Бюджетная политика в системе регионального управления и территориального планирования

Рассмотрение бюджетной политики в системе регионального управления и территориального планирования позволяет увидеть новые резервы для наполнения бюджета, минимизировать потери при расходовании государственных и муниципальных средств и, главное, решить основную задачу — обеспечение устойчивого развития региона и повышение уровня жизни населения территории.

Удовлетворение общественных потребностей в России осуществляется за счет средств общественных финансов. Управление общественными финансами предполагает формирование государственной и муниципальной бюджетной и налоговой политики. Система налогообложения позволяет формировать, наполнять и исполнять бюджет. Налоги выступают как основной элемент доходной части бюджетов всех уровней и являются гарантом бюджетной обеспеченности. Говоря о бюджетном процессе, можно отметить, что тут в основном осуществляется расходование финансов.

На современном этапе развития межбюджетных отношений можно выделить несколько аспектов бюджетной политики и построения межбюджетных отношений. Первым и важнейшим является бюджетный федерализм.

По существу бюджетным федерализмом можно назвать форму устройства бюджетной системы в федеративном государстве. Характерной особенностью российского бюджетного федерализма является неравноправие (разностатустность) субъектов РФ в бюджетных отношениях: республики, края, области, автономного округа, города федерального значения. Так, например, в Бюджетном кодексе Российской Федерации есть нормы, описывающие особенности бюджетного процесса в городах федерального значения.

Под бюджетной системой понимается основанная на экономических отношениях и государственном устройстве России, регулируемая законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный федерализм как особенность бюджетной политики реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов (как налоговых, так и неналоговых) и расходовании бюджетных средств.

Мобилизация бюджетных доходов (фр. mobilisation, от лат. mobilis — подвижный) — приведение в действие, сосредоточение сил и средств для достижения определенной цели, в нашем случае — меры по повышению доходности и поступлений в бюджет.

Принципами бюджетного федерализма являются:

• • законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней публичного управления;
• • обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• • единство бюджетной системы;
• • обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
• • наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
• • самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
• • эффективное сочетание интересов бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Региональное развитие напрямую зависит от бюджетного финансирования. Бюджетирование, ориентированное на результат, серьезно ограничивает свободу распределения бюджетных средств, заставляя участников бюджетного процесса определять точную цель осуществления каждого вида расходов, привязывая ее к конкретному социально значимому результату. Государство, реализуя государственную политику в тех или иных сферах, осуществляет государственную поддержку развития тех или иных отраслей народного хозяйства. Система государственных и муниципальных закупок обеспечивает функционирование большого количества хозяйствующих субъектов. Именно поэтому в настоящее время особое внимание уделяется управлению бюджетными расходами как еще одному инструменту государственной политики.

Важно знать, что существуют иные по своему типу бюджетные расходы, включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана. Исходя из этого, при формировании бюджета расходные обязательства классифицируются на действующие и принимаемые.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» .

к действующим обязательствам относятся:

• • трансферты (выплаты) населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов РФ, муниципальных образований);
• • обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством РФ;
• • обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования);
• • погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
• • обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
• • средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством РФ либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта РФ, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде.

К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

• • увеличение действующих или введение новых видов трансфертов (платежей) населению;
• • увеличение заработной платы, денежного довольствия служащих;
• • досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
• • предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства РФ);
• • увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
• • новые бюджетные инвестиции;
• • предоставление бюджетных кредитов.

В отличие от прежде использовавшегося сметного планирования расходов (на основе индексации сложившихся затрат) новое программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и количественно измеримых результатов. При этом обязательно проводится одновременный мониторинг и контроль за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Использование программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, в соответствии с установленными приоритетами государственной политики также является одним из направлений реформирования бюджетного процесса.

Новая бюджетная политика охватывает и процессы, возникающие в связи с деятельностью государственных и муниципальных учреждений. Бюджетное законодательство регулирует правоотношения, связанные с финансированием их деятельности. Так, был принят Федеральный закон от 8 мая 2010 г. X? 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»^[1], в котором по-новому определен статус учреждений как участников бюджетного процесса. Данный Закон изменил около 40 законодательных актов, в том числе Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации. С 1 января 2011 г. все государственные и муниципальные учреждения делятся на автономные, бюджетные и казенные, а положения бюджетного законодательства распространяются только на казенные учреждения.

Новым инструментом бюджетной политики стало введение понятия «государственное (муниципальное) задание». Оно позволяет использовать точные количественные показатели при планировании бюджетных расходов по видам деятельности, услуг, работ и товаров. Так, государственное (муниципальное) задание обязательно должно содержать:

• • показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ);
• • порядок контроля за исполнением государственного (муниципального) задания, в том числе условия и порядок его досрочного прекращения;
• • требования к отчетности об исполнении государственного (муниципального) задания.

Эффективность использования бюджетных средств в общественном секторе экономики предложено оценивать двумя способами: через удовлетворенность потребителя и через показатели результативности деятельности муниципальных учреждений. Второй способ позволяет оценить неэффективные расходы учреждения математическими методами и определить тот объем финансирования, который в лучшей степени соответствует достигнутым показателям результативности учреждения.

Бюджетный процесс на уровне региона регламентирован в большей степени по аналогии с федеральным бюджетным процессом, описанным в БК РФ. Особенность регулирования бюджетного процесса в регионе и муниципалитетах состоит в том, что необходимо принятие соответствующих нормативных правовых актов на уровне субъекта РФ и муниципального образования соответственно. При этом также используются программно-целевые методы планирования и управления, а также классические технологии прохождения этапов бюджетного процесса.

