Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Голосование избирателей по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления является важной формой непосредственного осуществления населением местного самоуправления и формой прямого народовластия.

Отзыв представляет собой отрицательное отношение избирателей к противоправным решениям или действиям (бездействию) депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, выраженное в процессе голосования за досрочное прекращение полномочий таких лиц. Институт отзыва призван обеспечить реализацию предусмотренной законом ответственности выборных лиц перед населением.

В советский период правовой статус депутата предполагал тесное взаимодействие народных избранников с избирателями посредством таких форм, как обязательное проведение регулярных отчетов депутатов перед населением, дача избирателями наказов своим депутатам, досрочный отзыв выборных лиц избирателями. Все эти формы являлись элементами императивного мандата депутата.

Право на отзыв депутатов появилось вместе с рождением Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. В. И. Ленин придавал исключительно большое значение праву избирателей отзывать своих депутатов: «Какое бы то ни было выборное учреждение или собрание представителей, — отмечал он, — может считаться истинно демократическим и действительно представляющим волю народа только при условии признания и применения права отзыва избирателями своих выборных»^[1]. Это высказывание не потеряло своей актуальности и в современный период.

Советское законодательство предоставляло право возбуждения вопроса об отзыве депутата общественным организациям, трудовым коллективам, общим собраниям граждан по производственным подразделениям колхозов, совхозов, по селам и другим сельским населенным пунктам. Мотивы постановки вопроса об отзыве сообщались депутату, который был вправе дать объяснения по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. Назначал проведение голосования об отзыве депутата соответствующий местный Совет. Вопрос об отзыве обсуждался и решался открытым голосованием большинством голосов граждан на собраниях избирателей округа. Депутат считался отозванным, если за отзыв проголосовало большинство избирателей данного избирательного округа.

В постсоветский период возобладало мнение о неприменимости императивного депутатского мандата в условиях демократической России. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливал лишь то, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 18). Никаких процедур отзыва закон не закреплял.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-II отмечается, что отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти, облегченная процедура отзыва недопустима. Кроме того, Конституционный Суд РФ подчеркнул, что за отзыв выборного должностного лица местного самоуправления должно проголосовать не меньшее число граждан, чем при его избрании. Постановка вопроса об отзыве возможна тем же числом избирателей, которое необходимо для выдвижения кандидата на выборах. Основания отзыва должны быть юридически конкретными, допускающими возможность их объективной проверки, в том числе в судебном порядке. Конституционный Суд РФ не указал, что основанием отзыва может быть только правонарушение. Однако юридическая ответственность, формой которой является отзыв выборных лиц, может наступать только за правонарушение.

В процессе совершенствования законодательства о местном самоуправлении была предпринята попытка более подробной регламентации этих вопросов в новом Законе об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 24).

Законом закрепляется ряд принципиальных положений, касающихся процедуры отзыва:

• а) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления проводится только по инициативе населения;
• б) порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному законодательством для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных федеральным законом;
• в) основания для отзыва и процедура отзыва выборных лиц закрепляются в уставе муниципального образования;
• г) основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица. Одно из таких оснований предусмотрено в ст. 45 названного закона: выборное должностное лицо местного самоуправления может быть отозвано за нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения;
• д) противоправные решения или действия (бездействие) выборного лица должны быть подтверждены в судебном порядке;
• е) отзываемому лицу обеспечивается возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва;
• ж) голосование по отзыву считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);
• з) выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Итоги голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Следует признать, что Законом об общих принципах организации местного самоуправления закреплен неоправданно высокий процент голосов избирателей, который необходимо обеспечить, чтобы отзыв состоялся. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не устанавливает минимальный процент участия избирателей в голосовании при избрании депутата или выборного должностного лица. Однако за их отзыв должно проголосовать не менее половины от общего числа всех избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). Предусмотренные Законом об общих принципах организации местного самоуправления требования к процедуре отзыва оказались столь высокими, что отзыв становится трудноосуществимым.

В настоящее время возможность использования института отзыва применительно к депутатам еще больше сокращена. Законом об общих принципах организации местного самоуправления (ч. 2.1 ст. 24) установлено, что в том случае, если все депутатские мандаты или их часть в представительном органе муниципального образования замещаются депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, то отзыв депутата не применяется. Реально институт отзыва может быть осуществлен в основном лишь на самом низовом муниципальном уровне — в отношении депутатов представительных органов тех муниципальных образований, где численность населения менее 3000 человек, а в представительном органе менее 15 депутатов. Именно в таких муниципальных образованиях не применяется пропорциональная избирательная система, предусматривающая голосование за списки кандидатов.

В зарубежных государствах институт отзыва используется весьма активно (более чем в 30 штатах США, в Японии и др.), что позволяет осуществлять эффективный контроль избирателей за деятельностью выборных лиц. Основания для отзыва не сводятся, как в Российской Федерации, лишь к подтвержденным судом противоправным решениям или действиям (бездействию) выборных лиц. Ими могут являться, например, коррупционные проявления, невыполнение обязанностей (пренебрежение обязанностями), некомпетентность, недееспособность, пьянство выборного лица.

Очевидно, что формулировка оснований для отзыва выборных лиц в российском законодательстве нуждается в уточнении. Представительный орган может удалить в отставку главу муниципального образования (ст. 74.1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления) по основаниям, которые не требуют подтверждения в судебном порядке. Между тем для отзыва выборного лица населением это условие является обязательным.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 24) предусматривает необходимость проведения голосования на всей территории или на части территории муниципального образования и получения согласия населения на изменение границ муниципального образования, его преобразование. Закон закрепляет перечень случаев (ч. 2 и 3 ст. 12, ч. 5 и 7 ст. 13), при наступлении которых требуется получить согласие населения, выраженное путем голосования, на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования.

Голосование назначается представительным органом муниципального образования.

Порядок проведения голосования аналогичен порядку, установленному законодательством для проведения местного референдума, с учетом особенностей, вытекающих из Закона об общих принципах организации местного самоуправления. По вопросам, вынесенным на голосование, разрешается проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности. Положения закона, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, при указанных голосованиях не применяются.

Итоги голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

• [1] Ленин В. И. Поли. собр. соч. Т. 35. С. 106.