутствием на местах полномочных представителей центральных властей, опекающих местные представительные органы. Нет прямого подчинения нижестоящих органов управления вышестоящим. Наряду с представительными органами в странах с англосаксонской системой местного управления (и, в первую очередь, в США) населением может избираться и ряд должностных лиц.

В данном отношении, в частности, показателен раздел 4 ст. VII Конституции американского штата Иллинойс 1970 г., где устанавливается, что в каждом из графств штата сроком на четыре года «избираются шериф, клерк графства и казначей и могут быть также избраны или назначены коронер, регистратор, налоговый инспектор и иные должностные лица, назначение или избрание которых предусмотрено законом или ордонансом графства»^[1].

Континентальный или французский тип действует в большинстве стран современного мира (страны континентальной Европы, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток). Он сочетает прямое государственное управление на местах с местным самоуправлением. Здесь наряду с выборными местными органами имеются полномочные представители центрального правительства, осуществляющие контроль за их работой.

Так, в Дании полномочный представитель государства — префект призван контролировать деятельность муниципальных органов совместно с избираемыми четырьмя членами окружного совета. Все вместе они образуют окружной комитет, который вправе отменить решения муниципалитета, если они не соответствуют действующему законодательству. При этом контролирующие органы государственной власти не имеют права навязывать какое-либо свое собственное решение.

Во всех территориальных образованиях Италии имеются представители центральной власти. В области эти функции исполняет правительственный комиссар, который подчиняется непосредственно премьер-министру. Правительственные комиссары назначаются декретами президента республики по представлению главы правительства, согласованному с министрами, но делам областей и внутренних дел. Они контролируют работу областных властей и, в случае необходимости, обращается к правительству с просьбой о непосредственном вмешательстве.

В провинциях представителями центральной власти выступают префекты, которые входят в систему министерства внутренних дел. Префекты отвечают, прежде всего, за общественный порядок и безопасность. В коммунах функции представителя центральной власти возложены на синдика, который, хотя и избирается населением коммуны, обязательно приносит присягу префекту как представителю государства. Синдик не только обязан информировать префекта о состоянии общественного порядка на своей территории, но также ведет реестр актов гражданского состояния, регистрирует избирателей, военнообязанных и т. д.

Следует отметить также тот факт, что этот тип за последние годы претерпел более или менее существенные изменения. Так, во Франции в результате проведенных в 70—80-х годах прошлого века реформ по децентрализации территориального управления административный (априорный) контроль полномочных представителей центрального правительства был заменен на контроль «апостериорный», суть которою сводится лишь к установлению законности решений, принимаемых муниципалитетами. При этом приостановка исполнения решения, в случае признания его незаконным, осуществляется только через суд.

В континентальном типе может сохраняться определенная иерархическая соподчиненность различных уровней управления. Например, в Италии областные власти вправе осуществлять контроль за законностью документов, принимаемых провинциями, коммунами и иными местными образованиями^[2]. Во Франции в соответствии с законами от 7 января и 22 июля 1983 г. регион вправе осуществлять опеку над департаментом и коммуной в области образования и культуры; департамент — над коммуной в социальных вопросах, здравоохранении, сельском оснащении, школьном транспорте^[3].

При всем сказанном, в развитых демократических государствах не следует преувеличивать степень различий между двумя указанными типами, поскольку они базируются на ряде сходных принципов. Так, в обоих случаях основой местного управления служат представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов. В то же время необходимо учесть, что система местного самоуправления обладает определенными признаками и государственных, и общественных институтов.

На практике существуют смешанные, так называемые гибридные, типы местного управления, сочетающие в себе элементы как англосаксонского, так и континенталыю европейского типов и отражающих специфику исторического развития той или иной страны. В Австрии и Германии, например, местное самоуправление содержит элементы обоих названных типов, обладая при этом некоторыми специфическими особенностями. Здесь государство наделено правом осуществлять надзор за реализацией «переданных полномочий» местной общине от государства.

Иное дело в авторитарных и тоталитарных режимах, где органы местного управления при всех возможных рассуждениях об их автономии и независимости являются составной частью государственной власти. Так обстоит дело в большинстве стран, не принявших западный тип политической демократии.

К этой же категории относится и советский тип, который был характерен, прежде всего, для СССР и других социалистических стран. Сейчас она сохраняется в той или иной форме лишь в некоторых странах, продолжающих считать себя социалистическими (Вьетнам, Китай, КНДР, Куба), а также в некоторых странах СНГ.

При этом типе на местах власть всецело принадлежит советам, которые формально избирались населением соответствующих округов, но в сущности их деятельность всецело определялась и контролировалась сверху органами государственной власти. Не случайно исполнительные комитеты местных советов, их отделы и управления именовались «местными органами государственного управления».

Так, в комментарии к ст. 145 Конституции СССР 1977 г. подчеркивалось, что местные советы народных депутатов «являются, во-первых, органами единой государственной власти на местах (а не противостоящими центру органами местного самоуправления), во-вторых, единственными органами государственной власти в каждой данной административно-территориальной единице»^[4]. В соответствии с такой постановкой вопроса, главная задача местных советов в конечном итоге сводилась к «проведению в жизнь на своей территории актов центральных органов», «обеспечению выполнения основных государственных функций на каждом участке территории страны»^[5].

• [1] Конституция штата Иллинойс // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М., 1993.
• [2] См.: Маклаков В. В. Конституции зарубежных государств. М., 2000.
• [3] Рубинская 0.10. Проблемы децентрализации в стартегии реформ ФСП. М., 1987. С. 29.
• [4] Конституция СССР: политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 354.
• [5] Советское государственное право. М., 1980. С. 564.