Сущность программно-целевого метода бюджетного планирования распределение бюджетных ресурсов между получателями бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов (предоставления услуг) в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Внедрение программно-целевого бюджетирования предполагает:

• • создание системы мониторинга применительно к функциям (услугам, видам деятельности);
• • разработку и утверждение индикаторов оценки результативности предоставления услуг;
• • разработку процедуры оценки эффективности исполнения услуг и программ (исполнения бюджетных расходов);
• • переход к многолетнему бюджетному планированию с установлением четких правил изменения объема и структуры ассигнований;
• • расширение самостоятельности и ответственности получателей бюджетных средств;
• • смещение акцентов в финансовом контроле с целевого использования бюджетных средств на результативность деятельности^[2].

Практически метод программно-целевого бюджетирования предусматривает использование логической цепочки: «цель мероприятия — прямой результат — конечный результат — эффект — ресурсы» .

Рассмотрим управление доходами и расходами бюджета субъекта РФ.

Доходы бюджета субъекта РФ состоят их собственных доходов, доходов от федеральных налогов и сборов, доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности, безвозмездных и иных перечислений.

В БК РФ дополнительно существует разграничение доходов на налоговые и неналоговые. Более подробно классификация доходов и расходов бюджета субъекта РФ и порядок отнесения тех или иных средств на тот или иной вид доходов или расходов описаны в Указаниях о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утверждаемых приказом Министерства финансов РФ.

Собственные доходы бюджета субъекта РФ формируются за счет:

• 1) доходов от региональных налогов и сборов;
• 2) доходов от федеральных налогов и сборов;
• 3) безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней, в том числе за счет дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ, иных средств финансовой помощи из федерального бюджета и других безвозмездных перечислений.
• 4) доходов от использования имущества субъекта РФ:
• 5) части прибыли государственных унитарных предприятий, имущество которых находится в собственности субъекта РФ, остающейся после уплаты налогов и сборов и иных обязательных платежей, в размере, устанавливаемом законами субъекта РФ:
• 6) доходов от оказания казенными учреждениями субъекта РФ платных услуг;
• 7) штрафов и иных поступлений в соответствии с федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Состав собственных доходов бюджета субъекта РФ может быть изменен в соответствии с федеральным законом только в случае изменения полномочий органов государственной власти субъекта РФ, указанных в федеральном законе, и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. В этом проявляется взаимосвязь бюджетного и налогового регулирования.

Дополнительно в бюджет субъекта РФ могут зачисляться субвенции из федерального бюджета на осуществление делегированных федеральных государственных полномочий. Управление доходами субъекты РФ осуществляют самостоятельно. При этом они имеют право использовать системы налоговых льгот и преференций только в отношении собственных исключительных доходов.

Если рассматривать управление расходами, то следует отметить, что в Б К РФ предусмотрен закрытый перечень форм расходования средств бюджета субъекта РФ. В частности, сказано, что органы государственной власти субъекта РФ ведут реестры расходных обязательств в соответствии с требованиями БК РФ и в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе осуществлять расходы на решение вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Такими случаями являются:

• 1) предоставление субсидий федеральному бюджету для софинансирования расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации;
• 2) предоставление субсидий местным бюджетам для долевого финансирования расходов на решение отдельных вопросов местного значения;
• 3) финансирование решения вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта РФ федеральными законами, законами субъекта РФ (только при наличии соответствующих материальных ресурсов и средств бюджета субъекта РФ за исключением дотаций, субсидий и субвенций из федерального бюджета).

Перечни видов расходов, применяемых в бюджетах субъектов РФ, формирует соответствующий финансовый орган (обычно министерство финансов региона) в соответствии с расходными обязательствами, подлежащими исполнению за счет средств соответствующих бюджетов. Утверждаются указанные перечни в составе ведомственной структуры расходов законом о бюджете либо в установленных БК РФ случаях сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета.

В некоторых случаях регионы показывают недостаточность или избыточность финансовых средств в бюджетах.

При осуществлении государственного регулирования бюджетной сферы государство стремится устанавливать пределы таких отклонений — ожидаемые профициты и дефициты бюджетов. В случае превышения лимитных показателей используется инструмент финансового выравнивания. Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ в соответствии с БК РФ осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе федерального бюджета Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ при соблюдении некоторых условий.

Первым условием является определение уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ в качестве обязательного критерия для принятия решения о выделении дотации. При этом расчетная бюджетная обеспеченность консолидированных бюджетов субъекта не должна превышать уровень расчетной бюджетной обеспеченности этого субъекта, определенный по методике, утверждаемой в соответствии с федеральным законом.

Вторым условием является недопущение использования при определении расчетной бюджетной обеспеченности дотируемого субъекта РФ показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и (или) показателей прогнозируемых на плановый период доходов и расходов консолидированного бюджета субъекта РФ.

В качестве третьего условия выступает обязательное утверждение федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год распределения дотаций и субсидий из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. ^{* •}

Среди иных средств финансовой помощи бюджету субъекта РФ из федерального бюджета выделяются субсидии для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданных субъектом РФ фондов муниципального развития в составе федерального бюджета может быть образован фонд регионального развития.

Составлением проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) занимаются только высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ.

Непосредственное составление проектов бюджетов субъектов РФ (проектов решений) осуществляют финансовые органы субъектов РФ.

Составление проекта бюджета основывается:

• • на Бюджетном послании Президента РФ:
• • прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;
• • основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Подводя итог, отметим, что реализация бюджетной политики тесно связана с осуществлением преобразований в области налогового администрирования и бюджетного процесса. В то же время достижение максимально положительного результата при формировании и реализации бюджетной политики является важной составляющей регионального управления.

• [1] См.: Система ГАРАНТ. URL: base.garant.ru/12 175 589/
• [2] См.: Гоцко Т. В. Муниципальные финансы в бюджетной системе России: конспекты лекций и схемы. Нахабино: Московский областной учебный центр «Нахабино». 2006